自留地制度的完善路徑

李云

（上海外國語大學繼續教育學院，上海 200083）

自留地制度的完善路徑

李云

（上海外國語大學繼續教育學院，上海 200083）

自留地制度在我國長期缺位，自留地相關糾紛的處理缺乏法律依據，造成管理上的混亂，所以完善自留地制度刻不容緩。自留地制度的根本任務是保障農民的基本生活，應以該根本任務指導自留地制度的完善路徑：一是明確自留地使用權的具體內容，即自留地使用權不限期限、不得設立擔保物權、自留地因自然原因滅失的應當重新分、不得將自留地用于非農建設及出租；二是盡快對自留地進行全面的重新確權，建立自留地動態分配機制；三是健全自留地制度的爭議解決機制，強化村委會在糾紛解決方面的基礎作用、界分政府部門在處理自留地爭議的職責、完善自留地制度的法律規定。

自留地制度；使用權權能；分配機制；爭議解決

自留地是農民日常生活所需農副產品的主要來源，是保證農民日常生活的重要生產資料。農村自留地制度建立于20世紀50年代的農村社會主義改造時期。1982年頒布的現行憲法確立了自留地制度的國家基本制度地位，卻在其入憲之后的30多年時間里一直處于法律的真空，該制度長期未受到重視。當前，我國農村經濟正迅速發展，越來越多有關自留地分配、流轉、征收的糾紛涌現出來。由于缺乏法律的支持，自留地成為農村的法外空間。有的農民隨意支配自留地，在自留地上私蓋濫建，甚至將自留地出租給他人建設房屋；也有的村民在本村規劃種植基地、修路等項目而需占用其自留地時，提出種種要求，趁機漁利。［1］當前，自留地制度的缺陷已嚴重影響到農民的生活、農村的建設和農業的發展，完善自留地制度迫在眉睫。

一、自留地制度運行的現狀

自留地相關的法律制度在我國長期缺位，導致自留地相關糾紛的處理缺乏法律依據，造成自留地管理的混亂。立法上，自留地的有關規定較為模糊。一方面，我國法律只籠統地規定了自留地歸集體所有，并未規定如何處理村委會與農戶之間有關自留地的分配爭議及權屬爭議。另一方面，各地方也忽略了自留地的規范化管理，沒有出臺相關的規定。如土地確權的有關規定中，國土資源部出臺的《土地權屬爭議調查處理辦法》及原國家土地管理局出臺的《確定土地所有權和使用權的若干規定》均未涉及自留地使用權。

實踐中，沒有部門愿意承擔處理自留地糾紛的責任。其一，法院處理自留地糾紛缺乏法律依據。曾有法院在裁判中明確自留地的流轉糾紛不屬人民法院主管范圍，因其對“在法律規定的范圍內經營自留地”中的“經營”方式是否包括“轉讓自留地使用權”的方式難以進行法律判斷。［2］其二，行政部門處理自留地糾紛缺乏政策及規范依據。中央文件雖屢次提及自留地，但都只是原則性的規定，缺乏具體的規范。憲法已明確規定自留地歸集體所有，故現實中有關自留地糾紛多為使用權的糾紛，由于《物權法》《土地管理法》及《確定土地所有權和使用權的若干規定》均未提及自留地使用權的概念，政府處理有關自留地使用權的爭議缺乏法律及政策的支持。也曾有國土部門工作人員專門撰文指出，政府不宜也不應處理自留地使用權的糾紛，其應由村委會調處。［3］其三，村委會處理自留地糾紛缺乏內在動力。自留地制度確立初期，我國有關自留地的政策也時而收縮，時而放任。我國的自留地制度1955年設立，全國人大常委會在1957年通過決定將自留地比例從之前占土地數量的5%提高到10%，20世紀50年代末，大躍進和人民公社化運動興起，各地紛紛收回自留地，1959年末，中央又發布文件允許農民保留自留地。［4］改革開放后，自留地制度雖然被1982年憲法肯定，但其長期以來缺乏具體的制度規范，自留地往往由農民先占先得，導致自留地分配不均。在城市化的進程中，有許多農村人口搬出農村，但其名下的自留地并未交出給集體；在農村人口變遷的進程中，不斷有幼兒長大成人，具備了取得自留地的身份，但自留地逐漸飽和，有些剛達成年的村民分不到新的自留地。而名望較高的村干部往往是自留地分配中的既得利益者群體，當村里出現自留地糾紛時，由于擔心自身的既得利益受損，或擔心牽一發而動全身，村干部不敢以明確的姿態對存在糾紛的自留地作出確權。故面對本村發生的自留地糾紛，村委會也只能和稀泥，難有實際作為。

