基于SWOT模型的中小城市發展戰略研究——以山東省會城市群經濟圈中的萊蕪為例

王方建

（萊蕪市行政學院，萊蕪271100）

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基于SWOT模型的中小城市發展戰略研究——以山東省會城市群經濟圈中的萊蕪為例

王方建

（萊蕪市行政學院，萊蕪271100）

摘要：中小城市在城市區域化和集群發展中科學定位是制定發展戰略的前提和關鍵。本文通過引入經濟學理論中的SWOT模型，從內因和外因兩個維度全面分析萊蕪城市發展的長效動力、阻礙因素、制約條件和綜合環境，進而對萊蕪發展進行戰略梳理和定位，最后提出了在構建省會城市群經濟圈大框架下萊蕪城市發展的思路和對策。

關鍵詞：SWOT模型；中小城市；城市區域化

山東《省會城市群經濟圈發展規劃》（1）明確提出“做大做強省會經濟，輻射帶動周邊區域，優勢互補，聯動發展，成為我省中西部崛起的戰略平臺和經濟發展新的增長極?！睂τ谥行⌒统鞘腥R蕪，如何抓住機遇，積極對接群圈，融入“集合城市（conurbation）”［1］，實現傳統工業城市的跨越轉型，值得深入思考。

一、SWOT理論模型

SWOT理論模型“最早由美國舊金山大學韋里克教授提出”［2］，在戰略管理領域中被廣泛應用。SWOT分析法又稱態勢分析法或優劣勢分析法，最初主要用來確定企業自身的競爭優勢（strength）、競爭劣勢（weakness）、機會（opportuni鄄ty）和威脅（threat）。隨著現代城市競爭勢態和區域化發展的不斷深入，越來越多的學者把SWOT理論引入城市發展研究中，對制約城市發展的內部和外部因素進行雙維度分析，定位城市核心競爭力，制定城市發展戰略，并在實踐中為政府決策提供有效依據。

SWOT理論模型主要是由四個因素分析（分別為S因素、W因素、O因素和T因素）構成，而這四個因素分析又兩兩互補結合為內外兩個維度。其中S因素和W因素分別代表了城市內在維度的優勢和劣勢，O因素和T因素則分別代表了城市外在維度的機會和威脅。SWOT分析模型往往通過矩形方陣來定位城市發展類型，制定城市發展戰略。

SWOT矩陣圖

在以上SWOT矩陣圖中，根據不同城市的評價效果，可定位出四類城市發展戰略：

SO戰略：優勢（S）>劣勢（W）機會（O）>威脅（T）

說明：城市發展具有明顯的內部優勢和外部機會，是理想狀態的戰略模式，政府應采取適度擴張性戰略。

ST戰略：優勢（S）>劣勢（W）機會（O）<威脅（T）

說明：城市發展具有內部比較優勢，但外部條件不理想，外在挑戰較大，政府應通過發揮比較優勢來回避或者減輕外在威脅帶來的影響。

WO戰略：優勢（S）<劣勢（W）機會（O）>威脅（T）

說明：城市外部發展條件良好，但自身由于各種原因并不具備發展優勢，政府應積極利用外部機會來彌補內部弱點，進而尋求新的動力。

WT戰略：優勢（S）<劣勢（W）機會（O）<威脅（T）

說明：城市缺乏內部優勢，又沒有良好的外部刺激時，政府應采取穩健的發展戰略，循序漸進，漸次突破。

在用SWOT理論模型分析具體城市戰略時，應該注意兩個問題：

第一、城市的內外制約因素在實際中通常會交叉影響甚至相互轉換。比如城市某產業一業獨大現象，在行業形勢良好時是優勢，而行業滑坡時又是劣勢；再如一個城市優越的地理區位，既可以看作是其自身內部優勢，也可以認為是外在環境。“如果在SWOT中泛泛和割裂的列舉……顯然是危險的”［3］因此，在用本理論分析城市案例時，要同時分析內外因素，不能顧此失彼，必要時可以內外結合在一起進行分析。

第二、用SWOT理論分析城市案例應堅持定量分析和定性分析相結合。SWOT理論是以客觀數據的分析為基礎，因此它本身較為重視定量分析。但城市發展戰略的研究和制定往往需要具有長遠性和規劃性的思考，這就需要在SWOT分析中引入必要的定性分析研究，如可采用層次分析與SWOT分析相結合的方法［4］，可以提高SWOT分析的可靠性和準確性。

