山東省推進基礎教育綜合改革的調研報告

山東行政學院調研組

（山東行政學院，濟南250014）

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山東省推進基礎教育綜合改革的調研報告

山東行政學院調研組

（山東行政學院，濟南250014）

摘要：進一步推進山東的基礎教育綜合改革既具有緊迫性又具有可行性。山東試點實施基礎教育綜合改革的主要做法有：實施校長職級制、推進專家辦學，改革中考招生制度、引導素質教育全面實施，改革教學內容和方法、全面落實立德樹人，改革評價制度、促進教育健康發展，擴大社會參與、積極推進教育有效治理，完善教育督導制度、保障綜合改革扎實推進；值得參考借鑒的經驗有：堅持政府主導、部門聯動，堅持實事求是、簡政放權，堅持點面結合、綜合改革，堅持問題導向、民主協商。但繼續推進基礎教育綜合改革還面臨一些問題和障礙，為此，必須堅持黨政重視、頂層設計，市域統籌、齊抓共管，提高認識、簡政放權，問題導向、穩步推進，改革評價、導向引領，多措并舉、均衡發展，社會參與，信息公開，等等。

關鍵詞：山東；基礎教育綜合改革；校長職級制改革；中考招生制度；教學內容方法改革；教育有效治理；簡政放權；政策建議

我國傳統教育從一定意義上說就是應試教育，其典型特點諸如千校一面、缺少特色，過分關注分數、對“人”關注不足，學生負擔沉重、個性發展不足等，使得教育改革勢在必行。為此，2014年12月30日，中共山東省委辦公廳、山東省人民政府辦公廳印發了《關于推進基礎教育綜合改革的意見》，要求樹立科學的教育觀、質量觀、人才觀，構建政府、學校、社會、家庭之間的新型關系，基本建立現代學校制度，實現學校內涵發展、教師專業發展、學生全面個性發展。為使《意見》得到切實貫徹落實，更好地推進山東省基礎教育綜合改革工作，2015年上半年，山東行政學院借舉辦兩期全省教育綜合改革專題研討班之機，組織教師對研討班學員進行了大量的調研工作，此外還組織部分人員赴濰坊、青島、威海、煙臺、臨沂等市進行了實地調研，從中總結了一些成功的經驗，發現了一些問題，也征詢了一些好的建議。現把有關情況報告如下：

一、推進山東基礎教育綜合改革的緊迫性和可行性

（一）推進山東基礎教育綜合改革的重大意義

習近平總書記多次強調，我們必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重點領域改革。黨的十八大報告明確提出，要深化教育領域綜合改革，著力提高教育質量。可以說，基礎教育綜合改革將是山東教育領域今后一段時期改革發展的重要組成部分。

第一，推進基礎教育綜合改革，有利于為經濟社會發展打下堅實的人才基礎。當前，山東正行進在加快建設經濟文化強省的征途上。建設經濟文化強省，離不開科技的進步，而科技的進步則需要各行各業人才的支撐。基礎教育是人才培養的基礎，雖然它并不能直接造就各行業所需要的人才，但它能夠為各種類型人才的成長奠定基礎。因為基礎教育是人接受的最初始、最基本的教育，它能夠為每個人的一生奠定基礎。從這個意義上來說，基礎教育對人才的成長至關重要。當前，山東基礎教育領域仍一定程度上存在體制機制與現代教育發展不相適應的地方，因此，推進基礎教育領域綜合改革，著力提高基礎教育質量，有利于為今后幾十年我省經濟社會發展所需要的人才培養打下基礎。

第二，推進基礎教育綜合改革，有利于促進山東社會事業的整體改革創新。進入全面建成小康社會決定性階段以來，山東經濟社會發展遇到了諸多新挑戰、面臨諸多新問題，這對教育事業發展提出了新的更高要求。只有積極適應經濟體制深刻改革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化的新形勢，在社會事業改革創新上邁開新步伐，才能成功應對新挑戰、解決新問題。基礎教育綜合改革與社會事業領域中的就業、收入分配、社會保障、醫療衛生、社會治理等改革相互配合、協同推進，才能為社會事業的總體改革成功奠定扎實基礎。因此，推進基礎教育綜合改革，不僅有助力于解決制約山東基礎教育健康發展的問題、促進教育制度的逐步完善，而且有利于全省社會事業整體的改革創新。

第三，推進基礎教育綜合改革，有利于進一步改善民生、構建和諧社會。民生問題是事關人民群眾生存發展的根本問題，而基礎教育具有對象全民性的特點，是社會公平的基礎和底線。實踐表明，在現代社會中，人們的收入和社會地位往往與其受教育程度正相關。特別是在當今經濟下行壓力仍然較大的背景下，教育在很大程度上決定著社會個體的發展。因此，包括基礎教育在內教育問題是民生問題的重中之重。習近平總書記強調，“努力發展全民教育、終身教育，建設學習型社會，努力讓每個孩子享有受教育的機會，努力讓13億人民享有更好更公平的教育，獲得發展自身、奉獻社會、造福人民的能力。”因此，推進基礎教育綜合改革，就是要解決好教育熱點問題、難點問題、重點問題，使基礎教育改革與人民群眾良好生活的向往相呼應，就是要“解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，努力為社會提供多樣化服務，更好滿足人民需求”，更好地實現發展為民、發展利民、發展惠民。