由于現實中自留地制度運行遇到的種種困境，學界不乏質疑自留地制度的聲音。筆者認為，農村自留地制度并不存在根本性的缺陷，當前農村自留地制度面臨的困境，要么由于缺乏制度的細化規定，要么由于疏于管理，都非農村自留地制度本身的問題。第一，自留地制度不會導致土地荒置。有學者經過調研后得出，41.5%的農戶選擇將自留地種植蔬菜，閑置拋荒的農戶僅占2.9%，［5］可見自留地的實際利用率較高。第二，自留地制度不會阻礙農業集約化經營。自留地都為小塊土地，占土地總量的比例很小。且大部分自留地都與責任田分離，不會影響責任田的整合利用，即使有少部分的小塊自留地隔在責任田中間，也可采取置換的方式解決。第三，自留地制度不必然影響農村規劃建設。有學者認為，在農村進行種植基地、修路等公益建設需要占用農村自留地時，存在農村自留地的使用者乘機漁利、漫天要價的情形，影響了農村規劃建設。［1］筆者認為，造成此種情形主要是因為法律規定的缺位，沒有明確自留地的使用方式、補償及置換細則。農村責任田相關制度規定較為明晰，政府在征收征用責任田時就較少出現上述問題。可以預見，自留地相關法律制度健全后，利用自留地漫天要價的情形將大大減少。第四，不應以剝奪自留地為代價擴大農村市場規模。有學者認為，農村自留地制度阻礙了農村市場規模的擴大，原因在于自留地滿足了農民的日常生活需求，減少了農村商品交換的需求，而與農村人口規模相當的城市社區周邊都會有商品交易的市場。［6］筆者認為，農村市場的規模并不是越大越好，其應與農民的生活需求相適應。盲目擴大市場規模，只會增加交易成本，損害農民的利益。上述學者希望通過發揮市場機制為農民生活帶來便利的出發點是好的，但維持市場正常運營的運輸及人力成本，不一定是部分農村所能承受的。即使農村市場勉強建立，其運營成本也將轉嫁給農民，增加其生活成本。況且市場上農產品的品質不一定比得上自種農產品，在食品安全形勢并不樂觀的時代背景下，許多城市居民都渴望有一塊自己的菜地。故為擴大農村市場人為制造需求，排擠自留地的利用，將大大損害農民的利益，是本末倒置的做法。

可見，自留地制度的缺位造成了自留地管理的混亂，影響了自留地功能的實現，完善自留地制度刻不容緩。筆者認為，應從明確自留地性質、權能、爭議機制等方面完善自留地制度。

二、確立自留地制度的根本任務

確立自留地制度的根本任務，可以聚焦該制度的核心目標，指導制度框架的搭建及關鍵條款的定位。目前，我國憲法和法律只確定了自留地的權屬，并未明確設立自留地制度的根本追求。筆者認為，自留地制度的根本任務應為保障農民的基本生活，其原因有以下幾點：其一，自留地制度設立的初衷是保障農民的基本生活。自留地制度設立于1955年全國人大常委會通過的《農業生產合作社示范章程》，當時我國處于計劃經濟時代，農民的生活均由集體保障，但考慮到集體無法完全滿足農民對農副產品的日常需求，于是允許農民耕種自留地來保障該需求。在20世紀中葉，自留地制度也為我國農村挺過“三年困難時期”作出了重大的歷史貢獻。以江蘇省為例，其在20世紀60年代初保留了人均0.6分的自留地，使農民抵御饑荒的能力有所增強，江蘇省在“三年困難時期”非正常死亡人數也相對較少，可見自留地的恢復對緩解當時經濟極端困難起了重要作用。［4］其二，中央關于“三農”問題的最新政策表明了自留地制度根本任務在于保障農民的基本生活。改革開放以來，我國的農村經濟體制經歷了深刻變革，中央連續多年發布的一號文件均聚焦于“三農”問題，逐步放開了農村承包土地的流轉。但中央近十年來關于農村土地的改革均集中于農民承包的土地，從來沒有涉及自留地利用。同時，憲法及有關農村土地制度的法律經過歷次修訂，從法律層面規范了農民承包土地的流轉，卻均未涉及自留地制度。中央逐步放開農民承包土地的流轉，意在充分發揮農村承包土地的經濟效用，而中央每次有關農村土地流轉的改革均未提到自留地，表明中央并不主張自留地具有經濟效用，其根本任務只在于保障農民的基本生活。其三，我國憲法明確了自留地保障農民基本生活的任務。自1982年憲法通過以來，我國憲法便對自留地、自留山、宅基地與其他集體土地進行了區分：前者作為農民日常生活必須的物質基礎，不得轉讓；后者作為農業主要生產資料，土地使用權可以商品化，得以依法轉讓。［7］隨著經濟體制改革的不斷深入，《憲法》規定土地制度的第10條經過歷次修改，土地使用權的出租也被憲法所允許，而有關自留地的條款卻從未改變，這也說明憲法肯定了自留地保障農民基本生活的任務。其四，自留地的特征決定其只宜承擔保障農民基本生活的任務。一方面，自留地是與承包地分離的小塊土地，占地太小，用于農業經營的意義不大，故很難發揮經濟效應；另一方面，自留地距農民宅基地較近，農民利用自留地種植自己日常生活所需的農副產品，能最大程度發揮自留地的價值。