二、城市群背景下的萊蕪案例分析

在山東省會城市群經濟圈的7個城市中，萊蕪規模最小，但受到的影響卻最大?！兑巹潯凡粌H定位了萊蕪的發展方向，而且專門用一章闡述了濟萊合作區的共建目標。因此構建省會城市群經濟圈和濟萊協作區為萊蕪城市發展帶來了許多前所未有的機會和要素改變，是制定新時期萊蕪發展戰略的重大依據。根據SWOT理論模型，具體分析萊蕪發展的內部優勢（S）、外部機會（O）和內部劣勢（W）、外部威脅（T）如下：

（一）優勢（S）和機會（O）

1.重工業基礎厚實，完整的鋼鐵產業鏈已漸次形成

歷史上萊蕪就是山東的“鋼城煤都”，煤鐵等礦產資源較為豐富。鋼鐵是萊蕪的產業支柱，山鋼集團之萊蕪鋼鐵是國內知名特大型國企，泰山鋼鐵、九羊鋼鐵也是全國500強企業。2006年以來依托本地三大鋼鐵企業，萊蕪已經發展起較為完整的鋼鐵產業鏈條，從采礦、冶煉、鑄造到機械加工、配件制造等環節都已初具規模，并顯示出了一定的鏈條效應，如近年來在全國鋼鐵產業疲弱形勢下，萊蕪就凸顯了較強的產業鏈抵御能力。

2.城鄉一體化水平較高，農業發展有特色

萊蕪是全國第一批城鄉一體化發展試點城市，也是省內城鄉融合發展的先進城市，在2011年被社科院評為“共享型融合發展”模式。近年來，萊蕪城鎮化建設也保持著較高的水平，2015年初城鎮化水平已經接近60%。同時，萊蕪農業在耕地面積較小的前提下，能夠發揮本地特色，走特色農業之路是值得肯定的，如萊蕪的“三辣一麻”（2）、“三黑一花”（3）等品牌，再如2010年以占全省不足1%的耕地、1.3%的農業人口，創造了全省13%的蔬菜出口額。

從國家戰略來看，“十二五規劃”的未來十年，大力推動城鎮化建設一直是我們發展的重要支撐，從推動新一輪城鎮化中獲取發展動力既是國家轉型之需，更是中小城市跨越發展的內外雙重動力。萊蕪城市規模小而靈活，人口少而集中，因地制宜的制定創新性城鎮化政策，既可以在全國城鎮化進程中走在前列，又可成為城市走向現代化的契機。

3.區位優勢明顯，城市區域化發展帶來新契機

萊蕪緊靠省會城市濟南，毗鄰省會城市經濟圈中的淄博和泰安。同時，萊蕪是省會城市群經濟圈的東南大門，也是連接魯南、魯東南、蘇北與省會城市群經濟圈的樞紐。交通便利，公路發達，具有完整的高速公路運輸體系。航空條件也較為便利，在濟南遙墻國際機場100公里輻射半徑內。

在外部機遇上，《規劃》為萊蕪提供了良好的外圍環境和政策引領，這是萊蕪在新的發展節點上最重要的外部機會（O）。不管是“一個核心，兩個圈層”還是單獨試點建設濟萊協作區，都為萊蕪提供了新的歷史機遇。

4.省會城市群經濟圈產業轉移，為二梯隊城市提供了新的機遇

產業布局總是呈梯隊式變化的，如二戰后美國的傳統產業向日本轉移，再如六七十年代，已經完成現代化的日本再將產業轉移向東亞幾國，推動并產生了“亞洲四小龍”。國內產業變動也遵循此規律，90年代末珠三角勞動密集型產業向內陸轉移就是一例?！笆濉币巹澮詠恚瑖鴥韧夂褪韧猱a業轉移的跡象已非常明顯，特別是省會城市群經濟圈內，濟南的新定位是現代化金融、教育、信息、高科技、服務業中心，而傳統制造業、加工業必然要向周邊城市轉移；此時萊蕪要積極利用自身優勢，做好承接的基礎和準備，成為省會城市周邊的特色衛星城市。在各項條件允許的情況下，萊蕪可以放開眼光，面向省內外，主動承接，做大產業鏈，形成城市產業特色。