（二）推進山東省基礎教育綜合改革的緊迫性

黨的十八屆三中全會把“深化教育領域綜合改革”置于推進社會事業改革創新的首位，習總書記把“更好的教育”擺在人民“十大期盼”的首位。教育是人民群眾最關心最直接最現實的利益問題之一。山東省委常委、常務副省長孫偉強調，基礎教育是教育中的重中之重，是教育的基礎。基礎教育搞好了，對促進全省經濟社會發展和提升軟實力具有不可替代的重要作用。

但在山東，還存在一些制約基礎教育健康發展的問題，人民群眾關心的學生負擔過重、綜合素質不高、上學難、擇校熱等問題還沒得到根本解決，政府和社會辦學為了什么、教師教學為了什么、學生學習為了什么，還沒有搞得很清楚，校長、老師和學生的積極性還沒有充分調動起來，這些問題已到了非解決不可的時候。

客觀地講，基礎教育領域的這些問題并不是山東獨有的現象，在全國其他省份也普遍存在。這些問題不是一朝一夕形成的，要從根本上解決不可能一蹴而就。基礎教育的復雜性和全局性決定了要從根本上解決這些問題必須經歷一個較長的過程。山東基礎教育綜合改革涉及七個方面的內容，即課程教育、考試招生制度、教育評價制度、校長職級制、教師管理和培養培訓、社會力量辦學體制、社會參與監督體制，其中的每一項工作推進起來都需要一個過程。莊稼種不好只會耽誤一季，但如果教育辦不好就會耽誤孩子一輩子。所以在推進基礎教育綜合改革上看準的事情，不管有多復雜、多困難，都應該以時不我待的緊迫感攻堅克難。

另一方面，在調研過程中我們也了解到，湖南、貴州、上海、重慶等省市早已或者正在抓緊推進基礎教育綜合改革，有的省份還探索出了適合自身特點的改革道路。兄弟省市教育改革的新進展，使得山東的基礎教育綜合改革更顯緊迫，如果我們不進一步解放思想，不加緊推進，將會在基礎教育乃至整個教育領域的競爭中由優變劣，難以實現從教育大省到教育強省的轉變。

（三）推進我省基礎教育綜合改革的可行性

首先，山東不僅具有尊師重教的優良傳統，而且近些年來教育事業、教育改革穩步推進，為今后繼續推進基礎教育綜合改革打下了良好基礎。崇文重教、尊師重教是山東的優良傳統，也是歷史賦予山東得天獨厚的稟賦。改革開放以來，歷屆省委、省政府高度重視教育，各級黨委、政府認真貫徹落實中央的決策部署，以改革開放為動力，加快教育事業發展，取得了一系列有目共睹的成績。早在2000年，山東所有縣（市、區）就全部完成了基本普及九年義務教育、基本掃除青壯年文盲的“兩基”任務，“兩基”人口覆蓋率超過85%，成為全國首批實現這一目標的少數省份之一。21世紀的第一個十年，山東義務教育徹底實現了由“人民教育人民辦”，到“義務教育政府辦”的根本轉變，城鄉居民的教育負擔明顯減輕，學校經費保障能力進一步提高，財務管理逐步規范，有力地促進了義務教育發展。2008年，《山東省中小學管理規范》頒布實施，正式拉開了全省素質教育改革的序幕，不論是教育行政部門，還是學校、教師，都在積極探索、銳意創新、負重前行，應試教育的堅冰逐步被打破，教育開始回歸育人的本質。2010年底，《山東省中長期教育改革和發展規劃綱要》正式頒布，確定到2020年全面實現教育現代化，建成學習型社會，實現由教育大省向教育強省、人力資源大省向人力資源強省的跨越，為全省教育改革發展繪就了宏偉藍圖。總之，繼承重視教育的優良傳統，在已有教育事業發展成績的基礎上，全力推進全省基礎教育綜合改革，必將使全省教育事業發展更上一層樓。

