加強實施 “四個全面”戰略的政協監督作用研究

易超

（重慶市現代經濟科學研究院，重慶 400015）

加強實施 “四個全面”戰略的政協監督作用研究

易超

（重慶市現代經濟科學研究院，重慶 400015）

民主監督由 “八字方針”到 “十六字方針”標志著我國治理體系及治理能力不斷走向現代化。政協民主監督應當由事后監督向事中監督、抽象監督向具體監督拓展，并貫穿于依法治國全過程。建立健全多種監督方式，確立政協組織及其活動的法律地位。“四個全面”各有監督重點：監督科學立法須以長治久安為著力點，監督嚴格執法須以從嚴治吏為著力點，監督公正司法須以提高息訴服判率為著力點，監督全民守法須以官員率先垂范為著力點。

四個全面；人民政協；民主監督

“四個全面”（全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨）戰略的實施，標志著我國進入了一個新的歷史發展時期。中國共產黨作為當今世界最大的執政黨，有著一種強烈的歷史擔當，那就是讓人民過上好日子，實現中華民族偉大復興的 “中國夢”。 “四個全面”戰略下重新思考人民政協民主監督的機制范圍、方式及監督重點等具有重要的現實意義。

一、人民政協民主監督要與時俱進

（一）人民政協民主監督的文化淵源

中國具有5000年一脈相承的文化傳統，這些文化傳統成為人民政協民主監督的重要思想來源。其一是納諫觀。兼聽則明，偏聽則暗；以銅為鏡正衣冠，以人為鏡知得失，以史為鏡知興替；君子和而不同，小人同而不和。這為人民政協民主監督提供了思想淵源。其二是治世觀。天下非一人之天下，天下人之天下；天下為主君為客，民為邦本，本固邦寧；水能載舟，亦能覆舟；隆禮尊賢而王，重法愛民而霸。這為人民政協民主監督提供了以民為本、德法兼治的文化淵源。其三是大同觀。大道之行，天下為公；選賢舉能，講信修睦，不獨親其親，不獨子其子；少有所長，壯有所用，老有所終，鰥寡孤獨廢疾者皆有所養，這為人民政協民主監督提供了理想信念的文化淵源。

（二）人民政協民主監督的制度淵源。

據 《尚書》記載，早在堯舜時代，凡軍國大事，必召集 “四岳”“十二牧”“四岳群牧”共同商議。“四岳”“十二牧”“四岳群牧”都是指酋長級別的 “地方官員”。這說明從國家治理方式上講，早在原始社會后期，我國就有了 “共商國事”“互相監督”的優良傳統。夏商周時期逐漸形成了以天子 （王）為中心的官僚體系，王直接統治的地方稱王畿 （內服），王畿以外的地方 （外服）分封給諸侯，諸侯均為王的親屬或功臣，根據親疏遠近分為五服。此時已經產生基本的職能分工，“共商國事”已經固化為國家治理的行為方式。秦朝已經具備了現代國家的基本特征，三公九卿討論政務，最后由皇帝決斷。地方設郡縣兩級，官員由皇帝直接任免，縣以下設鄉、里。各級公堂議事均如朝廷議事規則，先是大家討論，然后由主事者決斷。漢承秦制，除個別名稱有所調整外，依然是三公九卿討論政務，最后由皇帝決斷。秦漢之后直至清代，分權制衡日益完善。其一是削弱相權，強化王權；其二是增設機構，不斷強化分權制衡機制；其三是不斷地完善對地方的治理，其中縣級是基礎，虛省實縣是總的趨勢。盡管機構設置千變萬化，但各種職能機構互相監督的治國之道卻從未改變。除決策上的充分協商、互相監督外，我國悠久的諫官制、選官制、監察制等都含有民主監督的元素，這些制度已經蘊含了豐富的民主集中制及民主監督的基因，成為中國當代民主政治的歷史淵源，可為當代政協民主監督提供歷史借鑒。

