論我國政府信息公開存在的問題及對策研究

周慧 盧安霖

[摘 要]《政府信息公開條例》實施以來，標志著中國政府信息公開工作走向法制化的道路，也標志著中國推進政府信息公開問題上了一個新的臺階。在條例實施以來無疑對政府信息公開工作有突出貢獻，但是從公開信息的質量、公開法律的完善、公開的理念、以及公開的監督保障機制和公開的渠道形式上來看還存在一些不足之處。而本文就是從以上這些不足之處提出對策要保證政府信息公開工作的順利進展就要針對提高政府公開信息質量、完善公開法律、改變落后公開理念、完善監督保障機制、創新公開形式和擴寬公開渠道這幾個方面著手改善，這樣才能有的放矢，有效推進政府信息公開工作。

[關鍵詞]政府信息；公開；制度

[中圖分類號]D630.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）03 — 0037 — 04

在經濟飛速發展的現代社會，信息已經由單純交流變成了價值含量很高的商品。而且隨著大數據時代的來臨，許多國家政府已然成為數據生產者和擁有者，那就說明政府資源價值總量很高。所以說社會中每個人、組織、都迫切希望快速獲取到有價值的信息，而政府作為國家的管理者，做出的很多決策、辦法等相關信息，這些恰恰就是也是民眾和組織希望獲得的，憑借其在信息中的雙重性和權威性讓政府在信息獲取上有著絕對的優勢，民眾和組織則希望政府公開其所掌握的信息。但是在大數據時代如何釋放這些政府所掌握的數據潛能就是當前迫切需要解決的問題。而對民眾、組織而言需求的信息主要是三類，首先是關乎公眾切身利益和公共產品相關問題如：住房、醫療、教育等；其次是社會所關心的公共安全和社會突發事件如：公共危機事件、社會治安、環境污染和視頻藥品安全；最后是政府管理信息如：廉潔問題、行政成本和行政結果。為順應民意潮流滿足民眾對政府數據的需求，我國政府也一直致力于信息公開的建設，在2008年5月1日實施《中華人民共和國政府信息公開條例》各級政府通過特定形式的公開政府信息，標志著全國性的政府信息公開制度邁出重要一步，接下來就是如何進行有效公開，如何將傳統的管理型政府向誠信透明、服務群眾的新型服務型政府轉變，轉型同時各地政府同時也在不斷的創新探索，探索期間獲得了不少成果，但是在政府信息公開中也存在了一系列問題，而本文就是在我國政府信息公開探索過程中存在的問題進行分析說明，在此基礎上提出對策建議。

一、現階段政府信息公開存在的問題

（一）公開的信息力度不夠，內容不全面，公開不及時

首先是信息的量不足的問題，《政府信息公開條例》中說明公開的內容范圍是舉例說明和概括說明兩種方式來規定的，但是這樣說明的話就過于僵化、原則化，且“例外”原則也很難確定。《條例》規定了行政機關需要主動公布的種類和大的方向，但是具體的內容并沒有細化更加沒有系統的規定如何公開，僅僅是根據行政級別來規定了重點內容，這樣一來概括和列舉便起了反作用，行政主體可以根據條款列舉和概括的內容縮小了公開范圍以此造成量的不多，同時無具體內容規定加之第八條不予公開的內容也是簡單概括則造成信息量進一步縮小，例如現今政府建設中經常通過城建投資公司，開發建設指揮部等一系列臨時機構和二級機構。這些機構不在《條例》縣市兩級任意一級要求公開所舉例的范圍之內，但是這些機構恰是政府直接進行經濟建設的主要載體，這就造成了重要的信息因舉例而縮小了范圍得不到公開。然而即使在市縣一級要求公開所列舉的范圍內，也只有少數地區能夠達到十五項列舉信息的公開，一般地區在法規、計劃、財政預決算政府采購、重大項目、國民經濟統計公共應急預算和社會公益情況等方面還能達到標準，但是在縣市一級要求公開所列舉的行政許可、扶貧教育醫療社保就業、環境保護、安全生產、食品藥品質量這些方面卻無法滿足公開要求。尤其詳細來說就是要公開說明每項許可來源規定，單獨列示扶貧醫療就業社保等政策，以及現今尤為突出需要公開的食品藥品質量以及監督檢查的情況和社會公眾關心的環境保護問題。其次是公開的及時性，現今公開的主要不及時表現在兩個方面，第一個方面就是公開模塊淪為政績工程只有模板而內容還停留在兩三年前，如某市設立了突發事件的信息公開模塊，單點擊查看最晚更新是2013年一次溺水事故，期間斷斷續續105條就到了2007年可見完全是沒有及時更新的意識表現。第二個方面就是管理不善導致信息公開滯后，例如某項文件開始有效期是上年十月，而公示的時間已經到了今年的五月，而群眾一直了解的就是一直留存或傳播的已作廢的政策信息導致信息滯后，造成不便。