其次，山東各地在教育改革實踐中積累的成功經驗，可以為進一步推進改革提供有益參考和借鑒。例如，濰坊市通過取消全市所有中小學校的行政級別，推行校長職級制，完善了專家辦學制度體系，形成了專家辦學、專家治校的格局，呈現出特色化辦學、多樣化發展的生動局面；通過實施以“多次考試、等級表達、綜合評價、多元錄取”為主要內容的中考制度改革，減輕了學生負擔、提升了教學質量，成為制定全國中考改革指導意見的重要參照；建立起了開放多元的評價體系，改變過去主要按升學率考核學校的做法，轉向全面考核學校的辦學育人績效，改變過去用學生升學率、平均分考核評價教師的做法，實施教師職稱制度改革，改變過去單純以分數、名次評價學生的做法，在中小學建立起包括學生品德、學業和身心健康及興趣特長養成等為主要內容的綜合評價體系，評價結果作為學生評先樹優、招生錄取的重要依據。再如，青島市以“學有優教”為目標，全市統籌治理，構建布局合理、資源充足、公平普惠的基礎教育公共服務體系，著力解決學校規劃建設不足難題，推動教育資源分布與老百姓入學需求相協調，讓廣大學生能夠在家門口上好學校；全力扶弱擴優，通過城鄉學校辦學條件現代化和師資均衡化，進一步優化資源配置，切實加強農村教育；通過名校辦分校、委托管理、集團化辦學、高校或科研院校輻射中小學、學區制管理等辦學模式，強化優質教育資源的輻射引領作用；通過安排生均公用經費、建立民辦學校教師與公辦學校教師同等社會保障制度等措施，完善公共資源扶持民辦教育的政策體系，多渠道擴大優質教育資源，等等。這些各具特色、因地制宜的改革實踐，為我省推進基礎教育綜合改革進行了有益的探索、積累了寶貴的經驗，為全省各地市成功推進基礎教育綜合改革提供了借鑒和參考。

二、山東基礎教育綜合改革的主要做法和經驗

改革開放以來特別是進入新世紀以后，山東基礎教育綜合改革進程不斷加快。濰坊從2001年被教育部確定為全國基礎教育課程改革實驗區開始，經過了十多個年頭的改革，在校長職級制改革、中考制度改革、課程改革、評價制度改革、社會參與改革、督導制度改革等諸多方面取得了突破性的進展，經驗豐富，其他市如青島、煙臺、威海等也積極推進改革，在某些方面積累了成功經驗。這些好的做法和經驗，對進一步推進全省乃至全國的基礎教育綜合改革具有重要的參考借鑒意義。

（一）主要的創新性做法

1.實施校長職級制，推進專家辦學。這是濰坊教育改革的典型經驗，其主要做法：一是選好用好校長。建立了校長后備人才儲備、公開遴選、校長職級評定、績效考核和工資、任期交流、問責退出、優秀校長延期退休、校長與教育行政部門交流任職等多項關鍵制度；二是放權給學校。將校長用人權和教師管理、學生評價、教學管理等權力全部賦予學校，為學校自主辦學創造良好的政策環境；三是加強監管。建立了對學校的績效考核、滿意度調查、同行專家入校評估、校務和黨務公開、加強黨建監督等一系列制度。這些改革舉措，使得校長專研教育規律，專心致志抓教育教學，促進了素質教育和課程改革向縱深發展，形成了專家辦學、專家治校的格局，呈現出特色化辦學、多樣化發展的生動局面。

2.改革中考招生制度，引導素質教育全面實施。濰坊實施了以“多次考試、等級表達、綜合評價、多元錄取”為主要內容的中考制度改革：一是改變考試形式，變初三的一次考試為初中三年多次考試，以學生自己滿意的一次作為中考成績；二是改變成績表達方式，將考試成績由分數表達改為等級表達，讓學生從分分必爭的狀態中解脫出來；三是改變考試內容，把學生道德品質、公民素養等綜合素質和實驗操作技能、體質健康等納入考試內容，引導學校和學生既重視知識教學又注重能力素質培養；四是改變錄取方式，將教育部門按分數統一錄取模式，改為由高中學校實行綜合、特長或推薦等自主多元錄取；五是改變職業教育招生制度，開展中職與普通本科、高職與普通本科銜接培養試點，中職學校和普通高中“學分互認、學籍互轉”融通試點，為初中畢業生打通了多種成才渠道。

3.改革教學內容和方法，全面落實立德樹人。一是進行國家、地方課程生本化改造、整合、調適、創新，讓課程適應每一名學生的發展需要；調整教材內容，科學設計課程難度，切實減輕學生過重課業負擔，給學生留下了解社會、深入思考、動手實踐的時間。二是建設自主互助學習型課堂。實行分層走班、小組互助學習等課堂組織形式，尊重和適應學生不同特點和個性差異；減少教師講和寫，增加學生說和做，開展啟發式、討論式、參與式教學，引導學生主動思考、合作探究、大膽質疑。三是構建具有本地特色的活動課程體系。開發了多門活動育人課程，大力開展學生社團建設和青年志愿者行動，建立中小學生科技創新實踐基地，培養學生興趣愛好和社會責任感，豐富學生課外及校外活動，增強學生的創新精神和實踐能力。

4.改革評價制度，促進教育健康發展。一是改革學校評價制度。改變過去主要按升學率考核學校的做法，轉向全面考核學校的辦學育人績效。小學、初中重點抓好在校生鞏固率和畢業生去向的考核，普通高中實行星級評估制度，引導和促進各級各類學校全面走上素質教育軌道。建立學生和家長評價學校制度，對學校辦學進行群眾滿意度調查，引導學校以群眾需求為導向，開放辦學。二是改革教師評價制度。改變過去用學生升學率、平均分考核評價教師的做法，建立起全員育人、學情會商、師德考核前置審核等育人為本的12項制度，重點評價教師師德和育人成效。三是改革學生評價制度。改變過去單純以分數、名次評價學生的做法，在中小學建立起包括學生品德、學業和身心健康及興趣特長養成等為主要內容的綜合評價體系。

