地方政府融資平臺轉型過程中風險防控及化解研究

■/田震坤

地方政府融資平臺轉型過程中風險防控及化解研究

■/田震坤

2008年為應對金融危機，地方政府融資平臺迎來井噴式發展，融資平臺數量和債務規模急劇擴張給地方財政穩定和防控區域性系統性金融風險帶來巨大的挑戰。2014年《新預算法》和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》頒布，普遍被視為吹響了融資平臺轉型的集結號。本文主要從防控化解融資平臺相關金融風險和引導銀行業金融機構建立新型的銀政關系角度出發，基于對融資平臺轉型路徑分析，從構建政府與金融新型關系、融資平臺存量債務治理、融資平臺在建項目融資、地方政府新型融資模式等方面，對融資平臺轉型對金融機構以及金融監管的影響進行全面剖析并提出了政策建議。

政府融資平臺 轉型

地方政府融資平臺是地方政府職能的延伸，是中國特殊的財政管理體制和政府主導的投融資體制下的產物，近年來，隨著融資平臺債務規模的擴張，地方政府債務風險已經成為財政金融領域的重要風險，是可能引爆中國系統性金融風險的重要源頭。

一、融資平臺轉型的實質和路徑

（一）融資平臺轉型實質上是地方政府債務管理體制的改革

相對于管理制度較為完備的中央政府債務管理體制，地方政府債務管理體制基本處于無序和各自為政的狀態。從“43號文”確定的改革思路看，目標是要建立一個以地方政府債券市場（規范的市政債）為基礎的，有自我約束機制的地方政府舉債體制，從現在的通過行政管控地方債務過渡到通過完善立法、建立市場機制、增強地方債務透明度、加強多方監督、建立預警體系等市場硬約束的體制，避免地方政府的道德風險和過度舉債。

（二）地方政府融資平臺轉型的路徑選擇

一是成為市場化運作的企業。既可以是普通的國有獨資企業，也可以進一步實現產權的社會化，借國有企業混合所有制改革之機成為混合所有制企業。在具體方向上，可以根據設立融資平臺時政府注入的資產類型和后續經營業務范圍來確定。從全國來看，具備這種轉型條件的融資平臺還是少數。

二是成為新型的融資中介。這種新型融資中介具體有兩大形態：第一類是傳統融資模式運作平臺。主要目的是承擔一些有穩定現金流的公益性項目建設或政府主導的產業項目建設對外融資的職能。地方政府可能將為其注入更優質的、能夠變現且為商業銀行和資本市場認可為合格抵質押物的資產或項目，從而提供政府擔保以外的增信措施，提高企業資信等級。這類公司既可以作為政府主導的公益性項目或產業項目債權或票據的發行主體，也可以作為商業化的企業向商業銀行申請項目貸款。償債責任和償債來源都與政府無關，既實現地方政府舉債建設的初衷，也有效隔離償付風險；第二類是地方政府新型融資模式運作平臺。通過參與地方政府新型融資方式，成為各種形式的PPP項目運作平臺、產權投資基金管理公司等。

二、地方政府融資平臺轉型面臨的債務存量風險和新型融資模式挑戰

（一）化解傳統模式下的存量債務風險面臨的問題

1.平臺債務存量甄別存在統計遺漏和保守統計問題，財政面臨較大還款壓力。一是存量債務以債務單位角度清理可能讓銀行債權存在統計遺漏的可能，尤其是交易復雜的非貸款融資和異地非銀機構融資，一旦被認定為企業債務，其原有還款來源及信用結構（尤其是地方政府的隱性支持）可能被破壞；二是部分地區平臺貸款到期額高、且平臺貸款甄別納入地方債務時有所保留，在財政收入增速明顯放緩情況下，面臨更大的還款壓力。

2.地方政府發行債券置換市場化程度不足，社會投資者吸引力不高，財政風險變相轉化成金融風險。一是債券置換導致的銀行直接利潤損失給銀行帶來較大的經營壓力。地方債發行債券置換貸款，實質是用低利率的債券投資取代了較高利率的政府平臺銀行貸款，從信貸科目轉移到了投資類科目，給銀行帶來直接利潤損失，對銀行經營造成較大影響，部分銀行經營模式面臨較大轉型壓力；二是地方債發行市場化程度仍然不足。一方面，監管、發行標準不統一。目前尚無地方政府債統一發行監管標準，包括簿記現場監督、市場化定價原則規范、嚴肅發行紀律等無法充分落實；另一方面，發行定價有待進一步市場化。由于地方政府債風險權重為20%，而國債風險權重為0，且信用等級也存在差異，因此地方政府債利率理論上應高于國債。但實際情況是已發的地方債發行利率基本緊貼國債，既沒有體現出各省的財政和經濟實力，也沒有反映出各省不同的違約風險，對投資人甄別和選擇地方債投資產生困難；三是地方債集中由銀行購買風險仍滯留于銀行體系。由于利率水平沒有體現實際風險水平，社會投資者接受度不高，實際上各地發行的地方政府置換債券基本上由銀行購買，實際上是用行政手段把財政風險轉移到金融風險。

