加拿大金融監管經驗做法及對我國的啟示

季凌鵬

摘要：加拿大金融業以穩定著稱，其銀行體系成功經受了上世紀80年代發展中國家的債務風波、90年代初期房地產滑坡和97年亞洲金融危機等多重考慮，在2008年全球金融危機中幾乎安然無恙，且保持穩定增長態勢，加在貨幣、財政和金融監管上的理念和做法受到世界各國推崇。近年來，我國金融體系發生深刻變革，金融混業經營趨勢日益加強，但錢荒、債災、股災等金融風波不斷，現行金融監管體制面臨嚴峻挑戰。本文通過介紹加拿大金融業發展現狀和現行監管體制，分析總結加金融監管的有關經驗做法及對我啟示，并就我國金融監管體制改革提出建議。

關鍵詞：加拿大 金融監管經驗做法啟示

一、加拿大金融業發展情況

加拿大金融體系主要由銀行、信托和貸款公司、證券公司、保險公司、信用合作社、投資和保險經紀商、互惠基金、養老金機構等組成，有37000家大小各類金融公司和多倫多、蒙特利爾、卡爾加里、溫哥華四大金融中心。2013年，加金融保險業產值1060億加元，提供70.3萬個就業崗位，外國對加金融保險業的直接投資總計945億加元。①

（一）銀行業

加銀行業有近200年歷史，是加重要經濟產業②。加拿大銀行業是高市場集中度的典型代表，銀行在整個金融體系中發揮著絕對的主導作用。加銀行體系目前共有80家銀行，其中皇家銀行、道明銀行、豐業銀行、蒙特利爾銀行、帝國商業銀行、國民銀行六大本土銀行基本都是地域、產品、業務多元化的跨國銀行財團或金融超級市場，從事信貸、保險、基金、信托、證券、資產管理等多元業務③。六大行資產總額超過3萬億加元，占加銀行業的90%以上，控制全國85%上的銀行信貸投放，并在全國擁有8000多個營業網點和1.7萬多個自動取款機。2014年，加六大本土銀行在加境內納稅85億加元，在全世界范圍內納稅113億加元，銀行業整體貢獻了約3.3%的GDP，在加境內雇傭員工280145人，在加境外雇傭員工108070人。

2008年全球金融危機期間，加是少數幾個沒有采取銀行救助舉措的西方發達國家。2009年，加銀行業持續盈利，當年納稅75億加元，為加貢獻了3%的GDP。2011年，加銀行業整體利潤增長13%，時任加拿大銀行行長卡尼被20國集團任命為世界金融穩定理事會理事長。近年來，加銀行在全球銀行業的實力和地位大為提升，世界經濟論壇連續7年將加銀行系統認定為全球最穩定性第一。④穆迪投資者服務公司將加銀行部門評為全球安全性第一。《彭博市場》雜志認為，全球最強20大銀行中有5家是加拿大銀行⑤。《全球金融》雜志認為全球最安全50家銀行中有6家在加拿大，而且加銀行在北美地區表現最好。⑥

（二）證券業

根據加投資業協會IIAC的統計數據，截至2011年底，加共有201家證券公司，當年實現收入161.36億加元，實現凈利潤20.36億加元，分別比2008年增長了9.6%和8.5%。多倫多證券交易所（TSX）成立于1861年，是加拿大的主要股票交易所（主板），按市值排名是加拿大最大、北美洲第三大、世界第八大證券交易所，上市公司數量居北美第一，世界第二，其中礦業、油氣和清潔能源公司上市數量世界第一。截至2014年，多交所及其創業板新上市公司數量3486家，總市值超過2.5萬億加元。金融危機過后，加證券行業依然保持了較快的發展速度。根據加投資業監管組織IIROC的統計，從2007年至2011年，IIROC監管下的公司股票年交易量增長了75%，交易額增長了25%。

