公共財政視角下的地方服務(wù)型政府構(gòu)建

高俊峰

（內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院　內(nèi)蒙古　呼和浩特　010070）

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公共財政視角下的地方服務(wù)型政府構(gòu)建

高俊峰

（內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院內(nèi)蒙古呼和浩特010070）

【內(nèi)容摘要】在政府職能的轉(zhuǎn)變過程中，公共財政活動是其實現(xiàn)的根本前提，政府公共財政的有效運轉(zhuǎn)也為我國地方服務(wù)型政府的構(gòu)建提供堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。因此，以公共財政與公共服務(wù)型政府的內(nèi)在相關(guān)性為起點，來反思我國地方政府的服務(wù)型政府構(gòu)建，這無疑是一個全新的研究視角。為此，必須結(jié)合我國構(gòu)建地方服務(wù)型政府的具體狀況展開研究，通過對公共財政等概念內(nèi)涵的界定，深入分析服務(wù)型政府構(gòu)建中的幾大財政“瓶頸”，從而通過建構(gòu)公共服務(wù)型財政體制來加快服務(wù)型政府建設(shè)進程。在構(gòu)建體制過程中，如何實現(xiàn)事權(quán)財權(quán)相統(tǒng)一，如何有效發(fā)揮公眾參與機制，從而建立起科學(xué)的公共預(yù)算體系，最終保障法律框架下新型服務(wù)型的有效運作，這些都是服務(wù)型政府制度研究的重點和關(guān)鍵問題。

【關(guān)鍵詞】公共財政政府職能地方服務(wù)型政府公共服務(wù)型財政體制

*本文為“內(nèi)蒙古自治區(qū)研究生科研創(chuàng)新項目”（項目號：1402020201）資助；“國家治理體系現(xiàn)代化視閾下的邊疆治理創(chuàng)新研究”項目課題的階段性成果。

近幾年，隨著我國政府行政改革的現(xiàn)實需求，同時加上西方國家“新公共管理”運動和“政府再造”運動的影響，尤其是隨著新公共服務(wù)理論的提出，建立一個公共服務(wù)型政府已成為我國政府改革的主導(dǎo)化趨勢。但在具體建設(shè)服務(wù)型政府過程中，由于公共財政體系尚不完善，導(dǎo)致建設(shè)過程出現(xiàn)現(xiàn)實性的困難和制度“瓶頸”，所以必須深入分析公共財政與政府職能構(gòu)建之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，從而有針對性地突破制度性的障礙，最終實現(xiàn)服務(wù)型政府的有效構(gòu)建。

一、公共財政的含義、特征

“所謂公共財政，其本質(zhì)上是一種政府的分配行為，是國家或政府以經(jīng)濟運行管理者的身份取得一定收入并為滿足社會公共需求、提高本地區(qū)公共服務(wù)水平而進行的一種分配活動。公共財政主要包括公共收入、支出和財政管理。”[1]要理解公共財政的具體含義，需要從三方面進行把握：首先，公共財政以滿足社會公共需求為目的。其次，公共財政以提供兼具非競爭性和非排他性的公共產(chǎn)品為主要內(nèi)容。再次，公共財政旨在通過財政支付的方式彌補市場經(jīng)濟運行的缺陷。最后，公共財政的實現(xiàn)方式是以公共選擇為主要依據(jù)的。

作為社會資源和公共物品分配的有效形式，相對于其他財政體制而言，公共財政體制具有以下三個基本特征：

一是財政運行目標(biāo)的公共性。公共性是公共財政的靈魂，政府公共財政把滿足社會公共需要作為組織國家財政活動的宗旨和基本出發(fā)點。建立服務(wù)型的公共財政體系，保證財政運行的公共性，是市場經(jīng)濟發(fā)展的基本取向，同時也是國家財政應(yīng)該遵守的指導(dǎo)原則。隨著市場主體的漸趨多元化，地方政府公共服務(wù)職能的發(fā)揮最終需要提供更多優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)，從而實現(xiàn)地區(qū)間的公共服務(wù)均等化目標(biāo)。總而言之，在全球化、市場化的經(jīng)濟形勢下，政府的公共財政必須要為社會提供公平公正的競爭環(huán)境，通過福利、社會保障等制度切實提高政府的公共服務(wù)水平。