5.擴大社會參與，積極推進教育有效治理。一是建立社會力量參與投資辦學機制。濰坊專門出臺了關于加快發展民辦教育的意見，確立了“社會投資建校、政府支持師資、收費保障運轉、部門協調監管”的民辦教育發展原則，激發了社會投資辦教育的熱情，優化了教育結構，形成了公辦與民辦相互促進、競相發展的格局；二是建立第三方參與教育監督評價機制。政府委托社情民意調查中心開展教育科學發展和學校辦學群眾滿意度調查，在中小學普遍建立了家長委員會制度，并積極推進中小學辦學理事會制度試點；三是建立社會參與教育問題協調解決機制。濰坊在全國率先建立教育惠民服務中心，設立了投訴咨詢、學生救助、社會培訓等多個分中心，對群眾的教育需求實行一站式服務。社會參與問題解決，暢通了群眾訴求渠道，為各界理解支持教育改革奠定了社會基礎。

6.完善教育督導制度，保障綜合改革扎實推進。立足從機制上調動各縣市區和部門支持參與教育改革發展的積極性，在市級層面建立起了教育綜合督導保障機制。濰坊市政府成立了由市長任主任的政府教育督導委員會，人員由有關部門主要負責人、人大代表、政協委員和教育專家等組成，負責協調、溝通、督辦教育督導中發現的重大問題，決定重大督導事項。工作中堅持把國家、省、市教育工作任務、全市教育改革難點和群眾反映熱點作為督導重點，督導評估結果于每年市政府重大會議時由當地報紙、主流媒體等公布，作為市委考核縣市區科學發展的重要內容、作為表彰教育工作先進的唯一依據。這大大提高了教育督導的權威性、專業性和公信力，確保了各級把教育優先發展戰略落到實處。

（二）值得參考借鑒的經驗

1.堅持政府主導，部門聯動。教育改革作為一項系統工程，堅持政府重視、頂層設計、領導推動實施，是一條重要的成功經驗。作為改革的設計者和推動者，政府要全局謀劃、統籌安排，理順改革各利益相關方的職能和權益，借鑒國內外先進經驗，同時充分考慮國情省情市情，做好頂層設計，設計一整套與改革相配套的體制機制，有效破除改革的障礙，促使改革順利推進。二是部門聯動，協調配合，整體推進。改革中，不論是校長職級制改革、教師職稱制度改革，還是評價制度改革、“縣管校聘”改革，每一項都會涉及到管理權限、職責職能、部門利益的調整，這不可能由某一個部門或兩個部門去完成，而是需要組織、人社、編辦、財政、發改委等多部門聯動推進、協調配合，才能最大程度釋放改革活力，最大程度激發改革激情，從而實現對改革的整體推進。

2.堅持實事求是，簡政放權。從“濰坊教改”經驗來看，深化基礎教育綜合改革，歸結起來就是簡政放權，變管理為治理，堅持管、辦、評分離，把權力放給最該擁有權力的部門和人，讓他們行使好權力。在校長職級制改革中，濰坊市近千名校長的管理權從組織部門管理下放到教育行政部門；在教師職稱制度的改革中，教師職稱評聘權從人事部門下放到學校，教育和人事部門只管規則和程序；在教育評價制度改革中，教育局把教育評價權讓給了專業第三方來實施；此外，為促進專家辦學，在改革中相關部門相繼把包括高中自主招生權、中層干部和教職工的聘用權、學校經費的使用權、教職工的收入分配和考核權等還給學校。可以說，濰坊的教育綜合改革就是一個不斷簡政放權、轉變職能的過程。

3.堅持點面結合，綜合改革。改革路經的選擇，對改革整體的推進和成功至關重要。堅持點面結合、綜合改革，是符合基礎教育改革特征的最佳改革推進路徑。改革初期，遇到的問題相對簡單，也易于實施，改革往往是單項、單兵突進式的，而在改革后期，一些重點、難改的問題會逐步暴露出來，比如校長職級制改革、教師職稱制度改革、評價制度改革等，這些問題往往涉及多個部門，是改革利益和權力的交織點，也是改革需要重點突破的地方。為順利破解這些改革難題，對每項改革不僅要出臺專門的政策，而且各相關部門還要密切配合，制定環環配套的綜合措施，形成系統、開放的政策鏈條。只有如此，才能保證改革效益最大化，使綜合改革順利推進。