（二）公開法律制度位階低

在我國目前只有《政府信息公開條例》這一部針對政府信息公開的立法行為，它承擔著政府信息公開法律保障的重任，是推動我國政府信息公開建設的主動力。與此同時我們也應該看到它的不足，歐美國家往往把政府信息公開寫入憲法與公民權利掛鉤，而在我國卻連上位法律層次還未到，《條例》屬于行政法規是下位法，它的法律效力遠低于人大通過的全國性法律，因而造成了其地位低，一但執行過程中與其他上位法律發生沖突，很可能就受限制，造成約束力不強。如《保密法》、《檔案法》等一系列早期立法，其法律效力高于《條例》而又因為其規定的公開內容與兩部法律的保護內容可能在邊界或界定不明的情況下沖突，很可能就造成《條例》無效，如此則無法保證公開。

（三）公開理念陳舊

關于政府信息公開意識，在我國根深蒂固的官民思想影響下，至今信息是相對閉塞的，而在《政府信息公開條例》的推動下也需要一個過程，在這個過程中公開的理念陳舊主要表現在兩方面。一方面是政府部門即公開的主體，在長期社會主義建設中并沒有意識到政府信息公開是一項剛性的要求，缺乏正確的認識而導致官本位思想嚴重，從拒絕公開到《條例》出臺后的模糊公開，維護性公開、選擇性公開都是政府主體公開理念陳舊的表現。再者就是落實到公開的機關工作人員上，大多數機關并沒有專門負責政府信息公開的管理人員，而政府信息公開是需要強烈的服務意識，作為兼任的人員往往帶有機關單位的官僚風氣，思想上更加沒有重視公開，很多時候無論對申請公開還是不得已的網絡公開都敷衍了事，強勢單位的工作人員甚至置之不理。在公開內容方面更需要改變觀念，相關行政人員進行選擇性公開，模糊公開企圖維護本地區、本單位的利益而放棄了實事求是的處事觀念，造成信息上的不對等。另一方面，就是公眾長期以來的被養成聽之任之的習慣，即使在政治法律上，人民才是主人，但實際過程中因為長期被“管理”，盡管隨著信息化時代的發展，民眾的關注情況有所提高，但是守傳統思想的限制，信息維權意識不高，對于信息關注度還是不夠，不關乎切身利益的情況則很少會去關心政府信息如何公開。綜上所述這兩方面的情況都說明當前政府信息公開的理念陳舊，需要兩方面共同努力改善。

（四）公開的監督保障機制缺乏

監督機制是一項法律措施得以順利實施的保障，信息公開也不例外，《條例》上有關監督的部分說的十分概括，只說各級人民政府應該建立健全政府信息工作考核制度、社會評議制度和責任追究制度，定期對信息公開工作進行考核、評議，而卻沒有具體的說實施這樣的考核制度、如何追究責任，這也就給監督方留下了很大的行政裁量自由，而制度的不明確不具體則會帶來執行上的隨意性則公開往往得不到有效監督。而更加關鍵的一點是《條例》說明監督的最高級別是國務院辦公廳，而往下的機制也是層級制即是各級政府，那么就表明我國的政府信息公開監督的基本形式就是一種自上而下的自我監督。在政府信息公開中政府信息發布的主體是政府，監督的主體也是政府，而有效的監督必須要保證監督主體和被監督客體的獨立性，但是落實到《條例》內容上來說即監督的主體和被監督的客體都是政府只是不同部門而已，這就好比我們常說的在競技項目中運動員自當裁判一樣，在政府信息公開中政府就是既當運動員又當裁判，這樣一來監督機制無法保持其獨立性更加不會有效的保證公開的執行。還有一點就是監督執行過程中凸顯的問題，最典型的就是監督責任的不明確，這也是根源于《條例》的責任主體不明確，如一個藥品安全問題的發生涉及藥監、工商、公安等幾個被監督主體，但是《條例》并沒有對相關公開主體責任如何劃分進行詳細的規定，導致在具體的執行過程中就監督角度來看就是責任主體不明確。這樣一來都無法劃分認定是誰的公開責任而監督自然就無法落實。還有就是監督過程中的追責問題，只是簡單的劃分三個等級規定六種情形，而違反條例的尺度則是視情節而定，但是信息公開的尺度究竟如何衡量則沒有具體說明，而且上述規定除情節嚴重外的違反也只是責令改正并無處罰，這必會帶來僥幸懈怠的公開行為。

（五）公開的渠道落后，形式單一

目前我國政府信息公開的渠道很有限。大致分為兩種渠道，一種是主動公開渠道是門戶網站或者地區政務公開信息平臺公開，另一種是依申請公開，手續也相當復雜。在這個高速發展的信息時代，政府這種單一的發布方式在一定程度上上阻礙了信息公開，可以說是讓信息公開流于形式的一個重要因素。首先從政府門戶網站公開來看即使在互聯網時代，政府通過硬件升級加強信息化建設使得政務上網變為現實，也激發了部分對于政府信息關心的群眾，但從整體上來看，大多數公眾不能時刻去瀏覽政府官方網站也就更加不可能去了解到政府是否有新政策措施出臺，這樣一來政府門戶網站的信息除了部分學者、一些遇到實際困難才去找文件的民眾以及政府自身之外平常就很少有人關注。其次，就是依申請公開。依申請公開是完善公開內容不足的一個補充渠道，現今主要的申請公開渠道在程序是十分復雜的。有且只有一些從事相關研究的學者才會真正意義上的去申請公開，政府要求申請人信息和申請緣由、內容描述形式等信息并要下載相應表格，而在真正執行落實上則有更多的技術性障礙。比如向政府相關機構申請需要辦公室接待再經業務處室答復能否公開，而這個過程一般都需幾天到一周時間。再就是現今很多機構采取的接受申請方式也很固化，有甚者更是不接受申請公開，而這兩個現今主要的公開渠道都非真正意義上達到了《條例》所要達到的結果。第二個就是公開的形式單一的問題，現今公開唯一方式就是文件公開，而面對信息爆炸的社會我們每天要瀏覽的信息量都不低，面對公開的生硬文件也許只有很少的重點信息是我們所想要得到的，而政府一般公開的形式就是照搬文件我們則可能因為麻煩或者沒有時間忽略公開內容，這樣因為公開形式的單一就造成民眾信息瀏覽的障礙，最終讓政府公開資源浪費。