自留地制度保障農民基本生活的根本任務，可以有效指導該制度的具體構建。第一，可以指導自留地用益物權權能的配置。自留地制度根本任務在于保障農民基本生活，農民對自留地的使用也只能用于對自己基本生活的保障，不得通過改變自留地用途、出租自留地等方式謀取經濟利益。第二，可以指導自留地分配標準的設計。自留地保障農民基本生活的價值主要取決于兩個變量：離農民宅基地的距離和面積的大小，離農民宅基地越近、面積越大，價值越高，反之越低。農村分給每戶農民自留地的價值都可以通過面積和離農民宅基地的距離估算，以此可實現自留地分配的公平。第三，可以指導自留地退出機制的構建。自留地的動態退出機制是自留地制度有效運行的重要保證，以自留地能否保障農民基本生活為標準，可以明確農民退出自留地的具體情形：一是農民認為不需要自留地保障其基本生活，自愿申請退出，以獲得一定補償，這種情況多出現于輸出農民工或城市擴建涉及的農村；二是農村的現狀決定不需要自留地保障農民基本生活，全村統一將自留地整合進承包地，這種情況多發生在實現集約化大棚種植的農村；三是農民長期撂荒，閑置自留地，由于此時自留地已經發揮保障農民基本生活的價值，村集體可以無償收回自留地。

三、明確自留地使用權的權能

憲法明確規定了自留地歸集體所有，農民享有對自留地的占有、使用和收益的權利，所以農民對于自留地的使用權也屬于用益物權的一種。然而，我國物權法在用益物權一章中沒有規定自留地的使用權。

從自留地保障農民基本生活的制度定位出發，可以明確自留地使用權的具體內容。第一，自留地使用權不限期限。自留地的根本任務是保障農民的基本生活，只要農民的戶籍還在農村，就能長期無償享有自留地使用權。第二，自留地因自然原因滅失的應當重新分配。自留地是農民基本生活的保障，當其非因農民個人原因滅失后，集體應當無償為農民提供一塊新的自留地供其耕種。第三，不得將自留地用于非農建設。自留地是集體無償提供給農民種植農副產品的，農民也不得通過改變自留地地用途謀取利益，故自留地只能用于滿足農民對農副產品的需求。第四，自留地不得用于出租。自留地只能用于保障農民的基本生活，不能用于獲取額外收益。實踐中，同樣作為保障農民基本生活的宅基地允許出租，那是由于農民在宅基地上建設了房屋，農民要出租自己的房屋不得不連帶出租宅基地，可見對宅基地的出租必須依附于房屋，其本身也未體現額外的經濟效益。且自留地上不會建有附屬設施，不存在為出租土地上附屬設施連帶出租自留地的情形。另外，有部分村民將自留地出租給他人用于開設店面等非農建設的情形，禁止出租自留地也可更好地杜絕這種違法現象。當農民短期外出時，可以將自留地委托給鄰居管理或者無償提供給鄰居耕種。因外出務工等原因長期不需自留地時，可以申請退回自留地，由集體給予一定補償，其回村后通過登記手續，并返還補償款，可以重新申請自留地。第五，自留地使用權上不得設立擔保物權。就擔保物權一般理論而言，非所有權人物權在其占有的物上設立擔保物權。我國經過歷次農業改革后，允許在土地承包經營權設立擔保物權，也實現了承包地的流轉。而自留地使用權一直沒有出現在農業改革的進程中，其原因在于承包地面積廣大且具有經濟效益，自留地卻恰恰相反。自留地制度的根本價值在于其在農村的社會保障功能，為保證自留地保障農民基本生活任務的穩定性和純正性，不宜在自留地使用權上設立擔保物權，如因承包地規模化種植的需要確需整合自留地的，應由集體先行收回該自留地并為農民置換同等價值的自留地，再將其作為責任田出租給承包人。