二是財政收支活動的公共性。計劃經(jīng)濟體制下，國家的稅收主要來源于國家大中型國有企業(yè)上繳的利潤，而對于涉及城鄉(xiāng)居民等社會面的收入?yún)s十分有限。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會主義市場經(jīng)濟條件下的財政收入，則主要來源于各市場主體、企業(yè)法人和城鄉(xiāng)居民依法交納的各種稅賦，從而使我國的財政收入來源更具廣泛性和公共性。由此，新時期下，公民成為國家稅收的主要承擔(dān)者，因此，國家堅持“取之于民，用之于民”的新型稅收原則是理所當(dāng)然的。與此相關(guān)聯(lián)，國家關(guān)于財政支出的安排，也主要集中于國家財政機構(gòu)的運轉(zhuǎn)、社會公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國防和科教文衛(wèi)事業(yè)發(fā)展需要、生態(tài)環(huán)境的保護與治理，以及社會福利和社會保障制度建設(shè)等社會公共需要或公共性支出方面。而且，在一定的經(jīng)濟發(fā)展階段或發(fā)展時期，還應(yīng)把滿足這些公共支出需要的適應(yīng)性程度或水平，作為組織國家財政收支活動的重要邊界，以及衡量財政收支規(guī)模適當(dāng)與否的一個重要標(biāo)志。

三是財政行為的規(guī)范性和法制性。財政是國家基本職能的重要體現(xiàn)，是國家其他一切活動的物質(zhì)基礎(chǔ)和根本前提。從本質(zhì)上說，財政職能是由國家職能、政府的事權(quán)范圍決定的。而在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，政府的各項事權(quán)往往通過建立相應(yīng)的法律程序和規(guī)范加以保障和明確界定。因此，由國家職能特別是政府事權(quán)所決定的財政行為和活動，也往往具有法制性、規(guī)范性、公開性等特點。財政法規(guī)的制定不僅要得到民主代議機構(gòu)的確認(rèn)通過，而且其法律制度的良好運行也要接受社會公眾和有關(guān)政權(quán)機關(guān)的監(jiān)督與制約。

二、公共財政與公共服務(wù)型政府構(gòu)建的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性

公共服務(wù)型政府的政府職能定位于公共服務(wù)，財政體制改革定位于公共財政，政府職能與公共財政統(tǒng)一于市場經(jīng)濟的需要之中，二者有著一定的內(nèi)在關(guān)系。

（一）公共財政與地方服務(wù)型政府目標(biāo)的一致性

財政的公共性包括兩層含義，一是相較于以盈利為主要目標(biāo)的市場活動，其所體現(xiàn)出的公共性。二是相對于民眾而言的公共性。相對于前一層次來說，政府公共財政的存在就是為社會公共產(chǎn)品和服務(wù)提供雄厚的資金保障，因為作為市場主體，其自利性決定了不可能主動提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，同時受經(jīng)濟區(qū)位優(yōu)勢的影響，對于公共物品和服務(wù)的均等化也難以獲得保障，所以需要政府公共財政發(fā)揮積極的調(diào)控功能。對于第二層次來說，政府的公共財政主要體現(xiàn)于其最終的服務(wù)對象，如同“取之于民、用之于民”的稅收政策一樣，公共財政更多的體現(xiàn)為為民服務(wù)的財政。