（三）保險業

加保險業有三大人壽和健康保險公司：宏利金融、大西人壽保險公司和永明金融集團，這三大公司均排名世界人壽和保險公司前20強。⑦截至2012年底，加各類人壽和健康保險公司資本總計1.19萬億加元，為加拿大人提供了14.26萬個全職或兼職工作崗位，⑧超過220個私有財產和意外保險公司活躍在加保險市場，并提供了11.5萬個就業崗位，總資產超過1500億加元。

（四）資產和財富管理

加資產和財富管理業務包括：財務規劃、投資組合管理、小額銀行業務、遺產規劃、財務報表分析、資產和股票選擇、投資監管等。截至2014年12月31日，加共有125家對沖基金管理公司，管理資金超過300億加元；加共同基金（或稱互惠基金或投資基金）管理著超過1萬億加元資產。

二、加拿大金融監管機構介紹

加金融業與大多數西方國家一樣，經歷了混業-分業-混業的經營過程。1929年至1933年的世界經濟危機是加金融業從經濟自由放任時期的混業經營向分業經營的分水嶺，進入六七十年代以后，加金融混業經營趨勢不斷加強，銀行和非銀行金融機構的業務范圍開如大量交叉。1987年和1992年，加先后修訂《金融機構和存款保險修正案》以及《銀行法》，從法律上確立了混業經營的合法性。

加金融監管起步于保險業，加聯邦于19世紀末成立了保險監管辦公室，后發展為內閣保險部。受1923年加Home Bank的倒閉影響，加聯邦于1925年設立銀行總監督官辦公室，負責監管注冊銀行。1934年加修訂《銀行法》，確定聯邦注冊銀行的監管權歸屬聯邦。1967年，加財政部設立存款保險公司（CDIC）。受1985年加拿大商業銀行和北部銀行倒閉事件推動，加聯邦于1987年將內閣保險部和銀行總監督官辦公室合并，成立金融機構監管署（OSFI），標志著加混業監管時代的到來。

與美國州一級監管部門占主流的監管體系不同的是，目前加拿大實施聯邦與省兩級平行分權監管體制。聯邦政府負責監管所有銀行、在聯邦注冊的保險公司、信托公司、信用社等金融機構。加10個省和3個區也設立專門的金融監管部門，負責監管證券公司和信用合作社。兩級監管部門間無垂直領導關系，雙方分級監管，協調配合，監管范圍覆蓋全加所有金融機構。

（一）聯邦監管機構和協調機制

加聯邦金融監管體系由財政部、加拿大銀行（央行）、金融機構監管署（OSFI）、存款保險公司（CDIC）和金融消費者保護局（FCAC）五家機構組成，其中財政部直接向財政部長匯報工作，其余四個獨立機構則通過財長向聯邦議會匯報工作。財政部負責制訂金融政策法規，協調聯邦與省金融監管機構關系等。央行成立于1935年，負責制訂與執行貨幣政策，代理國庫和發行貨幣，是加銀行體系的最終貸款人，并承擔系統重要性銀行的支付清算等職責。

OSFI是聯邦最主要的綜合單一監管機構，在加金融監管體系中處于核心地位，負責監管400多家吸納存款的機構、保險商以及1200多家在聯邦層級注冊的私營養老金計劃。OSFI資金來源主要是向金融機構和養老金計劃征收評估費，現有工作人員近700人，在渥太華、蒙特利爾、多倫多和溫哥華設有辦事處。OSFI監管活動大致可分為管理和監督兩大類，監管重點是金融機構存在的重大風險，其職責集中于以下幾個關鍵方面：監督和早期干預、促進穩健的風險管理和治理實踐、查找涉及到金融機構安全和可靠性的因素等。OSFI的工作有以下幾方面特點：一是強調監管的高效性和有效性，爭取最大化審慎監管的有效性，同時最小化合規成本并允許創新和競爭。二是區別對待大小銀行。OSFI對加國內系統重要性銀行（簡稱D-SIBs）采取更高的資本和報告要求，這六大銀行也受到更嚴格的監督。OSFI認為采取一刀切的辦法可能會抑制小銀行的競爭與發展能力，因此在加強風險管理、保護儲戶和債權人權益等方面，區別對待大型和中小型金融機構。三是加強橫向聯系與協作。OSFI與聯邦和各省監管部門緊密合作，共同加強對金融體系的監督。四是加強國際合作。OSFI積極參與金融穩定委員會、巴塞爾銀行監管委員會和國際保險監督官協會等國際監管活動，根據國情在加靈活實施國際監管要求，并努力把加金融監管經驗向世界推廣。