（二）劣勢（W）和威脅（T）

1.城市相關封閉，開放度不高，基礎設施建設相對薄弱

盡管萊蕪有著較為優越的地理區位，但受傳統觀念、歷史文化、產業結構等因素制約，城市相關封閉，開放度有待提高，特別是萊蕪民間與周圍城市的各種規模性交流互動較少。區位聚集效應不明顯，雖地處樞紐，但較多的是作為中轉地或過境地，實際客流量和外來人口規模受到限制。盡管公路交通較為便捷，但是現代鐵路系統較為薄弱，目前只有原有的辛泰單軌鐵路，盡管規劃中的中南鐵路現已開工，但也是以貨運為主，萊蕪總體上缺少能夠有效融入主要鐵路干線的客運鐵路網系統。城市公共基礎設施建設也較為薄弱，如道路偏窄、提升空間狹??；城市綠化、信息網絡等發展配套不完善等。

2.城市定位不明確，與周圍城市的分工協同度較低

多年來，萊蕪自身城市定位不夠明確，與周圍城市的分工協同度較低，尤其在產業的同質化、產品的重合性上尤為突出，造成了城市間的非良性競爭和效率浪費。這既與傳統資源型工業城市的產業特點有關，也與政府政策引導的多變性有關。在城市區域化發展的形勢下，城市自身定位不明確、不持續、不專一，往往就會失去深入發展的目標和持續發展的動力，也會給區域發展帶來一定程度的負面影響。

3.產業結構不合理，重工業比重偏大，高新技術產業比重過低

2014年全市三產比例為7.7誜54.5誜37.8，盡管第三產業不斷提升，但總體結構依然不夠優化。第二產業中鋼鐵產業比重過半，與鋼鐵產業相關的機械加工制造、礦產采掘等也占有相當比重。重工比重過高直接會導致城市的結構性污染較重，生態建設壓力大。而代表城市發展潛力的高新技術產業比重過低，創新研發能力不強。這與萊蕪缺少高水平的教育科研機構和人才有著直接關系，同時也受制于政策、市場、資本等因素。

4.全球鋼鐵產業不景氣，國內產能過剩，鋼鐵產業進入低迷期

造成鋼鐵產業不景氣的原因是多層次的，而且從全球數據分析，鋼鐵產業的低迷期將會持續較長時間。從國內分析，我們正邁入經濟新常態時期，新常態要求我們必須轉變發展方式，更多的依靠創新和技術來促進經濟轉型；從國際分析，發達國家和地區的經驗證明，在向現代化轉型時期，鋼鐵、煤炭等傳統重工業比例將會大幅下降或被替代，這是世界產業發展的趨勢。因此，國內外鋼鐵行業發展的大環境對萊蕪發展是外在威脅，這種威脅會形成倒逼機制，反促萊蕪產業進行再次調整。

總之，從以上對萊蕪進行SWOT模型的四個要素分析，可以簡要明確的概括如下：

目前萊蕪發展存在較大挑戰，鋼鐵產業的偏重使城市缺乏可持續的競爭力；但省會城市群經濟圈給萊蕪提供了良好的外部環境和新機遇?；谶@種判斷，得出結論：萊蕪未來的城市發展應傾向于WO戰略：即萊蕪如何借助良好的外部機遇，克服自身瓶頸，在調整轉型中發揮出新的優勢競爭力，實現新的跨越發展。

三、萊蕪發展戰略思考

基于對模型各個因素的分析和研判，課題組提出了新時期萊蕪發展戰略：“一體兩翼，承接濟南，服務群圈，特色融入”。

（一）“一體”：現代綠色重工業和中高端鋼鐵產業基地

1.把綠色、生態和鋼煤、重工有機結合，相融相促，是萊蕪發展轉型的突破

面對萊蕪目前鋼鐵行業整體水平不高、效益不優的劣勢，一方面，我們要下大力氣淘汰落后產能，通過政策引導、技術創新、人才引進等多樣化渠道，提高產品水平和產業競爭力。如果對落后產能一味的靠補貼、壓價、減稅等措施勉強為繼，最終將會帶來更為嚴峻的后果。另一方面，發展重工業和鋼鐵產業的同時要注重環境和生態，我們多年的實踐已經證明經濟建設和生態建設是可以兼顧并同時發展的，關鍵是要形成兩者互補互促的良性循環。進一步推動萊蕪鋼鐵品牌，必須嚴把各項環保關口，把自主創新和經驗引進相結合，不斷進行技術、工藝突破，打造綠色工業、綠色鋼城，如萊鋼2014年引進的高爐脫硫技術，就走在了全國前列，節省了很大一部分二氧化硫排放指標。