從公共服務(wù)的政策執(zhí)行過程及縱向的維度來看，國家對于公共服務(wù)的供給主要表現(xiàn)為三個步驟，第一步驟是前期的資金分配，其中包括年度的政府財政預(yù)算以及相關(guān)的制度性安排。第二步驟是實際公共物品及服務(wù)的輸出。第三步驟則是公眾對于公共物品和服務(wù)的消費。而從橫向維度來對公共服務(wù)的差異性進行分析，則主要表現(xiàn)為地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、群體之間的不同。基于上述分析，公共財政對于公共服務(wù)和物品的調(diào)節(jié)性分配作用可以用下表表示：

表1　公共服務(wù)與政府公共財政的內(nèi)在邏輯關(guān)系

（二）政府職能的調(diào)整與轉(zhuǎn)變是決定公共財政活動的根本前提

深入分析上述定義，該定義首先明確揭示出公共財政與政府職能之間的內(nèi)在關(guān)系，即政府職能的調(diào)整與轉(zhuǎn)變是決定公共財政活動的根本前提，公共財政則是政府職能有效實施的物質(zhì)基礎(chǔ)。公共財政與公共服務(wù)職能是緊密聯(lián)系、相輔相成的，轉(zhuǎn)變政府職能、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)是公共財政確立和演變的基本路徑，而公共財政體系的有效構(gòu)建是地方政府公共服務(wù)職能在經(jīng)濟層面的具體表現(xiàn)。

政府職能根據(jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn)會有很多不同的劃分方法，但總體來說，中央政府掌握宏觀調(diào)控職責(zé)，對于地方政府，其主要職能表現(xiàn)為市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)和環(huán)境保護等四大方面。政府職能的各個方面在不同的歷史階段發(fā)揮不同程度的作用。在四項職能中，“公共服務(wù)是現(xiàn)代政府的主要職能，而且從根本上說，環(huán)境保護、市場監(jiān)管和社會管理的最終落腳點也在于為社會和公眾提供服務(wù)”。

我國目前與西方發(fā)達國家關(guān)于政府職能構(gòu)建的不同點主要表現(xiàn)在關(guān)注點上。西方國家政府職能的履行重點在于如何提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，而中國目前是將政府職能的清晰界定放在首位，首先要明確社會管理與公共服務(wù)的承擔(dān)主體。在政府職能轉(zhuǎn)變和社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，隨著市民社會和非政府組織、社會團體的不斷發(fā)展與壯大，構(gòu)建服務(wù)型政府離不開政府對于自身職能的轉(zhuǎn)變與優(yōu)化。但是，中西方在政府職能重心的界定上是一致的，即對于公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，只不過我國是在市場機制尚不完善，社會力量相對薄弱的條件下進行的，因而在公共服務(wù)職能有效實施難度也較大。政府職能結(jié)構(gòu)決定著財政支出結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府職能、提供公共服務(wù)，實際上是要求政府把職能轉(zhuǎn)變到提供公共產(chǎn)品供給、加強社會性公共服務(wù)上來，從而確定政府所要承擔(dān)的權(quán)責(zé)，即政府事權(quán)的明晰。事權(quán)是財權(quán)的基礎(chǔ)，在政府職能轉(zhuǎn)變過程中，如何科學(xué)合理地劃分府際間的事權(quán)與責(zé)任，是合理分配財政資源和承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的基礎(chǔ)。因此，公共財政活動是以政府職能的調(diào)整與轉(zhuǎn)變?yōu)樾袆忧疤岬摹?/p>

（三）公共財政是政府職能有效實施的物質(zhì)基礎(chǔ)

財政職能與政府職能是密不可分的，財政是政府行使有效職能的物質(zhì)基礎(chǔ)，是職能轉(zhuǎn)變的財力支持，也是政府行使職能在經(jīng)濟層面的表現(xiàn)。建立現(xiàn)代化的公共財政體制有利于促進公共服務(wù)型政府的建立。根據(jù)分工原則，政府提供公共服務(wù)才能得到公共財政的財力支持，因此，政府必須以“公共型”財政理念明確事權(quán)，建立有限政府。公共型財政強調(diào)公共性原則，以提供公共產(chǎn)品物品為目的。政府要從微觀的經(jīng)濟領(lǐng)域退出，轉(zhuǎn)到宏觀的經(jīng)濟調(diào)控與管理上來。

