基于博弈視角的高等教育地方化研究

邱德雄

（長江師范學院，重慶 408100）

基于博弈視角的高等教育地方化研究

邱德雄

（長江師范學院，重慶 408100）

高等教育地方化已成為我國高等教育發展過程中不可逆轉的趨勢，但發展進程非常緩慢，未能達到應有的效果。其根本性原因在于我國教育制度與政策博弈的非均衡狀態，最終導致了利益相關者的價值和利益沖突。從制度和政策的視角，厘清制度與政策的特質及其對高等教育地方化的影響，分析高等教育地方化發展中制度與政策的博弈狀態，探尋高等教育地方化發展和政策變革的出路。

高等教育；地方化；制度；政策；博弈

在科技與經濟全球化的背景下，高等教育全球化與高等教育地方化已經成為我國高等教育發展兩種并行不悖的趨勢。在高等教育全球化不斷推進的同時，高等教育地方化的趨勢日漸發展，地方性高等教育已成為我國高等教育發展不可或缺的重要因素，為國家和地方經濟社會發展發揮著越來越重要的作用。然而，現實情況是我國高等教育地方化的發展進程卻相當緩慢，大多數地方高等院校仍然處于邊緣化的狀態，屬弱勢群體，無論是在經費獲得方面，還是在作用發揮方面，地方性高校都受到了較大的限制。長期以來，高等教育地方化的發展一直處于相對集權的制度環境下，在不斷變革的政策中尋求發展。在此背景下，創新教育制度與高等教育管理政策，對高等教育地方化的順利發展就顯得非常重要。

一、高等教育地方化發展——制度與政策的博弈

美國新制度經濟學家諾斯 （North）認為，制度是社會的博弈規則，或更嚴格地說，是人類設計的制約人們相互行為的約束條件 （North，1990），任何一個政策的出臺都是一定社會、政治、經濟、文化等方面因素作用的結果。按照新經濟學的觀點，任何公共政策都是制度安排的結果和路徑依賴的產物[1]。眾所周知，公共政策的出臺都是為了解決政策利益相關者的利益調整問題。高等教育地方化的發展不僅涉及到各個地區的經濟發展水平、市場等外在因素，而且也涉及到制度、政策以及兩者之間的博弈問題，尤其是在社會資源不能完全滿足教育發展的時期，高等教育地方化發展過程實質上是制度與政策博弈的過程。20世紀90年代以后，雖然中國高等教育管理體制的改革是朝著分權化的方向發展的，高等教育地方化開始出現一定的轉變，但問題是原有社會經濟制度和現行政策發生著沖突，或者說是進行著博弈。中國高等教育管理體制的改革從政策上講是創新，從制度上看是沖突或博弈。這就是中國高等教育面臨的一個兩難的困境，也是原有教育制度所造成的無法避免的難題。

高等教育地方化與高等教育職業化和城鎮化密切相關[2]。作為一項具有重大影響的公共政策，在處理相關利益者的利益分配時，在制度不變或根本制度未發生明顯變化的前提下，高等教育地方化的發展在很大程度上依賴于政策的變革。分配產生利益與價值沖突，而這種沖突也必然會觸及政策與制度的變革以適應新的博弈均衡。但若保持制度不變性，連續不斷的沖突也勢必在利益相關者之間進行多次博弈，其結果有可能是均衡狀況，也有可能非均衡狀況[3]。所以，高等教育地方化的發展體現為政策與制度的博弈過程。在博弈非均衡狀態下，資源配置 （即利益分配）不均、效率失靈，高等教育地方化的發展也勢必受到影響。

從制度與政策的視角看，我國高等教育地方化發展進程緩慢的事實是由我國的制度與政策的制定及其所具備的特征決定的。在特定的制度框架下，政策為適應市場的調整，是如何發揮作用的？又是怎樣與制度發生沖突即博弈，其結果又如何？高等教育地方化在制度與政策的博弈中究竟如何發展？等等。針對這些問題，我們有必要從制度和政策的視角，厘清我國高等教育制度與政策的本質特征及其對高等教育地方化的影響，并進一步分析制度與政策博弈所帶來的結果。

二、高等教育地方化發展的制度約束——制度方向的張力

按制度經濟學的觀點，制度可以分為內在制度和外在制度。在我國，內在制度集中體現為單一政府權利運作模式，主要體現在依附中央集權的代理人體制、依附于精英主義的建設體制。高等教育地方化在中國之所以實施起來困難重重，其原因就在于受中國內在制度和外在制度的雙重制約。