CDIC和FCAC是聯邦金融消費者保護機構。CDIC成立于1967年，成員為吸收存款的銀行、在聯邦注冊的信托公司和貸款公司等，省轄機構在得到省政府的授權后可申請成為CDIC的成員。CDIC的性質是加國有企業（皇家公司），由一個11人組成的理事會治理，除理事會主席外，有5名理事來自商界，另5名理事來自財政部、央行、OSFI和FCAC等政府部門，這樣的組合有利于綜合吸納公私兩方面的經驗與意見。CDIC為每一位儲戶承保最高10萬加元，共有78家會員機構，承保存款額6750億加元。CDIC擁有一個29億加元的事前基金（EX-ante Fund），資金來源于差額保金制度（Differential premium system），并擁有經常貸款權限190億加元。CDIC是加6大國內系統重要性銀行（D-SIBs）的破產清算機構，也具有提供內部紓困的權力。CDIC的法定職責包括：為儲戶提供存款保險，維護儲戶合法利益；促進金融穩定；服務儲戶利益，以適當方式最小化CDIC的損失敞口；推廣完善的商業和金融標準，強化金融系統等。

FCAC于2001年6月成立，將以前散布于不同聯邦機構的金融消費者保護職能于一身，監管對象包括所有銀行、聯邦注冊的保險公司、信托和貸款公司以及合作性質的信用協會，其經費由被監管的金融機構按資產額均攤。FCAC的法定職責主要有兩類：一是確保聯邦監管的金融機構遵守有關消費者保護的法律法規，二是宣傳金融消費者的權利與義務，幫助公眾獲得必要的有關金融產品和服務的信息。FCAC具備強制執行力，在金融機構違反相關法律時，FCAC除通知OSFI及其他監管部門外，還可根據違法的嚴重程度和頻率，要求相關金融機構承諾糾正錯誤，或實施罰款、刑事制裁等措施。（如圖1）

加在聯邦層面成立了四個監管協調機制：一是金融機構監督委員會（FISC），由OSFI牽頭，成員包括財政部、央行、CDIC和FCAC負責人，原則上每季度開一次會，必要時也可隨時召集會議，旨在相互溝通信息并解決實際監管問題等；二是高級咨詢委員會（SAC），由財政部副部長牽頭，成員與FISC相同，主要是向財政部長提供金融部門相關的政策及立法建議等；三是CDIC理事會，由CDIC牽頭，上述聯邦機構負責人均為其理事會成員，也具備一定協調功能；四是監管機構部門首長會議機制（Heads of Agencies），由央行行長牽頭，財政部、OSFI和主要省份證券監管部門參加，重在資本市場監管分享信息，協調對策。各監管機構職能和分工明確，每個金融機構和部門都明確由一個確定的機構監管，盡量減少灰色地帶及監管套利，共同維護金融安全與穩定的良好格局。

（二）省級政府監管機制和協調機制

在世界工業化國家中，加拿大是唯一沒有全國性證券交易監管機構的國家。加早期的證券公司大多數都在省區內設立，證券也在省區內發行和銷售，逐漸形成了省區政府監管證券業的金融監管體制。10個省和3個區都設立了金融服務委員會或證券監管委員會，負責對證券公司、信用社和在省區政府注冊的信托、貸款和保險公司等進行監管。