推動政府轉(zhuǎn)型，構(gòu)建公共服務(wù)型政府，離不開對于公共物品和服務(wù)的生產(chǎn)和供給。從國家的治理角度講，建立一個有力能力而且負責(zé)的國家，是現(xiàn)代國家建設(shè)的目標(biāo)。要實現(xiàn)這個目標(biāo)，必須重構(gòu)國家的制度建設(shè)。在此過程中，財政制度的有效構(gòu)建無疑是關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。無論何種性質(zhì)的國家，其活動和職能的履行都離不開財政的支持。從某種意義上來說，政府的所有職能均可歸結(jié)為財政職能。現(xiàn)代服務(wù)型政府職能轉(zhuǎn)變的方向是以提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)為主的。所以，建構(gòu)公共財政體制對于有效履行政府各項職能發(fā)揮著重要的作用。歸根到底，公共財政是一種以滿足一定社會公共需求的財政制度安排，它不僅是一項重要的經(jīng)濟制度，更是國家的政治制度。現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，公共財政所建立起的政府與公民的契約關(guān)系，為公共財政視野下的公共服務(wù)政府構(gòu)建提供了現(xiàn)實性的理論基礎(chǔ)。

三、問題反思：地方服務(wù)型政府建設(shè)的財政“瓶頸”

隨著地方政府的轉(zhuǎn)型，過去“管制型”的政府模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型”政府。其職能的重心也相應(yīng)發(fā)生變化，由過去強制性的行政職能轉(zhuǎn)變?yōu)闈M足社會公眾需要，搞好社會管理和提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)上來。地方服務(wù)型政府的建設(shè)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及政府理念變革、職能轉(zhuǎn)變和制度創(chuàng)新等各個方面的配合與保障。而根據(jù)公共財政與政府職能內(nèi)在關(guān)聯(lián)性的分析，我們不難得出這樣一個結(jié)論：財政體制是否完善是當(dāng)前我國地方服務(wù)型政府構(gòu)建中的一個關(guān)鍵保障因素。

近年來，構(gòu)建地方公共服務(wù)型政府已成為我國政府轉(zhuǎn)型和發(fā)展的重要目標(biāo)，地方公共服務(wù)型政府構(gòu)建的依據(jù)就是政府公共服務(wù)型職能的發(fā)揮，而政府職能發(fā)揮所賴以建立的基礎(chǔ)就是公共財政體系的確立。隨著改革開放進程的不斷深入，各項事業(yè)正獲得空前的發(fā)展和繁榮。但在基礎(chǔ)地方政權(quán)機構(gòu)，計劃經(jīng)濟體制下形成的政府辦事業(yè)、管事業(yè)、養(yǎng)事業(yè)和條塊分割、重復(fù)建設(shè)的基本格局依舊存在，而由此帶來的一個明顯弊端就是公共服務(wù)制度滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展，公共產(chǎn)品的供應(yīng)無法滿足社會和公眾的基本需求，主要表現(xiàn)為經(jīng)濟建設(shè)初期“經(jīng)濟建設(shè)型財政”，“經(jīng)濟建設(shè)型財政”的背景下公共資源配置的不均衡，這種狀況在公眾利益需求不斷擴大、民主權(quán)利不斷增強、市場規(guī)模逐漸擴大、經(jīng)濟運行逐步規(guī)范的今天，這種建設(shè)型財政體制的弊端也逐步顯現(xiàn)，由此產(chǎn)生了財政體制建設(shè)的制度“瓶頸”。反思我國地方服務(wù)型政府建設(shè)的財政“瓶頸”，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）財政體制不完善導(dǎo)致央地權(quán)責(zé)混亂。我國目前的分稅制財政體制是一種實現(xiàn)稅收分級征收和分級管理的制度。自1994年實行的分稅制改革后，我國確立了中央財政的主導(dǎo)性地位，極大改變了之前“強地方，弱中央”的局面，從根本上提高了政府宏觀調(diào)控的能力。但是，由于我國還處于分稅制改革的起步和完善階段，在實際運行過程中，其內(nèi)在局限性依舊存在：第一，央地政府的事權(quán)及相應(yīng)的職權(quán)范圍缺乏科學(xué)合理的界定，導(dǎo)致事權(quán)與財權(quán)的分離。這種缺陷的直接后果就是造成很多本該由中央政府負責(zé)的卻轉(zhuǎn)移給了地方政府，“中央請客”“地方埋單”的現(xiàn)象層出不窮，中央政府轉(zhuǎn)移了事權(quán)，卻沒有下放相應(yīng)的財權(quán)，地方政府職能的“缺位”不可避免。第二，具體稅種歸屬不明確，稅制結(jié)構(gòu)不合理。具體稅種歸屬很不規(guī)范，尤其是對于中央與地方的征稅范圍和領(lǐng)域沒有科學(xué)、合理的劃分。第三，地方稅種數(shù)量偏少，主體稅種不突出。稅種數(shù)量少導(dǎo)致地方稅源單一，而主體稅種不突出則會使地方財政收入規(guī)模過小，也難以形成內(nèi)在增長機制。總之，體制性弊端是出現(xiàn)地方財政困境的一個主要原因。