從內在制度上，中央集權的單一制政府權力運作模式特征為：國家對社會占據絕對的支配地位；在國家政權內部存在一個精英集團，對社會進行著嚴密的控制；在上下級等級結構中存在嚴格的服從關系，官員缺乏相對獨立性，只是扮演著國家利益代理人的角色[4]。長期以來，我國高等教育運行制度都是以強調政府行政行為為基礎的，在教育管理體制方面，實行中央集權制，高等教育的管理權過度集中在中央一級。盡管近年來高等教育管理的權力有所下放，但在涉及眾多高等教育管理重大問題的權限上，地方政府沒有或者很少有管理高等學校的權限。

外在制度基于內在制度，主要體現在兩個方面。其一，從國家政治制度看，是中央代理人制度。高等教育地方化的主體涉及3個：教育部、地方教育行政部門、高等學校。從代理理論來看，教育部、地方教育行政部門是委托人，高等學校是代理人，但在中央集權形態下，實際上均為中央的代理人，各級機構只是行政行為的執行者。教育部作為國務院主管教育工作的部門，代表中央政府行使對全國教育的管理權力，是國務院的代理人。地方教育行政部門 （特指省級教育行政部門），作為省 （市、自治區）政府的代理人，在教育部和省 （市、自治區）政府的領導下行使管理本省 （市、自治區）教育的職能。其二，對于學校管理制度，奉行重點建設制度。在高等教育領域，我們一直執行重點建設制度，這種方式曾經發揮過重要的作用。但是，基于精英主義的重點建設制度也加大了重點院校與非重點院校之間的差距。這些重點院校由于在資源的分配獲得以及其他的優惠條件方面具有優先的競爭優勢，所以明顯有失教育公平。重點建設制度也因此成為資源分配的基礎和各類高校利益沖突的一個根源[5]。

長期以來，制度性的張力一直作用于高等教育的發展，并且制約著高等教育的地方化發展。相反，政策作為制度的調整，恰恰是朝向地方化方向的改革，兩種力量展開了博弈。

三、高等教育地方化發展的政策約束——政策方向的張力

政策實際上起著一種 “平衡調節器”的作用，不斷地去修補制度方面存在的不足和缺陷。從政策自身來看，我國現實中政策行為本身仍然是以分配性行為為主導，盡管有眾多的規范性文件出臺，但規范性政策文件作用發揮很低效，大多數實際上處于 “游離”的狀態。在高等教育地方化過程中，政府和高等學校的精力大多集中于政策的利益分配功能，而忽視政策在制度建設中的建構作用，導致了大多數利益相關者陷入政策的利益和價值沖突，使處于弱勢地位的地方高校自然而然受到不公平的待遇。

從政策的利益相關者來看，其利益相關者眾多，如中央教育行政部門與地方教育行政部門、中央政府與地方政府、教育行政部門與高等學校、中央部委高等學校與地方高等學校、行政管理者與大學辦學者，等等。如果眾多的利益相關者不能形成一種很好的信任機制，互相參與競爭，資源最終會按分配性行為劃分，由此導致各利益相關者不斷的爭奪和沖突，促使政府出臺新的政策，這也導致了政策和制度在價值層面、利益層面不斷的發生沖突，實際上就是博弈。

當前，我國正處于社會轉型時期，其公共政策也具有 “多質性”的特點，主要表現在：中央政府制定的具有普遍性的公共政策，地方政府則從其地方實際情況出發，制定了大量的地方性政策；各級政府的政策與政府的部門政策共存；計劃體制下的舊有政策與試圖突破舊政策的新政策同時對不同的地區和不同的群體發揮調控作用；外來移植的政策對本土化政策發起一定程度的沖擊，等等[6]。正是公共政策的這些特征，導致了其與制度的博弈異常明顯。

從歷史的角度分析，政策的張力通常要小于制度的張力，這也是常常有政策卻無效果，因為大多數高校仍然是在政府的行政模式下運作的。

四、高等教育地方化發展中制度與政策的博弈狀態與變革措施

（一）制度與政策的博弈狀態

博弈的狀態分為均衡與非均衡兩種。均衡狀態是一種納什均衡，各博弈參與者都獲得了最大利益；非均衡狀態意味著整體利益的損失。在我國高等教育地方化發展中制度與政策的博弈一直處于非均衡狀態。非均衡博弈狀態存在于市場經濟條件下，資源相對豐裕，出現了不同的利益主體，因而導致了利益沖突，處于非均衡狀態。首先，在市場經濟條件下，基于 “看不見的手”的市場資源配置行為和政府干預性資源配置行為發生沖突。隨著市場經濟的發展，資源配置作用的增強，高等學校實際上面臨著兩個主體：政府和市場。但是，這兩個主體的作用是不同的，力量也是不一樣的。其次是博弈參與者之間的利益沖突。在市場經濟條件下，作為博弈的主體，教育部、地方教育行政部門、高等學校形成了不同的利益主體。從經濟學角度講，無論是制度和政策的制定者，還是制度和政策的執行者，都是 “經濟人”，都追求利益的最大化，都代表著自己的利益。尤其是在資源還沒有達到絕對豐裕的情況之下，尋求各自的利益是不言自明的[7]。但是在內在制度框架下，博弈存在嚴格的主從博弈和一與多的博弈，即政府是資源 （包括法規、制度、經費等）的主要供應者和教育事業的管理者，手中握有各種調控手段，必要時可以通過行政行為進行資源配置和調控；而高校在盡力爭取資源的同時，只能被動地接受政府的調整和資源配給。在這種規定性前提下，政府和高校作為博弈主體就分別處在主導和從屬的位置上[8]。同時，政府與高校為一與多的博弈關系。政府作為博弈的一方，面對的另一方不是一所而是眾多的高校。每所高校都是一個與政府博弈的主體，而且高校彼此之間存在著既合作又競爭的關系。眾多的高校則圍繞著有限的資源開展競爭，各自決定自己的辦學行為[9]。在這種情況下，博弈最終處于非均衡狀態。

