農村土地確權改革思路研究

滕衛雙

[摘 要]農村集體土地權屬混雜，土地確權問題已成為我國城鎮化進程中一個亟待解決的問題。本文結合許昌市農村土地確權工作的實際情況，提出農村土地確權改革的思路，主張從完善政府對土地的宏觀管理制度、完善相關的配套制度和體系建設、加大土地執法力度、建設農村土地權屬數據庫及管理系統四個方面的對策和建議，確保全市農村土地確權這一艱巨而復雜的重要工作順利完成，提高土地管理和利用水平。

[關鍵詞]工地權益；農村土地；確權

[中圖分類號]F323.21l [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）03 — 0105 — 02

近30年來，隨著我國城鎮化進程加速，大量農村勞動力向城市轉移，農村耕地棄耕、薄耕、撂荒、流失等問題相當多，宅基地超標閑置、私人買賣等現象越來越嚴重，造成稀缺的土地資源的無效配置和浪費，危害著我國的糧食安全。這類問題的根源就是產權不清，農村集體土地權屬混雜，土地確權問題已成為城鎮化進程中一個亟待解決的問題。按照中央有關要求和河南省制定了我省農村集體土地確權登記發證工作實施方案，許昌市政府提出要以縣（市、區）為單位，對全市范圍內農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權進行確權、登記、頒證，并采用計算機技術建立信息系統。目前，許昌市的農村土地確權工作正在積極進行，探討許昌農村土地確權改革的基本思路，對完善新時期農村集體土地產權制度，維護農民合法權益和維系社會穩定等方面具有重大意義。

一、完善政府對土地的宏觀管理制度，把握農村土地確權的方向

1.加強組織領導，實現確權管理規范化。為了順利推進許昌市農村土地確權工作，需要加強政府領導，建立結構科學、職責分工明確、操作性強的管理制度。市縣兩級政府牽頭成立農村土地確權登記工作領導組，成員包括農業局、財政局、國土資源局等相關部門，制定全市農村土地權確權登記工作的目標、步驟和方向，明確各主體的權利、責任和利益分配，建立農村土地確權糾紛的司法裁決機制，確保確權工作有序穩步推進。鄉村兩級承擔具體的土地確權實施任務，開展農村土地的數量、質量、權屬關系等基本條件的調查，建立農村地籍管理檔案。同時，還要建立土地監督機制，對農村耕地、建設用地和宅基地等土地承包金和地租的使用實行財務公開，保障農民公平享受土地發展增益。

2.積極爭取各級財政支持，保證經費預算與落實。在爭取資金支持方面，建議政府每年從已開發土地的發展收益中拿出一定比例的份額進行再分配，對土地權證等文本資料的印刷費、專用軟硬件購置費、測繪儀器及業務人員培訓費、勞務費、調研等積極進行財政支持。對于財力不足的地方，建議開展試點項目給予資金補助，甚至由上級財政統籌解決經費存在缺口。同時，地方財政也要做出專項經費安排補償土地被不合理征用的農民，科學地計算補償標準，嚴禁任何克扣、挪用行為。

3.強化耕地保護，落實領導責任。許昌市規定嚴查違法違規土地項目，按照一律拆除、一律復耕復綠、一律追究人員責任的要求，全部嚴格執法，將保護耕地真正列入了政府領導的考核機制。針對當前領導干部在土地管理方面的違法行為，建立完備、操作性強的監管機制，規范村務公開制度，明確重大用地范圍，實行財務公開，群眾參與，對村干部實行任期內審計制度，杜絕村干部濫用職權，侵犯廣大農民的土地權益。很多地方的農民還沒有意識到耕地保護的重要性，屢屢做出破壞土地的行為。因此，也要加強《國土法》宣傳，切實將耕地保護理念深入民心，維護農民自身和社會利益。

二、完善相關的配套制度和體系建設，保障農村土地確權順利推進

1.改革現行農村戶籍管理制度。現行戶籍管理制度已經遠不適應當前經濟社會發展，成為妨礙農村土地確權工作的重要原因之一。當前改革許昌市戶籍管理制度，應該是打破農業人口與非農業人口的戶口二元管理結構，建立城鄉統一戶籍制度。但是，應當承認這項改革也是一項系統工程，牽涉方方面面的部門和利益，涉及社會秩序穩定和社會關系調整。因此，改革現行戶籍管理制度要有計劃、分步驟的進行，要充分體現以人為本和社會公平正義的根本要求，并給以相關法律法規的支撐，使廣大農民真正享受到與城市居民同等的福利待遇。

2.完善農村社會保障體系。許昌市結合農村經濟結構以及農村發展的具體狀況，考慮統籌城鄉資源分配、財政分配、社會就業和各項政策發展，在此前提下設計和建立農村社會基本制度框架，特別是建立農保可轉換為城保的通道和機制，順利實現農村土地確權后的勞動力轉移。具體來說：首先，堅持政府統一管理、個人繳費、集體補助、政府補貼的農村養老保險籌資模式，提高農民的養老保障水平。其次，完善新型農村合作醫療制度，完善農民由農村醫保向城鎮醫保的轉換，和城鎮居民享有同等的權益。再次，強化相關部門設立相關的農村社會保障法律體系建設工作，確保農村社會保障制度的順利的實施。