（二）地方公共財政資源嚴(yán)重不足。長期以來，我國農(nóng)村公共物品的供給基本上由農(nóng)村集體性組織提供，而城市則由政府供給，這種城鄉(xiāng)“二元供給體制”是造成我國城鄉(xiāng)在公共物品享用上形成歷史性差異的主要原因。據(jù)統(tǒng)計，2001年全國共有731個赤字縣，這個數(shù)據(jù)表明我國有將近一半的縣處于財源不能自給的狀況。縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政的困難，使得基層政府無力提供公共物品和服務(wù)。而在地方財政支出結(jié)構(gòu)方面，由于我國政府管理體制的“條塊結(jié)構(gòu)”，造成我國地方政府機構(gòu)臃腫、規(guī)模龐大，因此，長期以來，我國很多地方政府只能將有限的財政資源主要集中于政府的行政支出上，正是如此，才有“吃飯財政”一說，地方政府能夠用于地方公共物品供給與服務(wù)上的支出比例相當(dāng)小。

（三）地方公共財政支出管理混亂。一項好的制度要想獲得良好的運行，就必須要有法治化的管理和制度化的約束。財政支出管理其實就是對地方政府的公共財政支出活動進行有效監(jiān)管。但由于“建設(shè)型經(jīng)濟”的影響，現(xiàn)今的財政支出活動還是以領(lǐng)導(dǎo)人的個人決斷和偏好決定，而不是遵循嚴(yán)格的法律程序和規(guī)范。如果對于地方政府公共財政支出活動不加以有效控制，便會影響政府職能的高效實施和地方服務(wù)型政府的有效構(gòu)建。當(dāng)前，地方政府在公共財政支出管理上存在著很多問題。主要表現(xiàn)在：地方公共財政支出管理體制不完善，監(jiān)督問責(zé)機制欠缺。地方政府預(yù)算制度也存在巨大缺陷，體現(xiàn)在：一是分散，不成體系；二是內(nèi)容太過粗略，無法反映財政收支的實際狀況；三是形式不規(guī)范，無規(guī)范化、制度化的法律依據(jù)；四是操作性差，造成預(yù)算執(zhí)行的隨意性很大；地方政府所進行的審計活動大多以內(nèi)部審計和自我審計為主，無法有效發(fā)揮財政支出的審計監(jiān)督職能；政府采購制度也不規(guī)范，“人情標(biāo)”、“關(guān)系標(biāo)”經(jīng)常發(fā)生。