（三）民主監督職能的提出和不斷完善

中華人民共和國成立初期，毛澤東同志針對 “關門主義”傾向，提出民主黨派 “不但要繼續存在，而且還要繼續發展。”劉少奇同志針對普選中排斥民主黨派的傾向，提出 “要把資產階級、民主黨派、民主人士等一直引導到社會主義。”1956年，毛澤東同志在 《論十大關系》中正式提出共產黨和民主黨派“兩個萬歲”的思想。同年 《鞏固和擴大人民民主統一戰線》一文正式確立了 “長期共存、互相監督”的8字方針。1957年，鄧小平同志的 《共產黨要接受監督》一文，強調 “長期共存、互相監督”對我們黨有極大的好處。中共十一屆三中全會后，鄧小平同志對各民主黨派的性質作出了明確的界定，強調 “長期共存，互相監督”是一種長期不變的方針。1982年，胡耀邦同志在 《開創統戰工作新局面》一文中指出：“在新的歷史時期中，我們一定要同黨外朋友真正建立起肝膽相照、榮辱與共的關系。”中共十二大政府工作報告將 “長期共存，互相監督”與 “肝膽相照，榮辱與共”用引號隔開，并共同作為多黨合作的基本方針。中共十三大政府工作報告將 “十六字”方針表述為 “長期共存、互相監督，肝膽相照、榮辱與共”，4句話的中間用逗號。1989年 《關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》將逗號改為頓號，即 “長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共。”由 “八字方針”到 “十六字方針”以及 “十六字”方針的逐步完善、定型，標志著我國治理體系及治理能力不斷地走向現代化。

（四）“四個全面”戰略離不開政協的民主監督

全面建成小康社會是對人民生活質量普遍提高的莊嚴承諾，全面深化改革是對革除政治經濟社會弊端的莊嚴承諾，全面依法治國是對國家治理體系及治理能力現代化的莊嚴承諾，全面從嚴治黨是對黨員干部模范先鋒帶頭作用的莊嚴承諾， “四個全面”互為條件共同推進 “兩個百年目標”的穩步實現。顯然，這些承諾的實現不會從天上掉下來，兌現每一個承諾都離不開全國人民在共產黨領導下的共同努力。充分發揮人民政協的民主監督作用，是促進執政黨兌現這些承諾的重要手段。人民政協具有智力密集、聯系廣泛的明顯優勢，通過各種渠道對不合時宜的體制機制、政策措施提出建設性建議，可助推各項改革目標圓滿實現，助推社會政治經濟健康發展。

二、拓寬人民政協民主監督范圍

（一）由事后監督向事中監督拓展

1995年1月政協第八屆全國委員會第九次常委會議通過的 《關于政治協商、民主監督、參政議政的規定》（以下簡稱 《規定》）指出，人民政協 “民主監督的主要內容包括：國家憲法與法律、法規的實施情況，中共中央與國家領導機關制定的重要方針政策的貫徹執行情況，國民經濟和社會發展計劃及財政預算執行情況，國家機關及其工作人員履行職責、遵守法紀、為政清廉等方面情況，參加政協的各單位和個人遵守政協章程和執行政協決議的情況。”這里列明的所有監督內容都是事后監督，事中監督明顯缺位。目前，黨政機關作出重大決策前廣泛聽取政協組成單位及政協委員意見已經形成慣例，其本質上就是事前監督，但在政協制度中尚無明確的規定。事中監督在實踐中也廣泛存在，包括提案監督、社情民意監督，但應當規范化、制度化、常態化。