4.堅持問題導向，民主協商。教育改革的特殊性就在于改革會涉及到政府、家長、學校、教師和學生等五大主體，改革的最終目的就是要處理好五大主體的相互關系，再加上長期受應試教育導向、城鄉教育二元體制、分稅制導致的基礎教育財權與事權不相適應等的影響，使得基礎教育改革極具復雜性，改革推進動一發而牽全身。如何改？路經怎么選擇？突破點在哪？堅持問題導向是很好的選擇路經。教育改革不是自上而下的“我講你聽”、“我打你通”、“一刀切”，而應基于問題，改什么，怎么改，由校長、教師、學生、家長以及利益相關者不斷溝通、協商、討論，并經過第三方多輪聽證和專家團隊多次“會診”后實施，這可以大大減緩改革的陣痛和震動。

三、繼續推進基礎教育綜合改革面臨的問題和障礙

（一）市縣政府重視程度不夠高，推進改革決心和動力有待進一步加強

從調研了解的基本情況來看，部分地方黨委政府對基礎教育綜合改革重要性、緊迫性的認識還存在偏差，對推進改革的重視程度不夠高，沒有把其作為改革的重點領域來對待，對推進改革的意愿和決心不夠強，缺乏“壯士斷腕”的勇氣和“敢于突破、勇于擔當”的精神。主要表現在以下三個方面：

1.對教育改革認識不到位。盡管省委省政府對推進基礎教育改革十分重視，印發了《關于推進基礎教育綜合改革的意見》，對基礎教育綜合改革做出了系統的頂層設計，但到市縣具體執行層面上，存在黨政領導重視不夠，對教育改革認識不到位的問題，部分黨委政府沒有把基礎教育改革作為全面深化改革的戰略領域或重點環節來抓，或者只是迫于上層的推力在被動的接受改革，缺少推動改革的信心和決心，對改革還沒有形成很好的共識，推進改革的主動性、積極性不高。

2.教育管理部門簡政放權不積極。傳統的教育體制對學校、教師、學生管理太多、僵硬，與素質教育的導向相悖，也不符合教育規律的要求。基礎教育綜合改革必然導致對權力和利益的重新調整，是一個不斷簡政放權、轉變職能的過程。而教育管理部門往往擔心改革會使得權力變小或利益受損，對改革持有一種不積極、不作為的心態，仍在較大程度上存在權力錯位、職能混亂、辦事效率低下的現象。

3.相關職能部門協調配合能力不強，改革缺乏整體合力。基礎教育綜合改革涉及多個職能部門，需要協調配合、綜合推進才能取得成功，而當前在改革推進過程中，相關職能部門在人權、事權、財權等方面比較普遍地存在不匹配或錯位越位情況，在職能分工上不夠清晰、存在推諉扯皮現象，綜合推進機制未能理順，缺少綜合的協調管理部門。

（二）改革的體制機制還不夠理順，綜合配套推進阻力仍然不小

從整體調研的情況來看，改革的體制機制總體上還未能理順，綜合配套推進阻力仍不小，問題和阻力主要表現為：

1.改革存在權力錯位、不到位現象。比如校長職級制改革，需要把對校長的管理權限從組織人事部門下放到教育管理部門，使黨管干部、黨管人才與尊重教育規律相結合的專家辦學制度體系得以建立。而現實的情況卻是，不少地方的組織人事部門仍然不愿放權，或者只是對管理權限進行了變相調整，而真正權力并沒有徹底下放，帶來的結果就是，校長的行政職務依然存在，把時間和精力主要放在行政職務的晉升上，而真正關注如何辦學、怎樣才能辦好學的卻很少。

2.對學校行政干預過多，辦學自主權不獨立。在實際的辦學過程中，政校不分、管辦混合的現象還較為嚴重，相關部門對學校的行政審批事項過多，對學校簡政放權力度不夠，學校辦學自主權還未真正獨立，學校在用人權、評價權和管理權等方面受限較多，在校長職級制改革中，不少地方只對校長進行職級改革，沒有把副校長或者中層干部納入到職級改革中，影響了學校辦學效率。

3.部門協調配合能力不強，綜合推進效果不理想。當前改革正進入“深水區”和攻堅期，共識大的、阻力小的、容易改的基本上都完成了，剩下的都是“難啃的骨頭”，需要以更大的政治勇氣和智慧、更有力的措施去攻堅克難。比如校長職級制改革、教師職稱制度改革、教師“縣管校聘”等，都需要組織、人事、編辦、人社、財政等部門協調推進，共同發力才行，而現實中卻存在部門各自為政、互不配合、推諉扯皮現象，改革缺少專門的綜合協調部門，各部門協作能力較弱，改革推動執行力不強。

（三）教育資源分配仍不均衡，教師管理體制存在缺陷

因受長期城鄉教育二元體制等因素影響而產生的城鄉、區域、學校之間教育資源分配不均衡問題仍未得到根本解決，并且相互之間缺乏有效的流通機制。

1.城鄉教育資源分配不均，農村教育資源缺口較大。城鄉教育二元體制的影響仍未完全消除，城鄉教育資源配置不均衡，其差距主要表現在師資水平、教學質量、硬件設施投入和經費保障水平等方面。