四、關(guān)于公共服務(wù)型財政體制的幾點思考

既然我們把公共服務(wù)型財政體制的構(gòu)建作為促進地方服務(wù)型政府建設(shè)的一條途徑，那么必然會引起原有公共財政制度架構(gòu)的變遷，在公共財政收入體系、公共財政支出體系、公共財政管理體制以及公共財政運行機制等各個方面帶來一系列的變化。在這一過程中，從解決當(dāng)前我國地方服務(wù)型政府建設(shè)中的財政“瓶頸”出發(fā)，筆者認(rèn)為，以下幾個方面值得我們重點關(guān)注:

（一）體制上實現(xiàn)事權(quán)與財權(quán)的統(tǒng)一

建立科學(xué)有效的財政體系要求對政府間的事權(quán)進行合理明確的劃分，即事權(quán)明晰。明晰的事權(quán)不僅是事權(quán)、財權(quán)統(tǒng)一的基礎(chǔ)和前提，同時也是解決地方政府財政不足的有效突破口。政府要做到“權(quán)責(zé)明晰”，必須要建立起由粗及細的三級財政支出責(zé)任明細單。首先，在原有中央、省、市縣三級的財政架構(gòu)基礎(chǔ)之上，按照成本效率等原則，形成三級財政責(zé)任明細單，并逐步實現(xiàn)其法制化。國家在“十二五”規(guī)劃的公共財政目標(biāo)中提出，明晰事權(quán)必須首先讓地方政府從一般性競爭的項目領(lǐng)域中退出，轉(zhuǎn)移到公共性、公益性的服務(wù)領(lǐng)域來。其次，要制定出地方與中央事權(quán)劃分的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。公共財政框架下，對于事權(quán)最好的劃分在于依據(jù)公共產(chǎn)品和服務(wù)的基本屬性來劃撥事權(quán)。全國性的公共服務(wù)如國防等交由中央政府，而地方性的公共物品由地方政府掌握。其中涉及跨區(qū)域的公共服務(wù)和問題則應(yīng)實現(xiàn)多元主體的跨域協(xié)同治理。最后，對于事權(quán)、責(zé)權(quán)的劃分，必須要通過國務(wù)院行政法規(guī)加以確定，實現(xiàn)其法制化，運行的長效化。

構(gòu)建財權(quán)、事權(quán)相統(tǒng)一的財稅體制，關(guān)鍵在于完善相關(guān)的財政轉(zhuǎn)移支付制度和稅源總分制度。首先，應(yīng)建立科學(xué)完善的財權(quán)配置機制。總體上來說，要實現(xiàn)稅基劃分的合理化，酌情減少共享稅。中央應(yīng)掌握流動性強、具有收入再分配、穩(wěn)定市場運行功能的稅種，如個人所得稅、消費稅以及相關(guān)的“主權(quán)稅種”。相較而言，地方政府為履行優(yōu)化轄區(qū)投資環(huán)境和提高區(qū)域性公共服務(wù)的職能，必須主動掌握具有信息優(yōu)勢、征管優(yōu)勢的稅種如不動產(chǎn)稅等。2011年，重慶、上海地區(qū)的“房產(chǎn)稅改革”就旨在建立完備的地方主體稅中的房產(chǎn)稅制度體系。其次，在于充實地方稅體系，擴大地方政府的稅收收入。完善擴充的主要地方稅種應(yīng)包含營業(yè)稅、物業(yè)稅（不動產(chǎn)稅）、城市維護建設(shè)稅、資源稅。尤其是對于內(nèi)蒙古等邊疆民族地區(qū)要實施和擴展推進資源稅的改革，在促進地區(qū)資源合理開發(fā)保護的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮邊疆地區(qū)的資源比較優(yōu)勢，從而壯大地方稅收收入，提高地方政府的公共服務(wù)保障水平。