四、理順自留地的分配機制

由于缺乏制度支持，我國農村的自留地普遍存在分配不均的流弊，必須明確自留地的分配準則，理順自留地的分配機制。目前，我國農村自留地分配的形勢嚴峻。一方面，某些原來分到自留地的農民，在城鎮化進程中進入城市定居后，失去了集體經濟組織成員的資格，但其并未退回自留地，造成了非農人口占用自留地的現象。［1］由于農村自留地的存量有限，后期成為集體經濟組織成員的村民中有許多沒能分到自留地。另一方面，歷史上，我國農村經歷過數次收回自留地的浪潮，由于缺乏統一的標準和規范的程序，在自留地收回的具體操作中出現了區別對待。［4］少數村全部收回了自留地，也有些村僅收回普通農民的自留地，村干部等有一定身份和地位的農民保留了自留地。由于相關制度的缺失，自留地使用權呈現超穩定性，既不需繳費也無人管理，［5］導致農村自留地分配不均的現象延續至今。

解決農村自留地分配不均的問題，需盡快對自留地進行全面的重新確權。自留地的分配對象應為本村集體經濟組織的成員，未成年人或未落戶在農村的成年人、戶籍已遷出本村的成年人均不具備取得自留地使用權的資格。農村自留地的重新確權需確定自留地占總體農用地的比例，該比例仍然保持在5%較為合適，既能滿足農民的基本生活需求，又不影響承包地的生產經營。在占5%農用地的總量控制下，再按每戶人口平均分配相應的自留地。需要注意的是，自留地分配的平均不是面積上絕對的均等，還需兼顧農民所分自留地與其宅基地之間的距離，距離越較遠的，需相應擴大所分配自留地的面積。自留地重新確權后，還需建立動態的分配機制，才能保持自留地分配的公平公正。

（一）集體經濟組織新成員的自留地取得機制

成為集體經濟組織成員意味著其享有取得自留地保障自己基本生活的權利，集體經濟組織應保留一定的機動自留地，以滿足新成員的需求。

（二）自留地置換機制

當農村需要進行公共建設或者整合土地進行集約化經營，不得不占用某塊自留地時，需啟動自留地的置換機制。占用自留地與征收承包地的補償方式存在區別，承包地是農民創造收益的生產資料，可以相應的對價補償；而自留地是農民維持基本生活的生產資料，是不可或缺的，當出現需占用農民自留地的情形時，需在其它地方為農民置換一塊價值相當的自留地。需注意的是，自留地保障農民基本生活價值與其潛在區位經濟價值無關，僅與自留地供給農民農副產品的效用有關。原因在于自留地歸集體所有，集體為保障農民基本生活才無償將自留地供其使用，農民無權分享其自留地的潛在經濟利益。如農村進行規劃建設需占用靠近馬路及店鋪的一塊自留地時，即便該塊自留地存在更大的升值潛力，集體也無需為農民置換面積及距離都更優越的自留地。