2.地區教育資源不均衡。經濟基礎決定上層建筑，地區經濟發展的差異往往導致教育資源在地區之間分配不均，一些經濟發達、社會文化基礎較好的地區，教育資源相對集中，而經濟落后、社會基礎較差的地區，教育資源較為薄弱。

3.教師編制總量不夠，且結構分布不合理。從總量上看，按照中小學教師配置標準，基礎教育教師編制總量不夠，編制外教師占有一定比例。從結構布局上看，城市高于農村，有些城市中高級教師崗位是超編的，而農村的教師編制卻不足。另外，也存在一部分教師因基礎薄弱、知識陳舊、年老體弱等原因已經不能履行教學崗位職責，部分教師難以適應新課改要求，造成結構性缺人。

4.教師管理體制有缺陷，流動渠道不暢通。在我國現行的教師管理體制中，教師是“單位人”，而不是“系統人”；“只能上不能下，只能進不能出”，導致公辦學校教師流動受阻而民辦學校流動性較大，教育資源在城鄉、區域、校際間的流動性小，或者只是從農村向城市的單向流動。而各地方政府制定的流動政策不細致，教師流動過程中沒有相應的配套措施，使得流動渠道不暢通。

（四）現有評價機制不適應教育改革需要，開放多元評價體系還未構建

以升學率為導向和以獎懲為主要目的的傳統評價模式仍很大程度上占據著主導地位。該評價模式存在很多弊端，嚴重阻礙著我國基礎教育課程改革的順利推進。

1.現行評價制度與考試制度直接掛鉤，以升學率為導向的應試教育扭曲了教育本質和價值追求。現行評價制度最大的問題就是將考試和評價等同起來，使用簡單劃一的標準——分數和升學率，來評價學生、評價學校、評價教育。這種評價制度對國家創新型人才的培育、學生綜合素質的提升、學校的特色辦學等，都起到了嚴重阻礙作用。

2.教育評價主體單一，社會力量參與評價較少。現行教育管理體制下，對教育的評價主要是教育管理部門單一評價為主，社會力量參與評價、第三方參與評價嚴重不足。教育局既是學校管理部門，同是對學校有直接的業務指導關系，既是運動員，又是裁判員，什么都想管，但又管不好，對教育評價缺乏客觀性、公正性和科學性。

（五）財權與事權還不匹配，基礎教育經費投入仍顯不足

1.現有財權與事權還不匹配，財權不能適應事權的要求。分稅制改革以來，我國一直實行的是“以縣為主”的基礎教育體制，主要由縣級財政統籌教育資金，但縣級財力普遍匱乏，難以獨立承擔加大基礎教育經費投入的重任。當前在各級政府的事權劃分上，基本上維持著原包干體制下的事權格局，縣級財政收入能力越來越弱，但縣級政府的事權并沒有減輕。在教育經費運轉過程中，財政教育經費支出結構不合理、地域性教育經費投入差距懸殊、農村義務教育經費短缺，是基礎教育經費存在的主要問題。

2.教育經費投入總量不足，制約基礎教育事業的發展。義務教育經費近年來雖有較大增長，并向農村傾斜，特別是將農村義務教育全面納入財政保障范圍，但根本改變農村教育的落后面貌還需要較長的時間，面臨不少實際困難，目前保障還是低水平的。不少學校校舍緊張，普通初中大班額比例偏高，尚有一定數量的中小學教學設備達不到國家規定的基本標準，高中階段教育近年來發展速度較快，但因無明確的經費投入分擔機制，某些地方的政府投入只夠基本保障教職工工資。

3.教育經費投入結構不合理，地域差異較為明顯。在“以縣為主”的體制下，義務教育經費主要由地方負責，從經費來源看，以縣級財政投入為主，各級轉移支付為輔；政府投入為主，非政府投入為輔。因此，經濟發達地區和欠發達地區的義務教育經費支出狀況存在較大差異，由于財政支出總量有限，基礎教育、義務教育、農村及貧困地區教育投入相對較少。

（六）教育改革價值取向上認識有偏差，文化價值障礙不容忽視

文化價值障礙主要表現為傳統教育價值觀與改革本身的價值取向的沖突，比如受傳統教育價值觀的功利主義和“學而優則仕”的影響，使得學校對學生的教育不是因材施教，而是都擠向高校這個獨木橋，造成了教育的激烈競爭；再比如為了實現教育資源的再分配和教育均衡發展的公平價值取向，政府有關部門出臺禁止重點學校和重點班級政策，這就意味著要改變教育的精英主義取向，而在培養精英的教育機制中已受益且處于有利地位的群體常常要保存體制中的“傳統價值——優秀學生應該要給予優質資源”，結果就是，各地變著戲法照樣分出快慢班，而且，示范學校評選改成規范化學校達標，在促進整體條件改善的口號下進一步拉開校際差異。再則，受唯分數論的影響，致使各級政府和教育行政機構對中小學出臺的“減負”政策，往往效果不理想，甚至學生的負擔越來越重。