（二）由抽象監督向具體監督拓展

中共中央 《關于加強政協工作的意見》、全國政協 《章程》《規定》等，均載明民主監督的內容，既包括對國家機關的履職情況進行監督，也包括對國家機關工作人員的履職情況進行監督；均載明民主監督的形式，包括委員舉報、委員提案、委員視察等。這些意味著人民政協既可以對宏觀問題進行監督，也可以對微觀問題進行具體監督。2011年修訂的 《提案工作條例》規定，對 “指名舉報的”提案不予立案，“進入訴訟及仲裁程序”的提案不予立案。訴訟中不予立案可以理解，但兩審終審后的冤假錯案也被排斥在提案監督之外就明顯不科學了。政協的兩大基本職能是政治協商和民主監督，參政議政則是對二者的延伸。政治協商主要是建設性的，民主監督主要是批評性的；政治協商主要是全局性的，民主監督是具體性的；兩者同樣重要，不可偏廢。具體監督很難在制度層面找到著力點，導致具體監督在提案工作中成為無法兌現的空頭支票，故落實 “四個全面”應當讓民主監督向具體監督方向拓展。

（三）民主監督應當貫穿于依法治國全過程

其一是執政監督，對執政黨的重大決策進行事前、事中、事后監督。其二是立法監督，法律法規的草案、規范性文件的草案均應聽取政協組織及其委員的意見。其三是行政監督，對行政機關不作為、亂作為有權進行質詢和批評。其四是司法監督，對司法不公、司法腐敗、法院不作為等現象有權進行質詢和批評。其五是組織人事監督，對任人唯親、打擊報復、潛規則、跑官要官等現象有權進行質詢和批評。

三、完善人民政協民主監督方式

在中國歷史上，唐太宗李世民虛心聽取不同意見，對直言犯上常常令他當眾出丑難堪的魏征禮遇有加，成為百姓代代相傳的佳話。魏征敢說真話不怕殺頭坐牢也成為歷代官員效法的榜樣。中國人以虛心納諫為榮，剛愎自用為恥；以仗義直言為榮，阿諛奉承為恥。人民政協民主監督不是跟風應景，不是做做表面文章。但目前具有法定意義的民主監督僅限于提案監督，很明顯這是遠遠不夠的。《規定》指出：“民主監督的主要形式有：政協全體會議、常務委員會議或主席會議向中共中央、國務院提出建議案，各專門委員會提出建議或有關報告；委員視察、委員提案、委員舉報或以其他形式提出批評和建議；參加中共中央、國務院有關部門組織的調查和檢查活動。”各級政協應參照全國政協的 《規定》執行。據此，人民政協民主監督可考慮明確規定按以下方式進行監督。

提案監督。可以指名道姓地對審結的仲裁案、訴訟案允許進行提案監督，對舉報瀆職、腐敗、侵權、行政違法、司法不公等未進入訴訟程序的信訪案件可以進行提案監督。

視察監督。作為民主監督的視察活動，應當堅持問題導向，有備而去，有果而還，務求實效，避免監督視察活動流于參觀性質。

調研監督。作為民主監督的調研活動，應當針對某一突出問題，可以是全局性的，也可以是局部性的，還可以是個別性的，以便摸清情況、分析原因、提出意見和建議。該批評就要批評，該糾正就要建議糾正，該處分就要建議處分。調研 “動真格”不能沒有聲音，避免調研活動流于應景之作。

協商監督。協商監督是通過專題協商會議的形式進行監督。作為民主監督的一種形式，會議應當包括聽取情況介紹、與會者發言、受監督單位對各種意見作出回應、會議主持單位進行歸納總結并跟蹤協商結果的落實。

評議監督。每年政協通過選取一個或多個部門對其2-3年間貫徹落實黨委政府相關政策、依法履職、隊伍建設、工作作風、建議提案辦理、清正廉潔等情況深入開展調研，形成調研報告，并對被民主評議部門的自查整改、調研報告建議落實等情況進行民主評議。為加強民主評議效果，第二年再對前一年被評議部門進行回訪視察，對反彈非常嚴重的部門可再次開展評議監督。

信函監督。對某種情況調查研究后，通過信函形式提請有關單位關注，陳述情況、分析情況、表明態度、建議糾正。目前的社情民意可歸類為信函監督，然而遺憾的是受政協制度設計的自我限制，受文單位則多置之不理。