2.加強產品銜接，優化產業鏈，形成完整有序、結構合理的產業集群，使萊蕪發展為中高端鋼鐵基地

盡管萊蕪已經形成了較為完整的鋼鐵重工產業鏈，包括從最初采礦到最終機械制造的各個環節，但是產業鏈結構不優化，比例不協調，低水平產品較多，初級產品較多，零配產品較多，而真正能夠引領產業鏈縱深發展的高端產品、終端產品和高附加值產品則很少。這樣的產業鏈結構必然導致下游產品很難通過市場競爭實現其價值，而一些上游企業又必須通過外來產品甚至進口產品補給原料。如萊蕪某電梯企業的很多鋼鐵材料零部件，無法從本地補給，要從長三角地區采購。經濟學家波特認為，產業集群是一個包含了某一產業從投入到產出以致流通的各個相關行為主體的完備的經濟組織系統［5］，顯然萊蕪形成的產業集群還是處于較低水平的，其并不具備現代意義上的生態產業鏈結構。因此進一步優化產業鏈，加強產業鏈上不同企業的產品銜接，形成高中低、上中下游既完整有序又結構合理的產業集群是決定萊蕪是否成為省會城市群中的中高端鋼鐵產業基地之關鍵所在。

（二）兩翼：做大做強特色農業；創新推動旅游服務業

1.做大做強特色農業

萊蕪農業一直以來就有明顯的優勢，歷史上形成的“三辣一麻”農產品品牌已經延續幾十年，進入新世紀后又創立了獨具特色“三黑一花”畜產品品牌。萊蕪發展特色農業應該在“深”和“精”上做文章，因為萊蕪地域狹小，供農業發展的量的空間并不大，所以萊蕪農業的發展必須注重品質，做大品牌影響力。通過大力和農科院校、系所合作，借助新型農業合作社的形式，不斷研發生態、健康新品，拓深農產品深加工產業鏈，使萊蕪成為省會城市群經濟圈內的特色農畜產品供應地。

2.創新推動旅游服務業

近幾年萊蕪的旅游服務業異軍突起，在第三產業中的比重每年都以3個百分點的速度遞增，到2014上半年旅游服務業及相關產業已經占到了第三產業比重的55%。目前萊蕪北部地區已經形成以雪野湖、華山森林公園、房干大峽谷、農業觀光園、長勺古戰場、齊長城等著名景點為代表的完整旅游帶，東、西、北部可以很好的與博山景區、濟南南部景區、明水景區、泰山景區等相銜接。從旅游人數統計，萊蕪已經成為了經濟圈內重要的旅游輸入地。但萊蕪旅游業也存在明顯的不足，如配套服務、景區品味、綜合功能等都有待提升，特別是突出萊蕪特色的差異化旅游較為稀缺，目前萊蕪旅游產品和周圍幾個城市存在同質化、模仿性等劣勢，這也是制約萊蕪未來走向旅游品牌城市的關鍵瓶頸。因此必須把萊蕪歷史、地理、文化內涵特質融入旅游產品，創新推動旅游服務業，擴大萊蕪旅游品牌影響力。

（三）承接濟南，服務群圈

1.承接濟南應把重點放在三個方面：產業承接、科教承接、人才承接

第一、借助打造現代濟南大都市的產業轉移機遇，萊蕪應充分準備，做好承接工作，一方面憑借產業優勢，對于鋼鐵產業鏈上相關企業，積極引導落戶萊蕪；另一方面，一些有影響力的非鋼鐵企業，也要憑借地域優勢，積極承接。第二、依托濟南的現代教育、科技、文化中心地位，萊蕪要更多與濟南的高科企業、教育機構、科研中心展開合作，促進自身的科教創新能力和水平提高。第三、濟南作為省會城市圈的人才高地，對萊蕪有著至關重要的輻射作用。萊蕪應把人才承接作為對接濟南的最重要戰略，在承接過程中吸引人才、留住人才、發展人才并產生梯隊效應自發創生人才，是萊蕪未來的關鍵競爭力所在。

2.注重濟萊同城化對萊蕪發展的協調性、持續性、長遠性

濟萊協作區的規劃，進一步為萊蕪和濟南的協調發展提供了統一設計。一方面，濟南萊蕪同城化發展，是一個多方位的系統政策工程，具體包括了“三個統一”“五個同城化”（4）包括了產業政策同城化、交通通信同城化、戶籍管理同城化等諸多方面。這就要求萊蕪要總體統籌、系統規劃，根據兩市實際逐步推進，把城市發展的長遠目標和短期目標相結合，注重濟萊同城化對萊蕪發展的協調性、持續性、長遠性。否則若不顧現實條件一蹴而就造成硬傷，很容易變優勢為劣勢，甚至使城市發展錯失良機。

