我國地方政府性債務(wù)的緣由、實現(xiàn)與改革建議

2016-03-30 15:49:53韓文琰

商業(yè)經(jīng)濟研究 2016年6期

韓文琰

內(nèi)容摘要：地方政府性債務(wù)在我國地方建設(shè)、發(fā)展中功不可沒，然而債務(wù)規(guī)模擴大、債務(wù)風險隱形化、復(fù)雜化的事實受到政府、學界的極大關(guān)注。本文剖析了我國地方政府性債務(wù)的緣由與實現(xiàn)，結(jié)合現(xiàn)有改革成果，提出改革建議。

關(guān)鍵詞：地方政府性債務(wù) 蝴蝶效應(yīng) 政府改革清單內(nèi)部控制制度

中圖分類號：F812 文獻標識碼：A

新中國成立后，我國地方政府性債務(wù)的演進大致可分為三個階段：第一階段為新中國成立后至改革開放前的地方政府性債務(wù)萌芽階段。該階段我國為加快籌措生產(chǎn)建設(shè)資金，解決新中國成立初期全國經(jīng)濟極度困難和人民生活水平嚴重匱乏問題，中央政府批準先后發(fā)行了“東北生產(chǎn)建設(shè)折實公債”與“地方經(jīng)濟建設(shè)公債”兩次地方政府公債。第二階段為改革開放至1994年分稅制改革前的地方政府性債務(wù)嘗試階段。該階段我國的經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，中央政府盡管給予地方政府一定的自主權(quán)利，但各地政府的財權(quán)依然受到限制，尤其舉債行為被嚴格限制，并且原先計劃經(jīng)濟時代地方建設(shè)資金由中央政府撥款轉(zhuǎn)變?yōu)橘J款，因此各地政府在財權(quán)受限和地方治理競爭的困頓下選擇嘗試“負債經(jīng)營”。第三階段為1994年分稅制改革后至今的發(fā)展完善階段。該階段一方面分稅制改革塑造地方政府競爭主體，另一方面在《預(yù)算法》的嚴格限制下，在唯GDP考核機制的動力支配和中央政府財政擴張的示范下，地方政府性債務(wù)的形成開始由被動的負債開支轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃拥膫鶆?wù)融資，由維系行政支出轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施投資為主，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模迅速擴大；與此同時，地方債務(wù)關(guān)系由地方政府與其債權(quán)人的雙邊關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)椤暗胤秸谫Y平臺——銀行和資本市場等”的間接融資關(guān)系（時紅秀，2010），使得債務(wù)風險隱形化、復(fù)雜化。這些變化引起了理論界和實務(wù)界的極大關(guān)注。理論上，唐云鋒（2006）從委托代理角度解釋了我國地方政府性債務(wù)的擴張機制；牟放（2008）從地方政府性債務(wù)管理機構(gòu)和科學管理辦法兩方面解釋了我國地方政府性債務(wù)規(guī)模的加速上升；季燕霞（2009）認為我國地方政府性債務(wù)的膨脹源于“政府信用”與“國家信用”混同、“經(jīng)濟人”現(xiàn)實與“政治人”理想沖撞等深層次的體制文化原因。王克群（2010）認為經(jīng)濟增長、財政體制、金融市場、風險意識等為我國地方政府性債務(wù)增長的主要原因；繆小林等（2013）認為我國地方政府性債務(wù)增長的直接原因為預(yù)算支出的擴張，而債務(wù)迅速擴張的根源則是預(yù)期的經(jīng)濟增長。杜思正（2014）從體制、管理和經(jīng)濟三方面研究了地方政府債務(wù)擴展的原因。這些研究從不同視角給出了地方政府性債務(wù)擴張的原因與機制，但一方面這些成因尚不全面，另一方面這些成因在地方政府性債務(wù)規(guī)模擴張中的作用層次不同，因此需要進行系統(tǒng)研究。

我國地方政府性債務(wù)的緣由與實現(xiàn)

（一）地方政府性債務(wù)的緣由辨析

從目前地方政府性債務(wù)的成因看，地方建設(shè)資金不足可以分為時間不一致導(dǎo)致的不足和空間范圍不一致導(dǎo)致的不足，前者主要由于建設(shè)項目的收益時間與投資時間不一致，因此根據(jù)“誰受益、誰償還”的原則，通過舉借地方性政府債務(wù)建設(shè)，既可以解決資金不足問題，也可以解決代際公平問題；對于后者則有多種解釋：

其一，分稅制改革后地方政府事權(quán)與財權(quán)不匹配、結(jié)構(gòu)性減稅、營改增、轉(zhuǎn)移支付制度不完善等引發(fā)的建設(shè)資金不足（李永剛，2011）；陳驍（2014）則持否定意見，他分析了2009年地方政府性債務(wù)的井噴現(xiàn)象、地方政府整體收入與財政支出的對比數(shù)量關(guān)系，認為地方政府“投融資饑渴癥”并非體制原因所能解釋，而建立、健全約束機制則大有用武之地。筆者認為整體一致并不代表各個體也一致，因此不能簡單地以地方財政整體收入與財政支出的數(shù)量基本一致來解釋地方政府的財權(quán)與事權(quán)匹配問題，但陳驍從地方政府“缺錢花”與“找錢花”的起點分析地方政府性債務(wù)的成因，與本文對地方政府性債務(wù)歷史使命考察的結(jié)果基本一致。