委派監督。委派監督即是政協通過向部門派駐委員小組的方式進行監督。委派監督可以對部門工作作風、辦事效率、政策貫徹落實情況進行全程監督，可通過直接提意見或由政協調研報告、社情民意等方式行使監督權。

約見監督。賦予政協組織、政協委員約見權，黨政機關、司法機關、權力機關應當派員接受約見。約見監督能當面了解情況，分析討論得失，提出意見和建議。目前，這項制度還未正式建立起來，應當予以制度化、規范化、常態化。

質詢監督。監督者就具體問題向黨政機關、司法機關、權力機關提出書面質詢，由接受質詢的單位予以書面回復。目前，政協組織、組成單位、政協委員均無法定質詢權，應當賦予政協組織、組成單位、政協委員法定的質詢權。從憲法上講，每個公民都對國家機關享有質詢權，人民政協作為民主監督的組織形式，對具體事務的質詢更能體現監督的職能。

座談監督。座談監督是通過召開座談會的形式進行監督。作為民主監督的一種形式，應當包括聽取情況介紹、與會者發言、受監督單位對各種意見作出回應、會議主持單位進行歸納總結并跟蹤監督效果等流程。

聽證監督。監督方與被監督方不能達成共識，可采用聽證形式進行監督。應當賦予政協組織、組成單位、政協委員啟動聽證程序的權利。聽證是充分說理解釋與論證的過程，國家機關若不能讓政協委員口服心服，自然很難讓普通群眾口服心服。就問題較多而言，聽證也許可怕，但隨著聽證制度的堅持，問題會越來越少，聽證就不再可怕了。

四、人民政協民主監督制度創新

確立政協組織及其活動的法律地位。1949年，第一屆全國政協通過的 《政協組織法》第一條規定：中國人民政治協商會議是全國人民民主統一戰線的組織，旨在 “經過各民主黨派及人民團體的團結，去團結全國各民主階級、各民族，共同努力，實行新民主主義……以建立及鞏固由工人階級領導的以工農聯盟為基礎的人民民主專政的獨立、民主、和平、統一及富強的中華人民共和國。”第七條規定：“人民政協在普選的全國人大召開以前，行使人大職權，在普選的全國人大召開以后，就有關國家建設事業的根本大計或重要措施，向全國人大或中央人民政府提出建議案。”最初的這些立法規定表明，我國的政協制度既是政治制度又是國家制度，此時的政協組織及其活動是有法律依據的。1954年，全國人大召開后，共同綱領被憲法取代，政協職權被人大職權取代，政協組織法被政協章程取代，自此政協組織及其活動失去了法律依據。如今企業、群團、學校、醫院、居委會、村委會等，任何組織都有其存在及活動的法律依據，唯有政協是個例外。政協組織及其活動除在 《憲法》序言中提到 “政治協商會議是有廣泛代表性的統一戰線組織”之外，找不出任何的法律依據，《憲法》正文中沒有關于人民政協的任何表述，以致出現了 “不說白不說、說了也白說”的社會現象，以及 “想盡職怕越位”“想主動怕錯位”“想幫忙怕添亂”的顧慮心理，嚴重地制約了政協監督職能作用的充分發揮。

政協制度不僅是政治制度，也是具有廣泛代表性的國家制度。政協的職能作用、組織規模、資源配置、財政供給、在國家生活中的地位與人大的地位完全相同，故應當參照人大的規格，讓政協組織及其活動入憲，為政協組織及其活動立法。人民政協實際上已經具備了國家機構的規模、結構和職能，政協制度與人大制度都是最根本的政治制度，應當讓它們在國家層面上相輔相成、相得益彰。《中共中央關于加強人民政協工作的意見》中特別指出，中國人民政治協商會議 “是中國人民愛國統一戰線的組織”，是“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構”，是 “我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式”。這些條文應當寫進 《憲法》之中，《關于政治協商、民主監督、參政議政的規定》《提案工作條例》等規范性文件應當上升到法律層面。