二、政府信息公開政策建議

（一）提高政府公開信息質量

首先在量上要盡可能的擴大，即在公開的范圍上更加細化更多的內容。從重點內容上應該要補足現在公開力度不夠的領域信息，第一是社會管理方面，就是與群眾切身利益相關程度較大的食品藥品安全事件、征地拆遷信息、醫療社保措施等一系列信息。第二就是政府自身建設的信息，即公開自身組織機構的人員編制、辦事流程、相關經費的使用情況。第三就是現在環保、生態新能源等產業信息。最后就是公共安全等重大突發事件的更新發布速度和準確性要及時發布。其次要在公開的“質”上下功夫，可以根據不同的級別的政府制定不同的公開范例、目錄和指南，這樣一來就有利于制定統一的標準來防止各地政府選擇性的規避不愿公開的部分。

（二）完善公開法律制度

首先，要明確知情權在憲法中能夠得到保障。《條例》的制定說明了我國公民的知情權是實際意義上認可的，但是與此矛盾的是在憲法中卻不能找到明確的規定，只能在憲法人民民主中找到類似的精神去體現，這不利于知情權的保障的。憲法作為我國的根本大法，是母法，而一切其他法律制度都是根據憲法來具體制定的。由于知情權現在無法在憲法里得到確切的說明，這就讓信息公開在法理上無法可循，造成政府信息公開制度的效力無法完全發揮。因而如果要從法律制度上完善，首先要做的就是在憲法中明確知情權得到保障，為政府信息公開制度的實現打下基石。

其次，提高法律位階，制定《政府信息公開法》，在推進政府信息公開過程中，《條例》法律位階過低導致與普通法沖突時，政府信息公開難以得到完全的保障。所以首先要做的是盡快制定需要通過全國人大審議通過的《信息公開法》，吸收已有《條例》實施過程中的優點加以繼承優化，并改善條例現存的不足，比如說要明確規定政府信息公開的主體，詳細劃分政府信息范圍，規范公開和不予公開的范圍，限制行政機關的自由裁量權等，另外制定《信息公開法》的過程中還應對配套的有沖突的《檔案法》、《保密法》進行修改以避免沖突。

（三）轉變公開觀念重視政府信息公開

首先，政府作為信息公開的主體在理念上一定要轉變。長期以來政府對信息公開的重要性認識不夠，把信息公開當作是一種任務甚至是負擔，因此大都是流于形式應付檢查，而對于這種思想理念就是作為政府需要迫切轉變的。政府工作人員一定要改變自己的官本位思想，要轉變為一名為人民服務的工作者，找準自己的定位，并不斷加強對政府信息公開的學習，了解到政府信息公開后資源共享的便利性和重要性，才能真正的體會政府信息公開的作用，這樣的觀念才能更加有效的公開，才能推動我國政府信息公開的制度的建設。

其次，作為信息的接收者的公民也要轉變公開觀念，培養行政參與權。作為新時代的公民，要關注政府信息，同時要樹立“主人翁”成為信息資源的真正的擁有者，在對等的情況下對政府信息提出意見，發表疑問，同時也不斷的增加自身的文化素養，學習信息公開知識，充分利用信息投身建設。只有這樣兩方配合才能從思想觀念上轉變，才能推動政府信息公開建設。

（四）完善公開監督的保障機制

首先，要建立切實有效的政府信息公開監督機制。現今，我國政府信息公開問責監督機制在執行過程中并未得到全面有效的實施，存在諸多問題，就是因為《條例》中的政府擁有太大自由裁量權。筆者認為，要建立一個切實有效的公開監督機制可以從這幾個方面出發，第一，建立科學有效的考評制度。結合高校和科研單位的力量，針對實際存在的問題進行“有的放矢”的研究，然后出臺一個全面、準確、實際的考核標準以此來監督。第二，利用輿論監督。信息化社會中應充分利用外部監督的力量，通過新媒體加傳統媒體，對不及時公開或者敷衍公開的行為進行曝光，引導公眾重視政府信息公開。第三，成立政府意外獨立的第三方監督機構。成員可以是相關研究人員或者高校人員也可以是資深信息從業人員，考慮監督機構無實際權利，可以讓監督結果與考評掛鉤，這樣可以有效的避開既當運動員又當裁判弊端。

