深化部門預算改革問題研究
——以內蒙古巴彥淖爾市本級為例

●趙 霞

深化部門預算改革問題研究
——以內蒙古巴彥淖爾市本級為例

●趙 霞

部門預算是編制政府預算的方法和制度，從上世紀90年代末起，我國開展新一輪的財政改革，核心就是部門預算管理制度改革，首先在中央本級試編部門預算，后各地政府根據本地區實際，分別推進改革工作。到目前，雖然部門預算改革經過十多年歷程，取得了一定成效，但受多種因素制約，預算管理中還存在諸多問題和缺陷，特別對于處在財政管理末端的市、縣、鄉基層財政來講，部門預算改革很不徹底，一些傳統預算管理模式下的老問題、老做法仍然存在，尤其是當前黨的十八屆三中全會部署的新一輪財稅體制改革，全面開啟了深化部門預算改革新局面，基層政府如何深入推進部門預算改革，建立起科學、規范、高效的預算管理制度顯得尤為重要和迫切。本文以巴彥淖爾市本級具體改革實踐為例，總結了部門預算改革的成效，指出了當前存在的深層次的問題和不足，分析了問題產生的原因，并提出相應的措施和建議，為深化部門預算改革做一有益探索。

部門預算改革 探討 措施

部門預算改革是我國財政支出管理方面的一項重大財政體制改革，早在2001年，巴彥淖爾市在中央和自治區改革的“上推力”和建立公共財政體制的“內需力”雙重作用下，在市本級率先開展部門預算改革，經過十多年改革歷程，取得了明顯成果，但受多種因素制約，預算管理中還存在很多問題和不足，傳統預算模式下的一些老問題、老做法仍然存在，影響了預算管理的先進性和規范化，特別是當前黨的十八屆三中全會部署的新一輪財稅體制改革，需要對如何深化部門預算改革做進一步的研究和探討。

一、巴彥淖爾市本級部門預算改革成效

（一）部門預算編制內容趨于完整

市本級預算改變了改革前按照功能分類編制的分散、粗放的傳統預算，部門成為預算編制主體，從基層預算單位開始，層層匯總上報生成，實現了一個部門一本預算。在預算編制形式上，所有收入和支出按照統一編報內容在一本預算中反映，從資金性質看，涵蓋了一般公共預算和政府性基金預算。從內容看，包括收入預算、支出預算、政府采購預算及非稅收入征收計劃等，增強了預算的完整性，提高了預算透明度。

（二）預算編制方法逐步規范

近年來預算編制不斷完善和改進，目前，市本級嚴格按照“二上二下”預算編制規程，采取自下而上的預算編制方式，改變了自上而下的層層代編和部門的“二次分配”情況，細化了預算編制，支出項目分解落實到具體單位和用途，細化到功能分類和經濟分類的底級科目，預算的規范化和精細化水平大大增強，并且自2013年起，部門預算編制從過去的11月份開始提前到9月份進行，預算編制時間提前了3個月。

（三）預算資金分配更加科學合理

部門預算編制從基本支出改革入手，逐步打破“基數加增長”的模式。建立起了基本支出定員定額標準，其中，人員經費預算，根據國家統一的工資項目和標準以及地方出臺的津補貼核定。公用經費預算，按照單位性質、職能和工作任務不同，劃分了5類17檔，制定了人員定額和車輛定額相結合的公用支出定額標準，定額標準體系更趨于科學合理。

（四）預算編制效率大大提高

通過構建一體化信息管理平臺，建立基礎信息庫，完善預算編制基礎工作，實現了財政與部門、單位預算編審業務的網絡化、一體化管理，簡化了工作流程，提高了工作效率。

二、巴彥淖爾市本級部門預算改革存在的主要問題

（一）思想認識不到位，預算觀念不強

部門預算要求所有項目從零開始重新進行評估，不考慮以前的收支預算情況。但實際操作中，不少部門單位預算觀念不強，仍然存在“基數加增長”的思維慣性，一味地以原來預算為基數，“只增不減”，在上報預算時不按照實際需求科學合理計劃，虛報、夸大支出金額，給財政部門審核工作帶來很大困難。有的部門單位思想認識上存在誤區，認為財政預算未知因素太多，不可預見性強，過于精細無法做到，規范預算執行就是給自己所在的部門增加工作量和壓力，心理上產生抵觸情緒。還有的部門工作人員對預算政策一知半解，對預算編制基礎性工作不重視，科目用途隨意填制，造成執行中頻繁調整預算，影響預算嚴肅性。