加各省區證券監管部門遵循的原則和目標基本相似，但沒有任何兩個省區的證券法律法規是完全相同的，而基于法律制定的各項實施細則差別就更大，繁復的監管規章增加了上市公司的交易成本，多年來飽受各界批評。上世紀90年代，13個省區的證券監管委員會自愿聯合組成了論壇性質的加拿大證券管理委員會（CSA），主要職責是協調各省區的證券監管，確保立法原則及標準的統一，避免重復監管及簡化上市公司融資流程，但CSA只是個過渡性機構，仍未完全打破區域藩籬。2010年，加時任財政部長弗萊厄蒂就指出，對于一個人口僅為3400萬⑨的國家而言，有這么多的證券監管機構，是加金融業最大的軟肋⑩。

聯邦政府為彌補證券交易機制的缺失，在2009年曾提出建立全國性證券監管機構，并制訂《聯邦證券法》。魁北克省和阿爾伯塔省以該項立法違憲為由反對該法案，聯邦政府遂將該法案提交加最高法院裁決但被否決。2013年9月，經過多年努力，弗萊厄蒂財長與安大略省及不列顛哥倫比亞省財政廳長簽署協議，決定設立一個全國合作資本市場監管機構，加入新系統的省份不需要放棄證券監管權，但須按統一監管條例執行監管，并由各省廳長理事會負責監督。新機構總部計劃設在多倫多，并在各省區設立辦事處。聯邦政府呼吁各省區積極加入上述協議，目前除上述兩省外，還有薩斯喀徹溫省、新不倫瑞克省、愛德華王子島省、育區地區共6個省區加入新系統，新成立的資本市場監管局預計將于2016年秋天開始運作。

三、加金融監管經驗及啟示

（一）法律制度完善，為加金融業穩健發展提供重要保障

加早在1871年即制定《銀行法》，并規定該法案定期修訂，以確保相關監管機構與金融業發展變化同步，1992年調整為每五年修訂更新一次。加各金融監管機構均依法成立，在法律規定的職權范圍內可獨立執法，不受其他部門和行政權力制約。OSFI的機構成立與執法依據為《銀行法》、《信托和信貸公司法》、《聯合信貸協會法》、《保險公司法》、1985年《養老金標準法》以及其他相關規定。上述法律規定對受聯邦監管的金融機構的架構和運營設置了規則與標準，各部法律規定分工明確，協調配合，為OSFI的執法提供依據。

（二）立足國情，建立適合本國國情的金融發展和監管體系

加拿大和美國是堅定盟友和長期特殊伙伴關系，加美經濟一體化程度高，加在經濟發展模式、國家和社會治理等諸多方面向學習、模仿美國，但在金融監管體系與金融發展思路上沒有照搬美國經驗，而是堅持實施嚴格的金融監管制度，秉持穩健增長的發展理念，不過分追求利潤的快速增長，重視企業發展的可持續性。加長期保持財政盈余，通脹率低（2%以下），擁有G7國家最低的凈負債與GDP比率11。加拿大與美國之間的一個關鍵差別就是，加聯邦政府有權頒發銀行經營許可并進行監管，形成了事實上的銀行業寡頭壟斷格局，全能型銀行模式有利于實現監管一體化保持金融體系穩定性12。

（三）實施以風險為核心的金融監管理念

加拿大審慎的民族性格造就了加金融業保守穩健的企業文化和風險理念。加銀行業的主流監管理念是在可承受的風險范圍內實現收益最大化，而不是將風險最小化。在實際操作中，加銀行業比其他歐美發達國家較為保守，實施更為嚴格的金融監管，努力在效率和監管之間取得平衡。加在全球銀行業中率先推出《巴塞爾協議III》，對一級資本充足率和總資本充足率的要求分別為7%和10%，遠高于《巴塞爾協議》4%和8%的要求。自2000年起，世界上許多國家的杠桿率都顯著上升，至在金融危機前歐美商業銀行杠桿率普遍超過30倍，而加銀行只有不到20倍。加監管機構對房貸有嚴格規定，要求首付低于20%的購房者必須按照抵押貸款的總額買斷供保險，按揭貸款也不可抵扣個人所得稅，從而降低放貸人的風險和資本要求，提高了購房門檻并抑制房地產投機行為。從2004年到2006年，美國次貸比率占22%-24%，而加一直維持在不到5%的水平。2008年6月，美國住房按揭抵押貸款證券化率為60%，而加僅為25%。