其次，健全責任追究及救濟機制。保證追究機制和救濟機制，具體做法分為健全問責機制和制度救濟。第一，健全問責機制，在行政機關被賦予公權后，相應的也應該擔負起了法律責任。而要健全問責機制最重要的是問誰的“責”，即要明確責任主體，而每個政府機關建議或獨立設立或兼任人員負責，并與行政負責人連帶責任，確保相關機構不能推卸責任。再就是責任的種類和責任形式一定要明確和細分不能流于形式，比如責任情節多種類，責任處罰要真正實施，但一定要確保科學性、可行性。第二，完善救濟制度。救濟制度是對權利的最后一層保護，公眾面對政府是弱勢群體，而政府則必須保證公眾有通過法律途徑達到保障權利的，因而筆者認為一定要保證能救濟。擴大受救濟主體范圍、暢通救濟渠道，通過監督委員會保證其救濟的客觀性。

（五）創新公開形式、拓寬公開渠道

首先，創新公開形式。當前公開的形式是通過主動公開和申請公開的文字說明，而文字說明往往比較冗長且無法快速準確得到想要的信息。當然作為主要形式也不能否定文字說明，但是為了更加有效的推進信息公開，我們應該通過更加豐富形式。第一，圖文形式。在公布特定結果或者某項措施時，可以根據內容配合一定的圖片，站在考慮公眾的理解角度進行公開。例如：人民日報微博以圖文形式通過長微博公開了2014年財政決算的簡略版本，公開內容通俗易懂同時又概括全面，滿足了公眾對信息的基本需求。第二，即時問答。言語的溝通是最直接最有效的交流方式，而作為政府信息公開也可以運用這一形式，一個直接對話的平臺讓政府回答群眾迫切想知道的信息。例如部分地區已經啟用的電視問政，給予了群眾一個溝通平臺，同時也可以通過微博訪談這一種創新有效的語言溝通形式，擴大交流人群。

其次，拓寬公開渠道。傳統的政府信息公開渠道有電視新聞、政府門戶網站、文件傳播、報刊雜志等，這些渠道對于現今的信息傳播效率來說遠遠不夠。而當今信息化飛速發展，互聯網+進入千家萬戶，傳統的公開渠道已經落后于時代，政府應該專注于新渠道的開拓。筆者認為可以從新媒體角度去開拓，第一，微博微信，作為現在全民社交軟件的典型代表，微博微信已經成為了生活的一部分，任何有效信息都能通過微博微信都能夠得到廣泛的傳播。如果能很好的利用微博微信，政府則就能夠掌握一個成本低廉效率卻很高的渠道，尤其是在于互動上，微博評論、訪談、微信公眾號投票等眾多渠道可以輕易實現諸如民意傾向等調查，而其渠道維護成本也很低廉還能擴大群眾參與度。第二，創新的公開交流平臺，相對于傳統的公開平臺無人問津，新的交流平臺則炙手可熱。基于多種媒體建立一個交互式的平臺，例如利用電視媒體做一欄信息電視問政節目，先公開一些舉措，再提供交流機會往往會引發很多討論，無形中信息就得到了很好的傳播。第三，也就是最直接的立足大數據建立統一的政府信息公開平臺。現今各級政府和其官方網站是傳統的政府信息公開的主要平臺，但是從實用性來看如果要搜集各地公開信息則需要各種搜索、查找每個省市網站，如果建立一個統一的政府信息平臺，以中央政府網站為核心，依托大數據加強資源整合減少網站數量，提高網站設計和使用質量同時加強與新媒體合作。這樣的一個統一的政府信息公開平臺有多項好處，首先就是方便，無論是民眾想要橫向縱向比較政府信息公開，或者是想要大范圍的查找數據信息都可以比較方便的在這樣一個平臺上找到。其次就是高效，這個平臺可以整合各種服務信息，例如行政收費、行政處罰、行政給付、行政訴訟方面等各項事務都可以納入這個平臺統一辦理集中監管，一定程度上遏制了地方政府的信息自由裁量權，推動了陽光政務，有效的提高了行政效率。最后就是從官方渠道來擴大行政參與，例如利用這個平臺的便利性全國各地群眾瀏覽不同地方信息公開內容、方式，這樣從公開內容自身就可以進行橫向評價并提出意見，這樣形成一個公眾需求的政府信息公開模板。通過平臺這種可以開放式評論模式不僅能夠得到直接的意見還能像微信、微博上一樣進行官方的民意調查，便于政府就新措施與網民進行直接交流，不僅推動了政府信息公開的進程在一定程度上還加快了服務型政府的建設。

目前《政府信息公開條例》是我國唯一的以政府信息公開為主要內容的法規性文件，但是它的出臺標志著我國已經重視政府信息公開并納入我國法制建設的宏偉藍圖中，而我國的政府信息公開的步伐也在有條不紊的進行中，如修訂的《預算法》中則指出要政府公開預決算信息等，但是政府信息公開是一個復雜的系統工程，他需要社會各方共同努力同時也需要循序漸進穩健改革，所以筆者相信隨著民主法治進程的有效推進以及向服務型政府的轉型，我國政府信息公開工作勢必會不斷完善。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕張倩.論我國政府信息公開制度的不足與完善〔D〕.北京理工大學，2015.

〔2〕徐鵬.深化我國政府信息公開制度改革研究〔J〕.東北師大學報：哲學社會科學版，2014，（04）：224-226.