3.在建項目融資新規給金融監管帶來諸多挑戰。在建項目融資新規（40號文）反映了中央在經濟下行壓力下，宏觀政策重心由調結構轉向穩增長、由降杠桿轉向加杠桿。其相對于“43號文”最大的變通在于區分對待新增與存續項目融資，允許存續項目在統一預算管理的前提下通過傳統方式舉借債務。這有利于防范一些項目出現資金鏈斷裂和完工風險的局面，但也給金融監管帶來諸多挑戰：一是易導致增量融資項目搭便車，激勵政府的投資沖動。“40號文”在某種程度上被各方理解為對“43號文”約束的放松，政策的變動可能導致地方政府的投資沖動被進一步點燃，地方政府可能加杠桿，不僅是存量項目，也會有部分增量項目搭便車，但新增貸款是否納入政府性債務具有較大不確定性；二是在建項目融資新規給銀行帶來兩難選擇。從政策合規性方面看，政府債務清理甄別結果尚未向銀行監管部門及銀行共享，部分政府背景公司滿足“40號文”對政府融資平臺的定義，銀行不能確定相關領域在建項目債務是否能足額納入政府負債，債務信息不透明為信貸支持帶來疑慮。從銀行貸款利潤方面看，在建項目融資新規可能加重其對融資平臺業務的慣性依賴，尤其在當前實體經濟下行，銀行不良貸款攀升的背景下，部分商業銀行更加青睞于政府背景項目，在建項目融資新規可能給銀行轉型的主動性和積極性帶來負面影響；三是相關政策尚待明確。原有平臺貸款監管政策以及以平臺作承貸主體的棚改和土儲貸款的相關政策亦待明確，可能造成政策真空，讓部分商業銀行有放松監管的錯覺。

（二）地方政府新型融資模式實施中存在的問題

根據地方政府債務管理體制改革目標，地方政府除在建項目延續原有融資渠道以及發行地方政府一般債券、專項債券以外，還有三個為地方基礎設施籌資的渠道：PPP模式、政府購買服務、產業投資引導基金。對于金融監管而言，主要的挑戰是如何引導金融機構轉變傳統的融資模式，在有效防控風險的前提下積極參與新型融資模式，但在推進政府新型融資模式時仍存在不少問題。

1.PPP因缺乏法律制度支撐及存在合作風險，金融機構參與度不高。一是PPP缺乏法律與制度體系支撐。當前地方各級政府對PPP的熱情高漲，如不盡快在中央立法層面出臺效力更高、更權威的法律法規來建立引導機制并強化硬約束，可能會因實施過程中各地的指導思想、條件限制等出現大量的“形似而神不似”的項目，對長遠的政府引導社會資本實現基礎設施投融資改革和財政可持續發展埋下隱患；二是合作伙伴選擇較難。長期、良好的伙伴關系既有賴于合理的風險分擔與收益分配機制，也有賴于長期合作中對分擔、分配機制的堅守和互信，但目前這兩方面均缺乏行之有效的制度來約束伙伴關系中的契約精神；三是金融機構參與、觀望情緒濃厚。與原政府主要的投資模式不同，PPP模式更加市場化，政府面上推廣PPP時間尚短，融資期限長，且無法再獲得政府擔保或變相擔保的各種“承諾”。金融風險相對于傳統單純的融資平臺貸款也更加多元化，導致金融機構項目參與度不高，普遍存在擔憂和觀望的情緒。

2.銀行參與政府購買服務仍面臨貸款的信用風險、合規風險以及配套管理辦法不完善問題。一是銀行貸款的信用風險。一方面，承貸主體向政府提供服務或者質量達不到要求，財政無法劃款；另一方面，政府購買服務的項目多具公益性特征，不能產生足夠現金流覆蓋貸款，如政府未納入預算或財政承受能力較低均影響貸款回收；二是部分貸款的合規風險。從現有辦法看，公益性項目的工程建設尚未明確納入政府購買服務范疇，尤其是委托代建模式與原融資平臺模式基本雷同；三是配套管理辦法不完善。國務院提出“推動政府購買棚改服務”，但部分地方政府尚未出臺相關辦法。