（三）自留地退出機制

自留地的根本任務在于保障農民基本生活，當農村的發展現狀決定農民基本生活不需要自留地的保障時，便沒有必要畫蛇添足再行分配自留地，此時便需啟動自留地的退出機制。自留地退出機制不是懲戒性的，而賦予自留地使用權是憲法保障農民基本生活的一項舉措，若農民自愿放棄這項權利，必須要給予相應的經濟補償，以體現農民利益的公平保護。不需要自留地保障的農村主要包括兩類：一是城市改建或擴建過程中，村民整體搬遷住上高樓的農村。這類農村往往處于城郊甚至城市商業圈，且周邊已建立集市，農民也不便下地耕種，由村民代表大會決定后，村民可全部退回自留地使用權。二是全面推廣大棚經濟的農村，這類農村幾乎所有的承包地都用于種植農副產品，農民可以直接在自己承包地上的大棚中統一種植蔬菜瓜果，故無需也不便再上自留地種植農副產品。實踐中，我國部分大棚種植較有規模的地區已經不再保留自留地。如我國大棚經濟最為發達的山東省，農民的日常所需蔬菜都能在承包地上的大棚中種植，該省僅有10.9%的農村還保留自留地。［5］另外，還應允許農民自愿退出自留地，獲取自留地使用權是農民作為集體經濟組織成員的一項權利，既然是權利就可以選擇放棄，當農民長期外出或者能采購日常生活所需，認為自己不需在自留地上種植農副產品時，應允許農民主動申請退回自留地。這樣既可提高土地利用率，防止拋荒，又可減少自留地的管理成本。當前沒有農民主動退回自留地，主要由于自留地的分配機制不健全，退回后很難再重新申請到自留地，也難得到相應的補償，故其情愿拋荒也不退回，導致自留地利用率受到影響。需要說明的是，憲法雖然規定了自留地歸集體所有，但建立農村自留地退出機制并不違反憲法的精神。自留地的退出情形要么是由于城市擴建等原因，農村已經不存在自留地、或者農民不便耕種自留地，這種情形無法要求集體經濟組織再行提供自留地；要么是由于實現了大棚種植，農民已經不需要自留地保障基本生活，這種情形下將自留地整合進承包地能擴大農民的大棚規模，更能體現憲法所追求保障農民基本生活的價值。

（四）自留地強制收回機制

自留地常常遭遇拋荒或違法改建的尷尬，為保證自留地的充分利用，需要就上述情形建立自留地的強制收回機制。當農民長期外出，不需要自留地保障其基本生活時，其既未把自留地委托給鄰居耕種，又未主動退還給集體，將造成自留地的虛置，影響了農地利用效率，此時可由集體強制收回自留地。當農民違反自留地使用的要求，私自在自留地上搭建房屋或門面，謀取經濟利益時，其已經放棄了利用自留地種植農副產品的權利，若縱容其私自改變自留地用途，將影響自留地管理秩序，此時也可由集體強制收回自留地。需要注意，由集體強制收回自留地的都因農民一方存在過錯，并不需要額外給農民提供補償。但當被強制收回自留地的農民愿意支付相應對價重新申請一塊自留地時，應予準許，只要是集體經濟組織的成員，就不應剝奪其享受取得自留地使用權的憲法權利。

五、健全自留地制度的爭議解決機制

當前，自留地制度的爭議解決機制基本空白，制約了該制度的有效運行。健全自留地爭議解決機制需從三個層面分別推進：第一，強化村委會在糾紛解決方面的基礎作用。村委會是解決自留地爭議的主陣地，其直接面向村民，熟悉本村情況，可以隨時開展調解工作。由于自留地分配不均，且村委會干部往往是既得利益者，村委會缺乏調解自留地糾紛的權威。只要按公平的標準重新調配自留地，村委會便可恢復權威，發揮其處理自留地爭議的核心作用。第二，界分政府部門在處理自留地爭議的職責。農村自留地與宅基地性質類似，自留地糾紛可由土地管理部門處理，也可由縣、鄉的經管站調處。第三，完善自留地制度的法律規定。法院是維護社會公平正義的最后一道防線，而法院必須依法裁判，故只有健全自留地制度相關的法律規定，才能激活法院的裁判職能。

綜上，自留地制度需在明確權能、理順分配機制、健全爭議解決機制等方面進行完善。需注意的是，初步完善自留地制度后，還需加強宣傳，并嚴格落實相關制度，促成人人守法的良好局面，讓農村自留地的公平分配和合理利用理念深入人心。

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［5］“農村土地問題立法研究”課題組.農地流轉與農地產權的法律問題——來自全國4省8縣（市、區）的調研報告［J］.華中師范大學學報：人文社會科學版，2010，49（2）：2-11.

［6］孟祥仲.對農村自留地制度的產權分析［J］.理論導刊，2004（3）：28-29.

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（編輯：張瓊瓊）

F321.1

A

1673-9019（2016）03-0017-04

2016-01-12

李云（1989-），女，山西陽城人，主要從事比較法學研究。