〔3〕張芮.我國政府信息公開監督現狀與對策討論〔J〕. 蘭臺世界，2014，（20）：43-44.

〔4〕趙天琪，王廣東.我國政府信息公開的困境與出路〔J〕.東北師大學報（哲學社會科學版），2013，（06）：287-289.

〔5〕王協舟，唐敏.長株潭城市群政府信息網上公開方式分析〔J〕.情報資料工作，2015，（03）：88-91.

在經濟飛速發展的現代社會，信息已經由單純交流變成了價值含量很高的商品。而且隨著大數據時代的來臨，許多國家政府已然成為數據生產者和擁有者，那就說明政府資源價值總量很高。所以說社會中每個人、組織、都迫切希望快速獲取到有價值的信息，而政府作為國家的管理者，做出的很多決策、辦法等相關信息，這些恰恰就是也是民眾和組織希望獲得的，憑借其在信息中的雙重性和權威性讓政府在信息獲取上有著絕對的優勢，民眾和組織則希望政府公開其所掌握的信息。但是在大數據時代如何釋放這些政府所掌握的數據潛能就是當前迫切需要解決的問題。而對民眾、組織而言需求的信息主要是三類，首先是關乎公眾切身利益和公共產品相關問題如：住房、醫療、教育等；其次是社會所關心的公共安全和社會突發事件如：公共危機事件、社會治安、環境污染和視頻藥品安全；最后是政府管理信息如：廉潔問題、行政成本和行政結果。為順應民意潮流滿足民眾對政府數據的需求，我國政府也一直致力于信息公開的建設，在2008年5月1日實施《中華人民共和國政府信息公開條例》各級政府通過特定形式的公開政府信息，標志著全國性的政府信息公開制度邁出重要一步，接下來就是如何進行有效公開，如何將傳統的管理型政府向誠信透明、服務群眾的新型服務型政府轉變，轉型同時各地政府同時也在不斷的創新探索，探索期間獲得了不少成果，但是在政府信息公開中也存在了一系列問題，而本文就是在我國政府信息公開探索過程中存在的問題進行分析說明，在此基礎上提出對策建議。

一、現階段政府信息公開存在的問題

（一）公開的信息力度不夠，內容不全面，公開不及時

首先是信息的量不足的問題，《政府信息公開條例》中說明公開的內容范圍是舉例說明和概括說明兩種方式來規定的，但是這樣說明的話就過于僵化、原則化，且“例外”原則也很難確定。《條例》規定了行政機關需要主動公布的種類和大的方向，但是具體的內容并沒有細化更加沒有系統的規定如何公開，僅僅是根據行政級別來規定了重點內容，這樣一來概括和列舉便起了反作用，行政主體可以根據條款列舉和概括的內容縮小了公開范圍以此造成量的不多，同時無具體內容規定加之第八條不予公開的內容也是簡單概括則造成信息量進一步縮小，例如現今政府建設中經常通過城建投資公司，開發建設指揮部等一系列臨時機構和二級機構。這些機構不在《條例》縣市兩級任意一級要求公開所舉例的范圍之內，但是這些機構恰是政府直接進行經濟建設的主要載體，這就造成了重要的信息因舉例而縮小了范圍得不到公開。然而即使在市縣一級要求公開所列舉的范圍內，也只有少數地區能夠達到十五項列舉信息的公開，一般地區在法規、計劃、財政預決算政府采購、重大項目、國民經濟統計公共應急預算和社會公益情況等方面還能達到標準，但是在縣市一級要求公開所列舉的行政許可、扶貧教育醫療社保就業、環境保護、安全生產、食品藥品質量這些方面卻無法滿足公開要求。尤其詳細來說就是要公開說明每項許可來源規定，單獨列示扶貧醫療就業社保等政策，以及現今尤為突出需要公開的食品藥品質量以及監督檢查的情況和社會公眾關心的環境保護問題。其次是公開的及時性，現今公開的主要不及時表現在兩個方面，第一個方面就是公開模塊淪為政績工程只有模板而內容還停留在兩三年前，如某市設立了突發事件的信息公開模塊，單點擊查看最晚更新是2013年一次溺水事故，期間斷斷續續105條就到了2007年可見完全是沒有及時更新的意識表現。第二個方面就是管理不善導致信息公開滯后，例如某項文件開始有效期是上年十月，而公示的時間已經到了今年的五月，而群眾一直了解的就是一直留存或傳播的已作廢的政策信息導致信息滯后，造成不便。

（二）公開法律制度位階低

在我國目前只有《政府信息公開條例》這一部針對政府信息公開的立法行為，它承擔著政府信息公開法律保障的重任，是推動我國政府信息公開建設的主動力。與此同時我們也應該看到它的不足，歐美國家往往把政府信息公開寫入憲法與公民權利掛鉤，而在我國卻連上位法律層次還未到，《條例》屬于行政法規是下位法，它的法律效力遠低于人大通過的全國性法律，因而造成了其地位低，一但執行過程中與其他上位法律發生沖突，很可能就受限制，造成約束力不強。如《保密法》、《檔案法》等一系列早期立法，其法律效力高于《條例》而又因為其規定的公開內容與兩部法律的保護內容可能在邊界或界定不明的情況下沖突，很可能就造成《條例》無效，如此則無法保證公開。