（二）建立科學(xué)的公共預(yù)算制度

十三五規(guī)劃提出，建設(shè)公共財政的目標(biāo)，落實到財政管理上來，主要是實現(xiàn)憲政框架下的依法理財、民主理財、科學(xué)理財。在公共資源的配置和日常事務(wù)管理過程中，公共財政要結(jié)合預(yù)算法的整理修訂，創(chuàng)新預(yù)算管理機制，在預(yù)算編制、日常管理中要引入公共決策和選擇機制，發(fā)展績效預(yù)算，健全復(fù)式預(yù)算，并試行多年（中期）滾動預(yù)算編制等，力求達到預(yù)算的完整、規(guī)范、民主。第一，要細化相關(guān)的預(yù)算編制，具體到實際可操作的子預(yù)算項目，同時規(guī)范預(yù)算的分配機制，從而提高預(yù)算編制水平。第二，深化預(yù)算改革，重點在于嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整，同時加強對于結(jié)余性資金的管理和使用。第三，推進部門的綜合預(yù)算改革，強化預(yù)算對于部門財政支出的約束力度。第四，完善政府采購制度體系，嚴(yán)格依照公開招標(biāo)的法律形式實施政府采購，規(guī)范公共采購行為，杜絕采購過程中出現(xiàn)的腐敗行為。第五，大力發(fā)展政府電子政務(wù)，進一步推進金財工程建設(shè)，以現(xiàn)代信息技術(shù)提高預(yù)算透明度和管理水平。第六，要將公民自治組織納入地方公共預(yù)算的制定、執(zhí)行和評估、反饋的各個環(huán)節(jié)。公眾參與機制的構(gòu)建有助于從源頭上防治腐敗，使地方政府財政管理運行在“陽光下”。

（三）完善新型的財政轉(zhuǎn)移支付制度

中央政府對于收入分配關(guān)系的調(diào)整，以及實現(xiàn)公共服務(wù)的均等化必須要借助于政府的財政轉(zhuǎn)移支付制度。一方面，財政轉(zhuǎn)移支付制度本身是一項重要的地區(qū)性補償政策；另一方面，許多其他區(qū)域政策需要借助于財政轉(zhuǎn)移支付制度加以有效實施。政府轉(zhuǎn)移支付制度通常是政府解決區(qū)域發(fā)展的政策性工具，需要進一步的規(guī)范和完善。逐步從以往單純注重“公平”或“效率”，轉(zhuǎn)向二者兼顧。通過規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度，也可以引入市場化的競爭機制，有助于競爭性地方服務(wù)型政府的構(gòu)建。

完善財政轉(zhuǎn)移支付制度的關(guān)鍵在于規(guī)范中央、省兩級的財政轉(zhuǎn)移支付制度，同時也要發(fā)揮“對口支援”等橫向的轉(zhuǎn)移支付功能。具體說來，應(yīng)包括以下內(nèi)容：首先，要繼續(xù)擴大一般性的財政轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模，實現(xiàn)部分專項資金的裁并組合。其次，要清理專項轉(zhuǎn)移支付項目，減少項目的重疊、交叉。同時對于新項目的設(shè)立，要做到資金安排和制度安排并舉。要繼續(xù)完善地區(qū)的“三獎一補”政策，充分調(diào)動地方服務(wù)“三農(nóng)”的積極性，克服地方財政的困境。三是對于因素法轉(zhuǎn)移支付的不斷完善。要盡量使用量化公式和統(tǒng)計指標(biāo)，把對于農(nóng)業(yè)區(qū)域、生態(tài)區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付支持進一步制度化、規(guī)范化。最后，要加快研究建立生態(tài)補償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度。對于經(jīng)濟、生態(tài)聯(lián)系密切的同級政府之間，要建立區(qū)際生態(tài)轉(zhuǎn)移支付基金，通過政府間的有效協(xié)作與溝通，實現(xiàn)地區(qū)間生態(tài)成本的有效共擔(dān)。