（四）審慎決策，與市場參與者保持充分溝通

加金融監管部門在進行重大決策前均進行了充分調研，擬推行的政策措施事先公布，廣泛征求并吸收公眾意見，避免引起市場不適和波動。上世紀六十年代初，加波特委員會經過調查認為加金融業發展已突破了原有監管法律框架，建議金融體系應加強信息披露并提高自我監管標準，同時政府應實施強有力的監管。該報告對加強金融監管起到關鍵性作用，1967年修訂的《銀行法》吸收了該報告許多建議。1988年，加與美國一道開始實施證券指數熔斷機制，2010年，加拿大投資業監管機構IIROC計劃在此基礎上推出個股熔斷機制，事先公布擬實施方案并設置60天征詢意見期。IIROC在吸納券商等各方意見并先行選擇若干證券試運行后，2012年2月才正式實施。根據此后3年的實施效果，IIROC于2015年2月再延長和擴大該機制的適用時段和對象。由于準備充分，市場反應加指數熔斷機制近30年來僅在1997年受東南亞金融危機影響觸發過一次，個股熔斷機制單日觸發底也非常低13。

四、政策建議

近年來，隨著我國經濟實力不斷提升，金融體系發生深刻變化，銀行、保險、證券等行業相互滲透，金融業已進入事實上的混業經營時期，跨行業金融機構、跨領域金融產品、跨市場金融業務和跨平臺互聯網金融、跨區域地方金融、跨國界金融市場等新事物不斷出現。與此同時，2011年溫州民間金融危機、2013年的“錢荒”和“債災”、2015年的“股災”以及今年初的股市熔斷機制風波等金融風險事故此起彼伏，說明當前我國金融監管體制已經不能適應我國金融業發展的需要，亟需通過改革來有效防范金融風險，確保金融安全。

中加兩國經濟發展水平和金融業發展歷程不盡相同，但其穩健審慎的金融發展理念、權責明晰的金融監管體制、完備有效的金融監管法律法規在金融危機后受到世界各國的普遍認可和推崇，也值得我國相關部門學習借鑒。我宜按照《中共中央十三五規劃建議》中的有關要求，積極推動金融體制改革，加強金融宏觀審慎管理制度建設，堅持市場化改革方向，加快建立符合現代金融特點、統籌協調監管的現代金融監管框架。

一是要建立完備的金融監管法律體系。根據我國金融業發展的需要，加快做好《人民銀行法》、《商業銀行法》、《銀行業監督管理法》和《證券法》等已有法律法規的修法工作，同時積極考慮設立專門的《金融監管法》，做到監管部門有法可依，提高監管的合法性和權威性。

二是要完善金融監管體制，建立以混業經營為基礎的監管體系。本世紀初建立的“分業經營、分業監管”體制不能適應當前充分混業經營發展趨勢，應充分發揮現有金融監管協調部級聯席會議的作用，大力推動由機構監管轉向功能監管，積極考慮設立覆蓋銀行、證券、保險等行業的綜合金融監管機構，適時成立專門的金融消費者保護機構。

三是要加強對金融機構的風險防范，提高決策科學性。實施以風險為本的監管思路，推動從合規監管轉向風險監管，重點加強金融機構內部風險合規管控能力的評估和監控，加快金融監管標準化建設，完善金融行業規范和標準，避免系統性風險和局域性風險。金融監管部門出臺重大措施前，宜充分醞釀，充分考慮并吸納各類市場參與方的意見，重大全局性措施可事先小規模試點，提高公眾接受度，避免引起市場大幅波動。