（三）公開理念陳舊

關于政府信息公開意識，在我國根深蒂固的官民思想影響下，至今信息是相對閉塞的，而在《政府信息公開條例》的推動下也需要一個過程，在這個過程中公開的理念陳舊主要表現在兩方面。一方面是政府部門即公開的主體，在長期社會主義建設中并沒有意識到政府信息公開是一項剛性的要求，缺乏正確的認識而導致官本位思想嚴重，從拒絕公開到《條例》出臺后的模糊公開，維護性公開、選擇性公開都是政府主體公開理念陳舊的表現。再者就是落實到公開的機關工作人員上，大多數機關并沒有專門負責政府信息公開的管理人員，而政府信息公開是需要強烈的服務意識，作為兼任的人員往往帶有機關單位的官僚風氣，思想上更加沒有重視公開，很多時候無論對申請公開還是不得已的網絡公開都敷衍了事，強勢單位的工作人員甚至置之不理。在公開內容方面更需要改變觀念，相關行政人員進行選擇性公開，模糊公開企圖維護本地區、本單位的利益而放棄了實事求是的處事觀念，造成信息上的不對等。另一方面，就是公眾長期以來的被養成聽之任之的習慣，即使在政治法律上，人民才是主人，但實際過程中因為長期被“管理”，盡管隨著信息化時代的發展，民眾的關注情況有所提高，但是守傳統思想的限制，信息維權意識不高，對于信息關注度還是不夠，不關乎切身利益的情況則很少會去關心政府信息如何公開。綜上所述這兩方面的情況都說明當前政府信息公開的理念陳舊，需要兩方面共同努力改善。

（四）公開的監督保障機制缺乏

監督機制是一項法律措施得以順利實施的保障，信息公開也不例外，《條例》上有關監督的部分說的十分概括，只說各級人民政府應該建立健全政府信息工作考核制度、社會評議制度和責任追究制度，定期對信息公開工作進行考核、評議，而卻沒有具體的說實施這樣的考核制度、如何追究責任，這也就給監督方留下了很大的行政裁量自由，而制度的不明確不具體則會帶來執行上的隨意性則公開往往得不到有效監督。而更加關鍵的一點是《條例》說明監督的最高級別是國務院辦公廳，而往下的機制也是層級制即是各級政府，那么就表明我國的政府信息公開監督的基本形式就是一種自上而下的自我監督。在政府信息公開中政府信息發布的主體是政府，監督的主體也是政府，而有效的監督必須要保證監督主體和被監督客體的獨立性，但是落實到《條例》內容上來說即監督的主體和被監督的客體都是政府只是不同部門而已，這就好比我們常說的在競技項目中運動員自當裁判一樣，在政府信息公開中政府就是既當運動員又當裁判，這樣一來監督機制無法保持其獨立性更加不會有效的保證公開的執行。還有一點就是監督執行過程中凸顯的問題，最典型的就是監督責任的不明確，這也是根源于《條例》的責任主體不明確，如一個藥品安全問題的發生涉及藥監、工商、公安等幾個被監督主體，但是《條例》并沒有對相關公開主體責任如何劃分進行詳細的規定，導致在具體的執行過程中就監督角度來看就是責任主體不明確。這樣一來都無法劃分認定是誰的公開責任而監督自然就無法落實。還有就是監督過程中的追責問題，只是簡單的劃分三個等級規定六種情形，而違反條例的尺度則是視情節而定，但是信息公開的尺度究竟如何衡量則沒有具體說明，而且上述規定除情節嚴重外的違反也只是責令改正并無處罰，這必會帶來僥幸懈怠的公開行為。

（五）公開的渠道落后，形式單一

目前我國政府信息公開的渠道很有限。大致分為兩種渠道，一種是主動公開渠道是門戶網站或者地區政務公開信息平臺公開，另一種是依申請公開，手續也相當復雜。在這個高速發展的信息時代，政府這種單一的發布方式在一定程度上上阻礙了信息公開，可以說是讓信息公開流于形式的一個重要因素。首先從政府門戶網站公開來看即使在互聯網時代，政府通過硬件升級加強信息化建設使得政務上網變為現實，也激發了部分對于政府信息關心的群眾，但從整體上來看，大多數公眾不能時刻去瀏覽政府官方網站也就更加不可能去了解到政府是否有新政策措施出臺，這樣一來政府門戶網站的信息除了部分學者、一些遇到實際困難才去找文件的民眾以及政府自身之外平常就很少有人關注。其次，就是依申請公開。依申請公開是完善公開內容不足的一個補充渠道，現今主要的申請公開渠道在程序是十分復雜的。有且只有一些從事相關研究的學者才會真正意義上的去申請公開，政府要求申請人信息和申請緣由、內容描述形式等信息并要下載相應表格，而在真正執行落實上則有更多的技術性障礙。比如向政府相關機構申請需要辦公室接待再經業務處室答復能否公開，而這個過程一般都需幾天到一周時間。再就是現今很多機構采取的接受申請方式也很固化，有甚者更是不接受申請公開，而這兩個現今主要的公開渠道都非真正意義上達到了《條例》所要達到的結果。第二個就是公開的形式單一的問題，現今公開唯一方式就是文件公開，而面對信息爆炸的社會我們每天要瀏覽的信息量都不低，面對公開的生硬文件也許只有很少的重點信息是我們所想要得到的，而政府一般公開的形式就是照搬文件我們則可能因為麻煩或者沒有時間忽略公開內容，這樣因為公開形式的單一就造成民眾信息瀏覽的障礙，最終讓政府公開資源浪費。