（四）特色融入群圈的思考

1.發揮出比較優勢是在城市群中準確定位的關鍵

現代城市群重在分工合作，只有讓區域城市群中每個城市都發揮出其自身的比較優勢，才能達到資源最優化配置的效果。因此萊蕪要做到有抓有放，明確自身相對優勢，才能準確定位，才能特色融入群圈。萊蕪作為重工鋼鐵基地的比較優勢明顯，盡管在其他工業領域比如生物制藥、服裝加工也有一些突破，但總體并不具備比較優勢。這就要求萊蕪必須抓大放小，先集中精力抓住最大優勢產業，不斷優化創新，形成競爭品牌，才能產生連鎖效應，帶動萊蕪整體行業的提升。

2.實施差異化戰略，特色融入城市群

萊蕪憑借中小城市的靈活性和創新性，與周邊城市錯位發展，實施差異化戰略［6］，才能真正做到融入群圈。在城市區域化發展中，城市分工的目標是每個城市都能夠提供專業而特色的產品供給，特別是有效的創新性產品供給，才能凸顯城市品牌和價值，整個城市群也才能良性互動，協調共進。萊蕪必須熟悉省會城市群經濟圈內每個城市的產業結構和布局、競爭優勢和特征，通過不斷調整和主動銜接，發揮出屬于自己的核心競爭力，提供多樣性的特色產品供給，在某領域引領其他城市共同進步。如近幾年萊蕪鋼鐵行業推出的個性化鋼材加工和訂單式鋼結構建筑項目，就深受周邊城市的歡迎。

3.萊蕪融入省會城市群既是政府行為，更是市場行為

黨的十八屆三中全會提出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。萊蕪融入省會城市群經濟圈既是政府決策規劃行為，更應是城市間各類主體的市場行為。融入過程是一個不斷開放和不斷市場化的過程。融入省會城市群經濟圈，對于相對封閉傳統的萊蕪，既“可以克服政府投入的低效率和不經濟”［7］，更可進一步提升市場理念、優化市場結構、提升市場競爭水平。同時，這個過程對政府也是一種考驗，發揮市場資源配置的決定性作用，不是讓政府不作為，而是要讓政府以更全面更細致的方式來更好的發揮服務和保障作用。政府必須處理政府和市場的關系，提高駕馭市場、服務市場的水平，提升市場自由開放度，促進萊蕪對省會城市群經濟圈的特色融入。

注釋：

（1）本文以下簡稱《規劃》。

（2）萊蕪的生姜、大蒜、雞腿蔥別具特色，稱為“三辣”；“一麻”則指萊蕪花椒。

（3）萊蕪黑山羊、黑雞、黑豬稱為“三黑”；“一花”是指花臉長毛兔。

（4）根據《省會城市群經濟圈發展規劃》，“三個統一”：分別是組織領導統一，戰略規劃統一、重大布局統一；“五個同城化”是指交通同城化，通信同城化，戶籍管理同城化，公共服務同城化，資源配置同城化。

參考文獻：

［1］帕特里克·格迪斯.進化中的城市——城市規劃與城市研究導論［M］.北京：中國建筑工業出版社，2012.

［2］袁牧，張曉光，楊明.SWOT分析在城市戰略規劃中的應用和創新［J］.城市規劃，2007（4）.

［3］張建東，項保華.SWOT的缺陷［J］.企業管理，2005（1）.

［4］韓曉靜.層次分析法在SWOT中的應用［J］.情報探索，2006（5）.

［5］陳柳欽.波特產業集群競爭優勢理論述評［J］.北華大學學報（社會科學版），2008（2）.

［6］任致遠.中小城市要在特色上下功夫［J］.城鄉建設，2005，01.

［7］萬青，谷良俊，田宇.現代化視域下我國中心城市發展策略［J］.經濟問題，2011（7）.

編輯：孫悅津

作者簡介：王方建（1983-）男，萊蕪市行政學院講師，主要研究方向為現代化中小城市發展。

基金項目：本文系2014年山東行政學院合作課題成果（課題編號：SHZKT201412）。

收稿日期：2015-06-18

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.01.011

中圖分類號：F290

文獻標志碼：F

文章編號：2095-7238（2016）01-0061-05