（二）財力水平低影響了部門預算的推進和成效

巴彥淖爾市屬于經濟發展水平低，收入規模小，財力薄弱地區，特別是按照市與旗縣財政管理體制，稅收屬地征收管理，市本級收入僅為市直部門非稅收入，財力嚴重不足，70%以上的支出依靠上級轉移支付，保障僅限于人員工資、低水平運轉以及基本民生等重點支出需求，是典型的“吃飯財政”，本級財力與單位實際需求差距很大，經費安排有較大缺口，造成一方面很多項目只能靠超收收入和上級補助收入支出，部門在實際執行中頻繁追加，使預算缺乏應有的嚴肅性和約束力。另一方面，大多上級轉移支付數額未能提前告知，地方編制年度預算時，無法全部列入預算，也影響了預算完整性。

（三）預算編制時間短

目前巴彥淖爾市本級部門預算編制時間雖然較以前有所提前，但從開始編制到下年元月份提交人代會審批，期間也僅用兩、三個月時間完成預算編制工作，預算編制時間偏短，單位基礎資料信息無法全面準確收集完備，預算項目來不及進行深入評審論證，直接影響預算的實際效力，預算編制容易與執行脫節，甚至造成一些項目資金常年沉淀。

（四）編制科學性有待提高

一是定額標準體系不夠科學、完善。巴彥淖爾市本級部門預算編制 “人員經費按實際，公用經費按定額”，由于沒有科學合理的定額測算體系和相關基礎數據，公用經費定額測算方法采取粗略估算、簡單平均，而且定額標準一旦確定，沿用幾年，不做變動，科學性合理性差。二是部分專項經費缺乏科學的評估論證和充分的績效分析，很多項目預算是在上年支出基礎上考慮下年度增支因素后確定，并且各部門編制預算總要與上年做對比，以原來預算為基數，很多時候，財政部門與各部門編報預算進行討價還價，科學性合理性差。

（五）監督檢查有待提高

一是人大對部門預算的監督流于形式，按照《預算法》規定，預算由本級人大審查，但在實際工作中，普遍存在人大在預算編制、執行、調整、決算等各過程沒有發揮出其應有的職能，加上人大負責預算監督的人員有限，水平不一，審查時間短，往往只能進行大體上、一般性審查，人大對預算監督流于形式。二是外部監督機制不健全，雖然從2014年起，市本級全面推行預算信息公開工作，但一些部門在預算信息公開時往往被動公開或避重就輕、形式主義，僅限于公開預算收支總表，內容不夠細化，也沒有詳盡的解釋說明，致使公眾對專業化的數據、表格“一頭霧水”，難以進行有效的社會監督。

三、進一步深化巴彥淖爾市本級部門預算改革的措施和建議

（一）進一步轉變觀念，提高認識

針對當前一些部門單位對部門預算改革認識尚未完全到位，一些舊有的不規范做法還比較普遍，還有的對預算改革存在誤解，今后政府、財政及相關部門要采取多種形式，加大宣傳力度，特別是加強部門領導的重視度，可針對部門領導組織專門的學習培訓，增強其預算法治觀念以及對預算改革的主動性、責任感和使命感。同時，要加強單位財務人員和具體經辦人員的業務學習培訓,提高他們的預算政策水平和業務能力。同時，還要加大預算管理制度等政策的社會宣傳與普及力度,讓公眾廣泛參與,在全社會形成齊抓共管、多管齊下的局面，推進現代預算管理制度建設。

（二）壯大財政實力，完善政府間分配機制

收入是支出的前提，只有做大財政蛋糕，保證財力充足，改革才能按目標得以順利推進。因此，一方面，要大力發展經濟，壯大地方稅源經濟。要充分利用地方的區位優勢及中央、自治區的政策優勢，按照全市經濟發展總體規劃，大力支持重點產業、重大項目和重點企業的發展，積極引導和調整產業結構，不斷培育新的經濟增長點，推動經濟快速發展，實現財政收入穩定增長。另一方面，中央、自治區應正視偏遠落后地區經濟發展和財政困難情況，加強頂層設計，合理劃分財權事權，制定實施科學、規范、相對穩定的轉移支付制度，加大對基層落后地區的傾斜力度，以保證基層正常運轉，推進預算管理制度深遠發展。同時，中央和自治區財政應提前下達下一年度轉移支付控制數或者指導性意見，使基層財政在編制年度預算時預計的上級補助收入更接近實際。