二、政府信息公開政策建議

（一）提高政府公開信息質量

首先在量上要盡可能的擴大，即在公開的范圍上更加細化更多的內容。從重點內容上應該要補足現在公開力度不夠的領域信息，第一是社會管理方面，就是與群眾切身利益相關程度較大的食品藥品安全事件、征地拆遷信息、醫療社保措施等一系列信息。第二就是政府自身建設的信息，即公開自身組織機構的人員編制、辦事流程、相關經費的使用情況。第三就是現在環保、生態新能源等產業信息。最后就是公共安全等重大突發事件的更新發布速度和準確性要及時發布。其次要在公開的“質”上下功夫，可以根據不同的級別的政府制定不同的公開范例、目錄和指南，這樣一來就有利于制定統一的標準來防止各地政府選擇性的規避不愿公開的部分。

（二）完善公開法律制度

首先，要明確知情權在憲法中能夠得到保障。《條例》的制定說明了我國公民的知情權是實際意義上認可的，但是與此矛盾的是在憲法中卻不能找到明確的規定，只能在憲法人民民主中找到類似的精神去體現，這不利于知情權的保障的。憲法作為我國的根本大法，是母法，而一切其他法律制度都是根據憲法來具體制定的。由于知情權現在無法在憲法里得到確切的說明，這就讓信息公開在法理上無法可循，造成政府信息公開制度的效力無法完全發揮。因而如果要從法律制度上完善，首先要做的就是在憲法中明確知情權得到保障，為政府信息公開制度的實現打下基石。

其次，提高法律位階，制定《政府信息公開法》，在推進政府信息公開過程中，《條例》法律位階過低導致與普通法沖突時，政府信息公開難以得到完全的保障。所以首先要做的是盡快制定需要通過全國人大審議通過的《信息公開法》，吸收已有《條例》實施過程中的優點加以繼承優化，并改善條例現存的不足，比如說要明確規定政府信息公開的主體，詳細劃分政府信息范圍，規范公開和不予公開的范圍，限制行政機關的自由裁量權等，另外制定《信息公開法》的過程中還應對配套的有沖突的《檔案法》、《保密法》進行修改以避免沖突。

（三）轉變公開觀念重視政府信息公開

首先，政府作為信息公開的主體在理念上一定要轉變。長期以來政府對信息公開的重要性認識不夠，把信息公開當作是一種任務甚至是負擔，因此大都是流于形式應付檢查，而對于這種思想理念就是作為政府需要迫切轉變的。政府工作人員一定要改變自己的官本位思想，要轉變為一名為人民服務的工作者，找準自己的定位，并不斷加強對政府信息公開的學習，了解到政府信息公開后資源共享的便利性和重要性，才能真正的體會政府信息公開的作用，這樣的觀念才能更加有效的公開，才能推動我國政府信息公開的制度的建設。

其次，作為信息的接收者的公民也要轉變公開觀念，培養行政參與權。作為新時代的公民，要關注政府信息，同時要樹立“主人翁”成為信息資源的真正的擁有者，在對等的情況下對政府信息提出意見，發表疑問，同時也不斷的增加自身的文化素養，學習信息公開知識，充分利用信息投身建設。只有這樣兩方配合才能從思想觀念上轉變，才能推動政府信息公開建設。

（四）完善公開監督的保障機制

首先，要建立切實有效的政府信息公開監督機制。現今，我國政府信息公開問責監督機制在執行過程中并未得到全面有效的實施，存在諸多問題，就是因為《條例》中的政府擁有太大自由裁量權。筆者認為，要建立一個切實有效的公開監督機制可以從這幾個方面出發，第一，建立科學有效的考評制度。結合高校和科研單位的力量，針對實際存在的問題進行“有的放矢”的研究，然后出臺一個全面、準確、實際的考核標準以此來監督。第二，利用輿論監督。信息化社會中應充分利用外部監督的力量，通過新媒體加傳統媒體，對不及時公開或者敷衍公開的行為進行曝光，引導公眾重視政府信息公開。第三，成立政府意外獨立的第三方監督機構。成員可以是相關研究人員或者高校人員也可以是資深信息從業人員，考慮監督機構無實際權利，可以讓監督結果與考評掛鉤，這樣可以有效的避開既當運動員又當裁判弊端。

其次，健全責任追究及救濟機制。保證追究機制和救濟機制，具體做法分為健全問責機制和制度救濟。第一，健全問責機制，在行政機關被賦予公權后，相應的也應該擔負起了法律責任。而要健全問責機制最重要的是問誰的“責”，即要明確責任主體，而每個政府機關建議或獨立設立或兼任人員負責，并與行政負責人連帶責任，確保相關機構不能推卸責任。再就是責任的種類和責任形式一定要明確和細分不能流于形式，比如責任情節多種類，責任處罰要真正實施，但一定要確保科學性、可行性。第二，完善救濟制度。救濟制度是對權利的最后一層保護，公眾面對政府是弱勢群體，而政府則必須保證公眾有通過法律途徑達到保障權利的，因而筆者認為一定要保證能救濟。擴大受救濟主體范圍、暢通救濟渠道，通過監督委員會保證其救濟的客觀性。