四是加強監管人員與從業人員之間的交流穿插。適當提高監管人員的薪酬待遇，不應完全招搬公務員體系標準，核心監管人員必須有實際業務經驗，真正理解產品和風險。推動以牌照、執業資格、從業操守等方面的監管規范，加強對從業人員全鏈條風險管控，實現底線管控目標，對于敢以身試法、突破底線的金融從業人員要嚴厲處罰，甚至終身禁入等。

五是加強監管的國際合作。加強同美、加等發達國家的金融對話合作，吸收借鑒先進的監管理念和做法。在金融穩定理事會、巴塞爾協議等國際監管體系下，加強監管信息共享和溝通，緊跟最前沿的監管標準，制定符合我國國情的行業標準與規范。

注釋：

①加拿大統計局：《International Investment Position》，2013.

②1817年，加拿大第一家銀行是蒙特利爾銀行（BMO）成立；1825年，第一家人壽保險公司是標準人壽（Standardlife）成立；1900年，北美第一家信用社成立于加拿大魁北克省的Levis；1935年，加拿大中央銀行-加拿大銀行成立。

③排名第六位的國民銀行的各項項標較前五大銀行均有很大差距，資產、市值、存款總額僅相當于第5 位帝國商業銀行的44%、39%和34%。

④World Economic Forum：The Global Competitiveness Report 2014-2015.

⑤Bloomberg Market：Worlds Strongest Banks.

⑥Global finance：Worlds 50 Safest Banks，2014.

⑦見Canadian Life and Health Insurance Association Inc：Industry Overview-A Canadian Success Story。

⑧見Canadian Life and Health Insurance Association Inc：Industry Profile 2013。

⑨截至2015年10月，加人口為3598.6萬。

⑩也有意見認為，加拿大證券市場正在得益于這種分散的監管體系，才在2008年全球金融危機中得以幸免。見曾德金：《加國證券監管機構仍待統一》，《經濟參考報》，2014年1月8日。

112006年以來，加聯邦凈負債與GDP比率長期維持在31%左右。

12美國《憲法》沒有明確賦予聯邦政府控制銀行的權力，由州政府向銀行發放許可證，造成美國有超過8500家銀行，其中大部分是本地化小銀行，形成了由規模極小的本地銀行構成的銀行體系。歷史上，由于美國虛弱而支離破碎的銀行體系無法為美國快速發展的新興產業提供足夠資金，從而導致股票、證券、投資銀行等金融市場蓬勃發展，成為向工業提供資金的主要供應者，同時也形成了一個龐大且不受監管的部門，導致金融恐慌的最終爆發。詳見邁克爾·波爾，多安吉拉·瑞迪什，休·羅科夫：《為什么加拿大在2008年（或此前多年）沒有發生銀行危機》，《比較》，2011年第6期。

132015年8月24日，哈德遜灣公司、西捷航空和First Asset Morningstar Canada Momentum Index ETF等6只股票和ETF基金觸發個股斷路器，是2012年以來單日觸發該機制紀錄，此前在一個季度里觸發個股斷路器的股票從未超過6支。

參考文獻：

[1]巴曙松，王淼.加拿大銀行業受次貸危機沖擊較小的原因分析[J].福建金融，2008年9月

[2]赴加證券公司風險管理高級研修班第3組.加拿大金融機構金融衍生產品風險管控經驗及啟示[J].中國證券，2013年第3期

[3]邁克爾·波爾，多安吉拉·瑞迪什，休·羅科夫：《為什么加拿大在2008年（或此前多年）沒有發生銀行危機》，《比較》，2011年第6期

[4]宋璇.世界需要強大高效的G20-專訪加拿大中央銀行前資深常務副行長、多倫多大學羅特曼管理學院院長提夫·馬科倫[N].國際金融報，2015年7月6日

[5]左連村，劉婧.加拿大銀行監管制度的發展及啟示[N].內蒙古大學學報〈哲學社會科學版〉，第44卷，第2期，2012年3月

[6]曾德金.加國證券監管機構仍待統一[N].經濟參考報，2014年1月8日

[7]Jim Stanford：《UK should learn from Canada and Carney》，Financial Times，Nov，28，2012.