（三）延長預算編制時間，推進中期財政規劃

要使預算科學、準確、合理、細化,需要有充足的編制時間，預算編制時間過程起碼在9個月以上,延長預算編制周期,從年初開始用大約三個月時間預測下一年經濟形勢，構建預算框架，提出分配方案。再用大約半年時間層層審核匯總預算草案，形成詳細收支計劃，政府、黨委及人大財經委用大約3個月時間審核預算，財政在人大審議通過預算20日內將預算批復至部門，年初開始執行預算。為體現財政及產業政策的連續性，要根據國民經濟中長期發展計劃，制定財政中期規劃，將最近三至五年的收支計劃預算安排到具體項目上，滾動管理，增強預算管理的連續性和前瞻性，切實提高預算編制的質量和水平。

（四）創新預算編制方法，推進預算精細化和規范性

1、健全支出定額標準體系。對部門單位進行細致的摸底調查，全面掌握預算單位的人財物等各種信息數據，根據單位承擔的職能和工作任務的不同，運用數學模型分析法，制定科學、動態的公用支出定額標準體系，并實現實物定額與人員定額的有機結合。同時，加強項目評審論證，通過專業評審機構對經常性專項業務支出進行可行性論證和績效評價，制定項目支出標準定額體系，實現部門經常性業務活動支出的規范化和標準化。

2、采用徹底的零基預算和績效預算法。零基預算和績效預算是科學編制部門預算的方法，實行徹底的零基預算，就是不考慮以前年度預算安排，一切從“零”開始，按照嚴格的項目預算審核程序，對項目支出根據年度工作任務和需要保障的項目內容統籌安排。對項目預算采用績效預算編制法，以結果為導向，根據成本-效益比較原則而編制，也就是說由部門先制定事業發展計劃和工作規劃，計算出每項工作的成本和效益，合理編制項目概算，開展科學的項目可行性論證，把項目擇優列入預算，確保有限的預算資金用于最有效果的項目和用途上。同時要建立部門績效評價體系，包括投入成本、產出結果的數量和質量，預算資金與部門工作績效直接掛鉤，將績效評價作為最終預算資金有效配置的有力依據，以確保部門預算和財政資金的效益不斷提高。

3、加快項目庫建設。項目庫管理是加強項目支出預算管理，確保資源合理配置和財政資金高效利用的重要基礎，建設項目庫是將項目管理工作向前延伸到部門的預算編制準備階段，將有充分立項依據、明確實施期限、合理預算需求和績效目標的項目提前納入項目庫，按照擇優選擇的原則，從項目儲備庫中篩選項目編制預算。納入項目庫的項目實行全周期滾動管理，加強項目庫管理建設和運行規范的同時，將項目支出預算的編制與部門工作規劃相結合，編制中長期預算，逐步建立跨年度預算滾動管理機制，轉變預算管理方式，切實提高預算管理水平。

4、推進信息化建設。建立預算綜合管理的一體化信息應用平臺，對現有的基礎信息數據庫、項目庫、預算編制軟件等進行統一規范，做到“標準統一、數據共享”，實現部門預算數據在同級財政部門與預算部門、上下級財政部門之間的共享和互聯互通，為全面推進滾動規劃管理提供重要支撐和平臺。

（五）加強預算監督管理

1、建立健全人大預算審查制度。在人大財經委員會下設立預算委員會，將具有相關專業知識的人員吸收進入預算委員會，在監督審查預算時，預算委員會可以提前介入，就部門預算編制程序等各個方面進行咨詢、聽證，同時，可邀請人大其他專業委員會以及一些專家顧問參與預算審查，最終形成初審意見，交人大常委會初審，通過后將預算草案寄送給人大代表，廣泛征求意見，最后遞交到全體代表大會審議。人代會后，人大常委會及財經委應對部門預算的執行情況進行項目跟蹤監督檢查，對部門決算進行審查，對各部門、各單位的預算資金使用和重大專項資金的使用情況進行專題調研、檢查監督，以防范在執行過程中出現偏離預算的隨意性行為。

2、加強社會監督。預算報告要對公眾公開，不僅通過報紙、電視、廣播、網絡等大眾傳媒向社會公開，還可公開發行、免費發放或出售，要讓公眾通過多種途徑，全面了解政府預算政策和財政資金去向。以此為基礎，建立健全社會公眾對政府預算的參與機制，通過問卷調查等形式，使廣大百姓參與到預算編制程序中來，對預算編制建言獻策，使預算決策更順應民心、符合民意，更科學合理，從而更有利于預算的執行和財政資金效益的提高。

（作者單位：內蒙古自治區巴彥淖爾市財政局）

1．財政部預算司.2011.中央部門預算編制指南[M].北京：中國財政經濟出版社。

2.于長革.2014.深化財稅改革的基本思路與主要任務[J].預算管理與會計,2。

3.外國政府預算編制研究課題組.2002.美國政府預算編制[M].北京：中國財政經濟出版社。