（五）創新公開形式、拓寬公開渠道

首先，創新公開形式。當前公開的形式是通過主動公開和申請公開的文字說明，而文字說明往往比較冗長且無法快速準確得到想要的信息。當然作為主要形式也不能否定文字說明，但是為了更加有效的推進信息公開，我們應該通過更加豐富形式。第一，圖文形式。在公布特定結果或者某項措施時，可以根據內容配合一定的圖片，站在考慮公眾的理解角度進行公開。例如：人民日報微博以圖文形式通過長微博公開了2014年財政決算的簡略版本，公開內容通俗易懂同時又概括全面，滿足了公眾對信息的基本需求。第二，即時問答。言語的溝通是最直接最有效的交流方式，而作為政府信息公開也可以運用這一形式，一個直接對話的平臺讓政府回答群眾迫切想知道的信息。例如部分地區已經啟用的電視問政，給予了群眾一個溝通平臺，同時也可以通過微博訪談這一種創新有效的語言溝通形式，擴大交流人群。

其次，拓寬公開渠道。傳統的政府信息公開渠道有電視新聞、政府門戶網站、文件傳播、報刊雜志等，這些渠道對于現今的信息傳播效率來說遠遠不夠。而當今信息化飛速發展，互聯網+進入千家萬戶，傳統的公開渠道已經落后于時代，政府應該專注于新渠道的開拓。筆者認為可以從新媒體角度去開拓，第一，微博微信，作為現在全民社交軟件的典型代表，微博微信已經成為了生活的一部分，任何有效信息都能通過微博微信都能夠得到廣泛的傳播。如果能很好的利用微博微信，政府則就能夠掌握一個成本低廉效率卻很高的渠道，尤其是在于互動上，微博評論、訪談、微信公眾號投票等眾多渠道可以輕易實現諸如民意傾向等調查，而其渠道維護成本也很低廉還能擴大群眾參與度。第二，創新的公開交流平臺，相對于傳統的公開平臺無人問津，新的交流平臺則炙手可熱。基于多種媒體建立一個交互式的平臺，例如利用電視媒體做一欄信息電視問政節目，先公開一些舉措，再提供交流機會往往會引發很多討論，無形中信息就得到了很好的傳播。第三，也就是最直接的立足大數據建立統一的政府信息公開平臺。現今各級政府和其官方網站是傳統的政府信息公開的主要平臺，但是從實用性來看如果要搜集各地公開信息則需要各種搜索、查找每個省市網站，如果建立一個統一的政府信息平臺，以中央政府網站為核心，依托大數據加強資源整合減少網站數量，提高網站設計和使用質量同時加強與新媒體合作。這樣的一個統一的政府信息公開平臺有多項好處，首先就是方便，無論是民眾想要橫向縱向比較政府信息公開，或者是想要大范圍的查找數據信息都可以比較方便的在這樣一個平臺上找到。其次就是高效，這個平臺可以整合各種服務信息，例如行政收費、行政處罰、行政給付、行政訴訟方面等各項事務都可以納入這個平臺統一辦理集中監管，一定程度上遏制了地方政府的信息自由裁量權，推動了陽光政務，有效的提高了行政效率。最后就是從官方渠道來擴大行政參與，例如利用這個平臺的便利性全國各地群眾瀏覽不同地方信息公開內容、方式，這樣從公開內容自身就可以進行橫向評價并提出意見，這樣形成一個公眾需求的政府信息公開模板。通過平臺這種可以開放式評論模式不僅能夠得到直接的意見還能像微信、微博上一樣進行官方的民意調查，便于政府就新措施與網民進行直接交流，不僅推動了政府信息公開的進程在一定程度上還加快了服務型政府的建設。

目前《政府信息公開條例》是我國唯一的以政府信息公開為主要內容的法規性文件，但是它的出臺標志著我國已經重視政府信息公開并納入我國法制建設的宏偉藍圖中，而我國的政府信息公開的步伐也在有條不紊的進行中，如修訂的《預算法》中則指出要政府公開預決算信息等，但是政府信息公開是一個復雜的系統工程，他需要社會各方共同努力同時也需要循序漸進穩健改革，所以筆者相信隨著民主法治進程的有效推進以及向服務型政府的轉型，我國政府信息公開工作勢必會不斷完善。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕張倩.論我國政府信息公開制度的不足與完善〔D〕.北京理工大學，2015.

〔2〕徐鵬.深化我國政府信息公開制度改革研究〔J〕.東北師大學報：哲學社會科學版，2014，（04）：224-226.

〔3〕張芮.我國政府信息公開監督現狀與對策討論〔J〕. 蘭臺世界，2014，（20）：43-44.

〔4〕趙天琪，王廣東.我國政府信息公開的困境與出路〔J〕.東北師大學報（哲學社會科學版），2013，（06）：287-289.

〔5〕王協舟，唐敏.長株潭城市群政府信息網上公開方式分析〔J〕.情報資料工作，2015，（03）：88-91.

〔責任編輯：張平凡〕