四、進一步推進山東省基礎教育綜合改革的對策建議

（一）黨政重視頂層設計

教育綜合改革牽扯部門眾多，具有綜合性、系統性的特點，且教育改革已經進入“深水區”，改革的復雜性前所未有，遇到問題都是難啃的“硬骨頭”，利益藩籬和權力固化的阻礙巨大，改革的推進不可能單靠教育部門“單打獨斗”，必須在黨委的領導下，在政府的主導下，整體設計，協同推進。

濰坊等市改革的經驗也證明，黨政重視是改革成功的一個基本前提，孫偉同志在全省基礎教育綜合改革現場會上也代表省委省政府要求“市委市政府主要領導要親自抓”。因此，建議各級黨委、政府要把推進基礎教育綜合改革列入重要議事日程，加強組織領導，制定工作方案，細化政策措施，主要領導應親自過問，親自研究，親自部署，狠抓各項改革政策的落實。

新一輪基礎教育綜合改革，需要整體推進、重點突破、創新發展；需要系統考慮、整體設計，避免頭痛醫頭、腳痛醫腳的碎片化式改革；需要既堅持頂層設計，也尊重和鼓勵基層創新；要在重視頂層設計的同時，爭取中觀、微觀、學校基層等的配套；要注意政策出臺時的同步落實機制，并善于根據改革效果及時提出修正措施。

（二）市域統籌齊抓共管

基礎教育綜合改革，是一項復雜的系統工程，涉及組織、人事、人社、編辦、財政、發改委等多個職能部門，需要各個部門共同發力、統籌推進，更要處理好政府、學校、社會之間的相互關系，是一件“動一發而牽全身”的事情。并且，從改革的本質上講，基礎教育綜合改革就是對權力邊界的重新劃分、利益格局的再次調整，而權力本位和利益藩籬是改革進入深水區的最大阻力。因此，政府主導、部門聯動是改革順利推進的重要保障。

要堅持市域統籌，在落實以縣為主的管理體制基礎上，強化市級政府的統籌力度，把握改革的綜合性特點，把握各項改革之間的耦合性和關聯性；各部門要著力解決思想認識問題，切實增強推動基礎教育綜合改革的緊迫感和責任感，凝聚共識，約束權力，找到改革的“最大公約數”，最大程度增強改革信心，不斷釋放制度紅利；要建立基礎教育綜合改革工作協調機制，教育行政部門明確相關機構負責組織實施，有關部門要按照職能分工，明確責任，密切配合，相互聯動、共同發力、形成推進合力。

（三）提高認識簡政放權

必須進一步解決思想認識問題：一是實行校長職級制管理，校長、教師要解決“官本位”問題，糾正“校長辦學是為了當官，老師教學是為了發財或者也是為了當官”的錯誤傾向，遵循教育辦學規律，推進校長的專業化和職業化，真正實現懂教育的人辦教育；二是教育行政部門和其他相關部門要解決“管本位”問題，以制度建設為突破口，在抓好“安全”等剛性“底線”管理的前提下，積極主動作為，減少對學校的達標驗收，帶頭給學校松綁、給校長松綁，切實賦予學校辦學自主權，把權力還給學校，還給校長，賦予校長“副校長的提名權”、“中層干部聘任組閣權”、“教師職稱評聘權”、“績效工資發放權”、“高中招生錄取權”和“課程設置權”。

簡政放權，一要“選好用好校長，讓懂教育的人辦教育”。為此，要建立校長后備人才庫，解決校長從哪里選的問題；要建立校長遴選機制，解決校長怎么選的問題；要建立校長考評機制，解決校長績效怎么評價的問題；要建立校長激勵約束機制，解決校長干好干壞都一樣的問題。二要“強化監管，確保校長用好權力”，具體來說，要從“考核評價”、“制度設計”、“黨的監督”、“問責機制”和“內部監督機制”等方面做好制度設計。三要“完善學校內部治理結構”，形成決策、執行、監督相對分離、相互制約的運行機制。

（四）問題導向穩步推進

基礎教育綜合改革，上至頂層系統設計，下至具體問題，都要堅持問題導向，改革的主題、舉措、方案、落實都不能走從文件到文件的老路子。無論大小，每一項改革都要從面臨的現實問題中確定改革主題，從實踐中探索可行有效的改革實施方案，直至現實問題解決。以問題為導向，關鍵應進一步解決好政府辦學為什么、教師教學為什么、學生學習為什么等關鍵性問題，充分調動校長、老師和學生的積極性，辦好人民滿意的教育。

基礎教育綜合改革涉及方方面面，牽一發而動全身，應注意結合實際，穩步推進。要重視地域、城鄉、校際間的區別，切忌一刀切、一陣風、一個模式。要善于加強與群眾的溝通，注重宣傳引導，力求得到廣泛認可；堅持基層首創，鼓勵和支持各地結合實際，積極探索，大膽實踐，充分激發基層改革的主動性和創造力。各市在強化市級統籌的基礎上，要試點先行，鼓勵部分縣（市、區）先行先試，創造經驗，發揮引領示范和輻射帶動作用，做到點面結合，綜合改革。