（四）推進財政反饋、監(jiān)督機制的改革與創(chuàng)新

公共財政體制規(guī)則的漏洞，造成“尋租行為”“跑部錢進”等弊端的出現(xiàn)。所以公共服務(wù)型財政必須要在法制化的原則框架下實施。新型服務(wù)型財政體現(xiàn)的是建立在法律框架下的政府間的新型互動性財政關(guān)系。實現(xiàn)公共財政的制度建設(shè)，首先在于建立健全財政的反饋機制。從而保障財政作用的順利實現(xiàn)。公共服務(wù)中，財政的運行主要表現(xiàn)在三個環(huán)節(jié)，即財政的投入、產(chǎn)出和消費。這三個環(huán)節(jié)在動態(tài)的財政運行中是循環(huán)往復(fù)的，當(dāng)前一財政周期結(jié)束后，其產(chǎn)出的反饋對于之后財政的有效運行具有重要的參考價值。由此說明，財政在公共服務(wù)中的作用發(fā)揮，關(guān)鍵取決于有效產(chǎn)出機制和結(jié)果反饋機制的建立。各級地方政府要明確公共服務(wù)供給的產(chǎn)出過程和最終消費者的消費結(jié)果。對于產(chǎn)出中存在的問題以及后期民眾對于公共服務(wù)的反饋意見要進行記錄和整理，最終要實現(xiàn)政府與民眾間的溝通和互動。

同時還要建立有效的財政監(jiān)督制度，財政部門要在財政收支過程中做好監(jiān)督，包括事前、事中跟蹤監(jiān)控和事后的監(jiān)察稽核。要做好包括預(yù)算監(jiān)督、稅務(wù)監(jiān)督、財務(wù)會計監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督、預(yù)算外監(jiān)督的財政監(jiān)督工作。我國目前集中采用的財政監(jiān)督主要是事后專項治理的方式，如年度的財稅物價大檢查等。加強財政監(jiān)督的法律法規(guī)建設(shè)，必須從以下方面入手：一是制定實施《公共財政監(jiān)督法》《公共財政績效監(jiān)督條例》，對于財政監(jiān)督的地位、監(jiān)督范圍、適用原則、具體監(jiān)督程序和法律責(zé)任做出明確清晰的界定。二是要建立健全內(nèi)部監(jiān)督機制。要在財政部門內(nèi)部形成執(zhí)行與預(yù)算編制相互分離的模式，寓監(jiān)督于預(yù)算管理全過程。要取消撥款預(yù)留機動資金的做法，最后還要健全內(nèi)部監(jiān)督的規(guī)章制度，做到有法可依、違法必究。

（五）建立公共服務(wù)財政支出的績效評價體系

構(gòu)建服務(wù)型政府的目標(biāo)之一，在于高成本向高效率的轉(zhuǎn)變。從某種意義上說，公共財政也是一種效率財政。高效政府的構(gòu)建，有賴于制度效率、資源配置效率、技術(shù)成本效率的實現(xiàn)。檢驗財政資金是否高效運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，在于建立公共服務(wù)的財政支出績效評價體系。從目前的狀況來看，體系建立的重點應(yīng)放在開展績效評價和建設(shè)績效評價準(zhǔn)則上。要在總結(jié)我國己有經(jīng)驗和借鑒國外財政績效管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上形成初步的規(guī)范，并在其基礎(chǔ)上形成績效評價準(zhǔn)則和具體的操作指南。建立財政支出績效評價體系，有助于推動各預(yù)算單位建立責(zé)任機制，建立以結(jié)果為導(dǎo)向的管理機制，建立起自我評價、自我監(jiān)督、外部評價和外部監(jiān)督相結(jié)合的有效約束、監(jiān)管機制。

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·國際關(guān)系·

*作者簡介：高俊峰（1991—），男，內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向為地方政府與政治。

中圖分類號：D63-3

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1007-9106（2016）02-0074-06