黨的十八大政治報告將票決民主、協商民主、直接民主一并納入人民民主的框架之下，標志著經過長達百年的探索和實踐，我國的民主制度趨于成熟，形成了具有中國特色的民主模式：民主集中制×票決民主×協商民主×直接民主＝人民民主。之所以是 “相乘”而不是 “相加”，原因在于它們是一個有機聯系的整體 （系統），任一部分都不得為零，否則結果就會為零。也就是說，票決民主與協商民主、直接民主與間接民主，必須四位一體，互為條件，不可偏廢。而且在民主集中制的統領下，票決民主中有協商民主，協商民主中也有票決民主，基層的直接民主更是票決民主與協商民主的統一，它們同時受系統的整體性、自洽性、目的性調整。

建立民主監督備案制。目前，對人民政協民主監督必須作出回應的僅限于政協提案，而提案必須經提案委審查立案后方可產生監督效力。這種立案制可以考慮廢除，將上述9種民主監督方式均規定為備案制，經政協備案即對被監督機關產生約束力，被監督機關必須予以回應。要么說服監督者，要么接受監督者意見，正確的、可行的監督意見，黨政機關、司法機關、權力機關必須接受。

五、人民政協民主監督的重點內容

關于全面建成小康的監督內容。其一是監督各項經濟指標的落實，比如2020年經濟總量在2010年基礎上翻一番、人民生活普遍提高等。其二是監督一切工作必須有利于中華民族偉大復興 “中國夢”的實現，小康社會僅僅是實現 “中國夢”的關鍵一步，全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨都必須立足于建設富強、民主、文明、和諧的現代化國家。其三是不能游離于 “中國夢”而空談、奢談、亂談深化改革、依法治國、從嚴治黨。

關于全面深化改革的監督內容。其一是監督舉什么旗、走什么路，把道路自信、理論自信、制度自信、文化自信落到實處，不能在實際工作中把 “經念歪了”。其二是監督各方面改革目標的落實，不能“光說不練”。其三是監督新常態的培育、鞏固、發展，推動經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設協調發展。其四是監督切實轉變發展方式，由要素驅動轉為創新驅動。其五是監督實體經濟與虛擬經濟的健康運行，防止系統性金融風險等。

關于全面依法治國的監督內容。其一是監督科學立法須以長治久安為著力點。其二是監督嚴格執法須以從嚴治吏為著力點。國家機關的公信力取決于國家工作人員的言行事跡，只有從嚴治吏才可能遠離 “塔西佗陷阱”。其三是監督公正司法須以提高息訴服判率為著力點，贏得堂堂正正、輸得口服心服才是司法公正的真正標志。目前，各級法院都不公布上訴率、申訴率、涉訴信訪率，人民政協應當監督法院，不斷提升其息訴服判率。其四是監督全民守法須以國家工作人員率先垂范為著力點。若國家工作人員帶頭規避法律、游戲法律，鉆法律的空子，甚至以法律的名義胡作非為，則全民守法無望。

關于全面從嚴治黨的監督內容。曾經存在的黨內潛規則盛行，政治生態受到污染，從政環境不夠純潔等不良現象，其根源在于沒有做到全面從嚴治黨，因此，需要強化對從嚴治黨的監督。其一是監督依法執政，把黨的領導、人民當家作主、依法治國統一起來。其二是監督黨員干部模范先鋒帶頭作用的發揮。凡是希望別人做到的，黨員干部必須首先做到。其三是監督黨內法規全面落地，對違反黨紀國法的黨員干部提出批評意見，構成犯罪的移交司法機關依法查處。

[1]柏楊.中國人史綱[M].北京：中國文史出版社，2006.

[2]馮達文，郭齊勇.新編中國哲學史[M].北京：人民出版社，2005.

[3]國務院新聞辦公室，中央文獻研究室，中國外文局.習近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2014.

[責任編輯：慶 來]

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1674-3652（2016）06-0123-05

2016-11-07

易超，男，重慶涪陵人。教授，主要從事法學研究。