3.引導基金作為新事物還存在思想認識不充分、項目引進慢、管理制度不規范和風險監控難的問題。一是各方認識還不充分。尤其是本地一些企業習慣了財政無償補助的傳統方式，對股權投資方式的接受還有一定過程，部分發展潛力大、前景好的項目不太愿意接受股權投資。主管部門和區縣政府還未完全轉變觀念，對基金主動對接不夠，上下聯動機制尚未形成；二是項目投資進度需要加快。隨著專項基金的不斷發起設立，主要依托專項基金在市場上尋找項目的方式已經不能完全滿足基金投資需求，在項目挖掘、儲備和推薦上力度還不夠，影響了基金項目投資進度；三是相關管理制度有待進一步完善。設立產業引導基金無先例可循，需要學習借鑒中央有關基金和國內知名母基金的運作經驗。對于銀行參與的部分業務存在合規性風險，如銀行成為基金實際有限合伙人，與《商業銀行法》“銀行不得向非銀行金融機構和企業投資”的要求不符。因此，需不斷修訂和完善管理制度，探索改進基金投資及管理機制；四是銀行對項目收益與風險不匹配，監管控制難。因銀行無法直接投資股權，無法獲得股權溢價，僅依靠貸款收益難以完全覆蓋可能出現的損失，不利于通過銀行內部風控和授信審批。對于以融資方式參與政府引導基金額銀行，不參與投資決策與日常經營管理，也很難對產業基金具體項目經營實施有效監督與控制，這對銀行風險控制提出更高要求。

三、政策建議

（一）銀行業金融機構要做好項目的存量和增量融資服務，建立共贏銀政關系

一是要做好融資平臺存量融資分類處置工作，重點對未納入政府性債務的平臺融資開展風險排查，重新評估還款來源與信用結構，協調地方政府注入優質資產，追加有效抵質押擔保，避免債權懸空；二是依法合規支持在建項目后續融資，不盲目抽貸、壓貸、停貸；三是要積極參與本地產業基金、PPP融資等新金融業務，提高對地方政府新型融資項目的專業化服務能力；四是要加快調整發展戰略、轉變盈利模式，建立合作共贏的新型銀政關系。

（二）政府切實轉變角色，提高工作透明度，做好地方債務的管理、處置和債券發行工作

一是在存量債務甄別置換方面，要提升信息的透明度，及時向金融監管部門共享或向金融機構公開相關名單、數據和標準；要分類處置存量地方債務，尤其對于政府負有擔保責任的債務，財政部門應通過債務公告或出具法律文書的形式確認政府代償責任。對于政府負有一定救助責任的債務，財政部門應履行合法手續確認政府救助責任，要提前落實到期債務還款來源，避免出現地方政府債務風險事件；二是在建項目融資方面，及時出臺相關操作細則，分層管理的權限及模式。要做好存量融資風險管理，對于增量融資，要以公開的方式明確哪些是由財政支持并納入預算管理的；三是在債券發行方面，要完善地方債發行機制。既要制定統一標準、加強發行監督，也要切實發揮市場定價基礎作用，要擴大地方債投資主體，分散銀行體系風險；四是在PPP模式等新型融資方式方面，要切實轉變觀念，認清PPP模式等新型融資方式本質，完成角色的轉變，從公共產品服務的提供者轉變成參與者和質量監督者。要通過進一步完善政策體系，建立合理的利益分享和風險共擔機制，提高社會資本參與的意愿。

（三）金融監管部門加強即期還款風險防控，及時梳理和完善監管政策，加強部門協調溝通，穩步推動融資平臺的轉型

一是加強即期還款風險防控。指導銀行業金融機構做好融資平臺到期還款工作，提前落實來源守住不發生貸違約的底線；二是轉變監管重心，督促銀行切實推動轉型。隨著融資平臺轉型，監管重心是要督促銀行切實轉變對政府項目的依賴，真正按照市場化、商業可持續原則來與融資平臺開展業務，參與政府新型融資方式；三是完善金融統計體系。在地方政府債務尤其是融資平臺債務方面也應該建立綜合統計。除了傳統的信貸業務和非信貸業務，參與新型融資方式的情況也應該納入統計；四是及時梳理和完善監管政策。對2009年以來發布的關于融資平臺貸款風險監管的相關文件進行梳理，對于融資平臺在建項目增量融資、地方政府債券投資業務限額管理、參與新型融資項目等方面監管政策進行完善，加大對違規操作的監管力度；五是加強與地方政府以及發改委、財政等部門溝通，穩步推動融資平臺真正轉型，建立適應政府職能轉變、投融資體制改革的新型銀政企關系。

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◇作者信息：中國人民銀行蘭州中心支行

◇責任編輯：何 眉

◇責任校對：何 眉

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1004-6070（2016）12-0011-03