3.培育新型農民組織。長期以來，雖然農民眾多，但大多比較分散，缺乏組織化、秩序化的利益表達機制，在涉農政策制定過程中影響力較小。正是基于這樣的考慮，需要大力培育我市的新型農民組織。一是充分利用有效資源，積極提高農民組織服務水平和文化程度，建立和發展各行各業的農民組織，比如農村文化組織、農民自治組織等。二是加大政府對新型農民組織的財政投入和政策上的支持，制定相關優惠政策，以提高新型農民組織的地位與層次。三是積極建立新型農民組織的制度，培訓骨干，幫助健全組織機構，實行規范管理，以提高農民在政策博弈中利益的維護。

三、加大土地執法力度，實現農村土地確權的法治化

1.重視土地執法監督活動。在土地確權工作中，土地所有者、土地使用者和土地管理者都有可能發生濫用職權，侵犯農民的土地權益，發生違反土地管理法律法規的行為，如確權土地權利變動，村干部擅自更改土地確權數字，單位和個人未經批準非法破壞耕地保護等，這些都是土地執法監督的對象。因此，土地執法監督活動即是對土地所有者、使用者和管理者的工作進行全程細致地進行督促和檢查，一旦發現問題，及時進行糾正和處理。許昌市通過擴大土地執法監督對象的涵蓋性，加強組織管理，建立共同責任機制，全市齊抓共管土地管理的違法違規問題。

2.加強土地管理的法治化建設。隨著農村土地確權工作的推進和農業轉移人口的增多，農村土地管理法治建設滯后日益凸顯。針對農村土地管理中存在的法治缺陷，許昌市按照面向城鎮化、市場化和現代化的原則，不斷完善農村土地管理法治體系。具體說來，就是要在農村土地確權過程中加強法制宣傳，提高農民的法律意識，規范農村土地確權工作的管理，使農民群眾明確在土地確權活動中的權利和義務，對于違法土地管理的法律、法規的單位或者個人，都必須依法追究法律責任，維護法律的尊嚴。

3.推行多方聯動模式。土地確權工作主要依靠土地管理部門，但也迫切需要其他相關部門的配合，才能排除障礙，有效開展工作。比如，按照法律規定，對于違法占用土地行為的，在土地管理部門作出處罰決定以后，還需要城管部門予以強制拆除來實施這一行為；對于任意改變土地性質和用途的行為，土地管理部門僅僅發布制止的書面文件，還需要依靠公安機關積極介入；對于政府工作人員對農村土地的行政侵權行為，土地管理部門不能做出行政處分的決定，只能依靠行政監察機關監督、約束與懲處。所以說土地確權工作中，需要公安、城管、行政監察等職能部門多方聯動，互相配合，綜合執法。許昌市要專門組建一個土地管理執法大隊，人員可從建設、國土管理、公安調入，機構要延伸到街鎮，妥善處理工作中的突發事件和違法行為，按照農民的真實土地數目發放土地確權證書。

四、建設農村土地權屬數據庫及管理系統，提高地籍管理信息化水平

1.從土地總體利用規劃修編著手，完善地籍資料數據庫。許昌市按照土地利用修編工作的要求，認真修正縣級和市級數據庫，查清閑置土地和低效用地數量、違法用地總量和處理情況，以響應國家保護耕地的要求。采用航測圖解和科學實測結合的方法對農村土地全部現場調查指界，聘請專業機構繪制出各類土地權屬界線，記錄土地所有權權利人、地塊編號等情況，將數據統一輸入地籍資料數據庫，做好檔案資料的收集及其分類歸檔的工作，完善全市農村土地的數據庫建設。

2.建立統一的農村土地確權信息管理系統，實現信息公開透明。土地確權涉及的利益非常廣大，必須推動土地調查、土地確權等成果的信息公開。要建立健全農村土地確權登記信息采集、處理、發布和應用管理等方面的技術標準，規范業務流程，確保農戶可以及時查到土地權屬、土地登記、土地交易、文件和納稅的有關數據和信息，實現登記信息共享。許昌市已經建立土地確權信息庫與登記發證管理的一體化辦公系統，登記發證與檔案存儲、業務審批與流程控制的一體化管理體制，進一步提升了工作效率。

3.加強土地確權專項培訓，提高確權人員素質。土地確權工作龐大且復雜，對工作人員技術、能力和責任心要求很高，所以加強對登記工作人員培訓至關重要。培訓重點應突出以下內容：一是對土地確權有關政策、制度的學習，特別是土地確權過程中遇到的利益與糾紛問題，要求基層工作人員熟練運用政策法律處理問題，做到完全按照規范辦事；二是登記軟件操作和地籍檔案管理知識；三是農戶心理、行為的學習和分析能力，要創新工作方法，采取不同的形式推進政策的宣傳和土地的確權，針對實際情況制定適宜的政策和制度。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕徐江.土地確權實踐中存在的問題及優化路徑〔J〕.現代經濟探討，2015，（06）：47-51.

〔2〕樊志全.學習中國共產黨歷史中的土地確權理論與實踐〔J〕.國土資源，2012，（10）：4-11.

〔3〕杜會石.“3S”技術在農村土地確權登記發證中的應用〔J〕.江蘇農業科學，2014，（12）：350-352.

〔4〕高婷.土地確權引發的思考〔J〕.中國市場人文社會科學版，2015，（17）：199-200.

〔5〕唐賢健，張因.加快土地確權推動土地流轉促進三農發展〔J〕.湖北省社會主義學院學報，2012，（06）：64-66.

〔責任編輯：孫玉婷〕