（五）改革評價導向引領

改革評價內容：一是改革對縣（市、區）黨政主要領導、分管教育領導和教育行政部門的評價。各市應建立教育綜合督導制度，把督導評估結果作為考核縣市區黨政主要領導業績的重要內容。二是改革對學校校長的評價，建立“底線管理+特色發展”的中小學辦學水平評價體系，把黨的建設、團隊建設、規范辦學、安全穩定、民主管理、廉政建設等納入底線管理指標，把學生健康成長、教師專業發展、課程開設開發、文化特色建設、改革創新等作為特色發展指標，鼓勵學校在規范辦學的基礎上自主發展。探索建立普通高中多元特色辦學評價制度，引導和促進普通高中更好地實施素質教育。三是改革對教師的評價，改變過去用學生升學率、平均分考核評價教師的做法，重點關注教師師德和育人成效。四是改革對學生的評價，改變單純以分數、名次評價學生的做法，建立綜合評價體系。

改革評價方式：由“上級對下級、教師對學生”的一元評價改為多元評價，如，建立學生、家長評價學校和群眾滿意度調查制度，每年委托調查機構進行滿意度調查，將調查結果納入對縣市區和學校的教育綜合督導。

改革評價主體：推進第三方評估已成為取信于民、創新政府管理方式的重要內容，也是推進政府決策科學化、民主化的重要途徑。因此，建議盡快建立健全第三方評價機制，圍繞學校辦學水平、校長辦學業績、學生體質和課業負擔等內容進行事前、事中、事后不同階段的評價和建議，形成事前決策、事中監督、事后評價全程參與的第三方評估模式，決策前有第三方機構組織利益相關者的“第三方聽證”，決策實施有第三方機構組織專家參與的“第三方把脈”，事后有第三方機構獨立進行的“第三方評估”，評價結果及時向社會公布，從而實現管、辦、評分離。此外，應積極鼓勵和支持社會、學校等發展專業評價機構。

（六）多措并舉均衡發展

推動各縣（市、區）建立義務教育學區制度，推行九年一貫、多校協同、資源整合等學區管理模式，促進學區內學校之間校長教師均衡配置和教育教學資源充分共享，促進學區內義務教育資源均衡配置。組建學校發展共同體，構建小學與初中縱向銜接、小學和初中學校橫向協作的辦學模式，推進優質資源共建共享，形成義務教育學校管理新格局，推動義務教育均衡發展，努力促進教育公平。

改革中小學教師管理機制。推進中小學教師“縣管校聘”管理改革，健全向農村中小學傾斜的教師管理機制，創新教師培養培訓制度，改革教師評價制度。

以教育信息化促進教育均衡發展。加強省、市、縣三級教育網絡建設和教育管理信息平臺、課程資源平臺、教師教育平臺建設，推進互聯互通。以教育信息化促進中小學教育教學方式、評價方式、管理方式改革。構建利用信息化手段，擴大優質教育資源覆蓋面的有效機制。

（七）社會參與信息公開

應堅持開門開放辦教育，注重引入社會資本、中介機構和學生家長等利益相關者全面參與教育改革，以便為改革的持續推進提供動力源泉。

建立社會參與教育問題解決機制。建立重大決策咨詢制度，政府制定和實施重要教育政策時，要聽取學校、教師和社會各界人士意見，組織專家進行論證評估；建立社區代表、人大代表、政協委員以及家長和教師代表等參與評議學校工作機制，監督學校辦學行為；成立教育惠民服務機構，暢通群眾訴求表達和匯集渠道，即時受理群眾咨詢投訴，提供教育服務。

推動教育公共服務公開化。教育投入、教師隊伍建設、辦學條件改善、素質教育推進、教育綜合改革等督導結果應向社會公布，涉及教育的重要政策和重大事項等更要依法及時向社會公開，保障公眾的知情權和監督權。

參考資料：

［1］劉同貴，趙洪杰，秦繼鵬.管得越少辦得越好——濰坊教改紀略之一［N］，大眾日報，2012-12-19.2.

［2］劉同貴，趙洪杰，秦繼鵬.山東濰坊教育改革紀略之三：“魚”與“熊掌”［N］，大眾日報，2012-12-21.3.

［3］李曜明，張以瑾，高靚，張婷.市級統籌的推力有多大——山東省濰坊市教育治理啟示錄[N］，中國教育報，2014-06-06

［4］王締.山東濰坊六項"制度創新"夯實基礎教育改革成果［EB/OL］，新華網山東頻道，2015-01-21.

［5］姜洋.濰坊教改對權力“放手”中小學校長告別“烏紗帽”［EB/OL］N］，大眾網，2015-01-19.

（注：調研組聯系協調人：高學棟）

編輯：劉寧

收稿日期：2015-10-09

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.01.021

中圖分類號：G521

文獻標志碼：A

文章編號：2095-7238（2016）01-0110-10