（二）制度與政策變革的出路

高等教育地方化發展進程之所以如此緩慢，未能達到應有的效果，其實質性原因在于制度與政策的博弈，并最終導致了非均衡狀況。各博弈參與者或者說利益相關者未能建立起一種信任機制，尤其是高等教育地方化還缺乏利益相關者的利益訴求渠道。在內在制度不變的前提下，博弈關系屬于主從關系，利益相關者就不可能達成一致，博弈也不可能達到納什均衡，因而阻礙了高等教育地方化的發展。高等教育地方化的健康發展，最根本的是要進行制度建設，創新教育制度與政策。

首先，政府職責定位要合理。要重新認識政府的職能，主要是重新審視我國的教育制度，關鍵在于權利分割或者轉移，建立起權責機制，給地方以充分的決策權，給高校以充分的辦學自主權。政府在管理中應強化服務意識，承擔服務者的角色，而非決策者和管理者。理想的職責劃分應該是：中央教育主管部門和地方教育主管部門都不應該管理具體的高等學校，而是重在制度建設、政策引導、信息提供等[10]。

其次，建立有效的政策補償機制。在政策上要更加關注高等教育中的弱勢群體，使他們切實分享改革成果。羅爾斯曾將公平分為兩類：一類是 “均等性”公平，即 “平等地對待相同者”；一類是 “非均等性”公平，即 “不均等地對待不同者”，如多勞多得，為處境不利者提供機會和利益補償等。對于地方高等學校、民辦高等學校來說，實際上是處境不利的高等學校，都是高等教育中的邊緣化成員，在政策上需要采取 “不均等地對待”，即為它們提供機會和利益補償[11]。

再次，建立利益協調機制。有的學者把大學的利益相關者劃分為3類：權威利益相關者 （教師、學生、出資者、政府等）；潛在的利益相關者 （校友、捐贈者和立法機構）；利益相關者 （市民、媒體、企業界、銀行等）[12]。隨著社會的進步，無論是社會組織還是高等學校組織，都在朝合作關系轉化，博弈的結果將是 “多贏”或 “雙贏”。因此，要在大學的利益相關者之間建立起一種信任關系、伙伴關系，實現“多贏”或 “雙贏”的局面，以保證教育改革措施的協調性，為地方高等院校提供更多的發展空間，增強地方高等院校發展的內在動力與外在適應性。

[1][日]青木昌彥.比較制度分析[M].周黎安，譯.上海:上海遠東出版社，2002.

[2]魏靜，魏延輝.中國高等教育職業化、地方化與城鎮化三螺旋協同關系研究[J].教育與經濟，2015（4）：35.

[3]羅必良.新制度經濟學[M].太原：山西經濟出版社，2005.

[4]施雪華.政府權能理論[M].杭州:浙江人民出版社，1998.

[5]岳經綸.教育市場化趨勢下中國大陸高等教育與政府的關系[M]//戴曉霞，莫家豪，謝安邦.高等教育市場化.北京:北京大學出版社，2004.

[6]唐賢興,王竟晗.轉型期公共政策的價值定位[J].管理世界，2004（10）.

[7][10][11]王保華.高等教育地方化研究新視野[M].青島：中國海洋大學出版社，2007.

[8][9]馮向東.高等教育結構：博弈中的建構[J].高等教育研究，2005（5）.

[12]胡赤弟.高等教育中的利益相關者分析[J].教育研究，2005（3）.

[13]王琦.論我國高等教育地方化及地方高等教育發展的戰略方針[J].赤峰學院學報，2014（2）.

[責任編輯：慶 來]

G642.0

A

1674-3652（2016）06-0102-04

2016-11-27

重慶市高等教育教學改革研究重大項目“重慶市高等學校辦學定位與特色發展研究——基于地處非中心城市地方高校發展的視角”（111009）。

邱德雄，男，湖南衡陽人。博士，教授，碩士生導師。主要從事高等教育管理、課程與教學論研究。