其二，地方政府功能與地方官員目標不一致導(dǎo)致的地方政府盲目投資、過度投資、錯位投資引發(fā)的建設(shè)資金不足，比如云南省建造的一條延伸至西馬拉雅山腳下的高速公路，沿途竟然沒有人口超過100萬人的城市。分權(quán)化改革由地方政府提供當?shù)毓卜?wù)的根本原因在于地方政府的信息優(yōu)勢，然而地方政府的行為人——政府官員則在政績目標激勵下可能不顧地方政府功能而選擇“形象工程”與“政績工程”。

其三，政企不分導(dǎo)致地方政府盲目擔保從而引發(fā)的越位隱形建設(shè)。一則，地方政府運行需要企業(yè)的稅收支撐；二則，政府官員政績需要企業(yè)產(chǎn)值維系；三則，企業(yè)需要地方政府庇護與支持；更有甚者，政府官員腐敗需要企業(yè)尋租。這些共生關(guān)系，往往演化著政企“合謀共贏”。歸納這些解釋，可概括為分稅制改革不徹底帶來的體制問題和監(jiān)督約束不力帶來的機制問題。對于前者，發(fā)改委已在《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務(wù)的意見》中明確指出“抓緊研究調(diào)整中央與地方事權(quán)和支出責任。科學界定政府與市場邊界，充分考慮公共事項的責任性質(zhì)和受益范圍，合理劃分中央與地方、地方各級政府之間的事權(quán)和支出責任。結(jié)合稅制改革，厘清稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分，保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定。提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付項目，逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椇偷胤劫Y金配套。科學設(shè)定財政轉(zhuǎn)移支付的因素及權(quán)重，使轉(zhuǎn)移支付更加公開透明”。該意見只是給出方向，并未給出具體的實質(zhì)性改革內(nèi)容，因此有必要進一步提出可操作的改革內(nèi)容。

（二）地方政府舉債的激勵與實現(xiàn)

1.政治使然。地方政府對于事權(quán)和財權(quán)不匹配引發(fā)的建設(shè)資金不足，從理論上講可以放棄或拒絕建設(shè)，也可以向上級政府索要資金或財權(quán)，而我國地方政府官員主要由上級政府任命和考核，因此為在“政治錦標賽”中獲勝，代表地方政府的地方官員自然選擇向上級政府索要資金即“跑部前進”和舉借債務(wù)來解決建設(shè)資金不足問題。對于有利于地方官員升遷、索租及其他利益目標的盲目建設(shè)、過度建設(shè)、錯位建設(shè)以及越位建設(shè)，地方官員自然也會通過上述途徑解決。

2.經(jīng)濟誘惑。從“十八大”以來的反腐敗案件看，絕大多數(shù)腐敗官員與建設(shè)資金有關(guān)，并且涉案資金特別巨大，印證了布坎南“政府官員不是天使”的研究，即地方政府官員可以地方建設(shè)資金不足的理由舉債并從中獲取個人利益，因此代表地方政府的官員舉債既有政治利益的激勵，也有經(jīng)濟利益的誘惑。

3.制度限制。地方政府有舉債需要和舉債激勵，而我國1995年頒布的《預(yù)算法》明確規(guī)定不允許地方政府發(fā)行債券，《擔保法》也禁止地方政府擔保，盡管修訂后的《預(yù)算法》、《2013年地方政府自行發(fā)債試點辦法》和《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，允許地方政府發(fā)債，但地方政府債券募集資金投向局限于難以吸引社會投資的公益性建設(shè)項目，如保障性安居工程、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療教育等；國債轉(zhuǎn)貸資金則嚴格限制在農(nóng)林水利、電網(wǎng)建設(shè)項目，因此地方政府官員為實現(xiàn)其政治利益和經(jīng)濟利益只能繞開現(xiàn)行制度約束進行金融創(chuàng)新，搭建投融資平臺（ Azuma & Kurihara，2011），將債務(wù)和擔保隱性化。

4.機制缺失。現(xiàn)行預(yù)算約束的軟化和監(jiān)督機制的缺失使地方政府舉債得以順利實現(xiàn)。從監(jiān)督機制上看，首先我國尚未建立地方政府債務(wù)風險內(nèi)控制度，難以形成有效的內(nèi)部監(jiān)督；其次，我國現(xiàn)行戶籍制度限制了居民對當?shù)亟ㄔO(shè)的投票權(quán)和監(jiān)督權(quán)；最后，外部審計重點針對項目建設(shè)的可行性、項目資金使用的合規(guī)性等，而對項目建設(shè)的必要性、項目建設(shè)后的成效以及政府債務(wù)償還的可能性等重視不夠，導(dǎo)致對地方政府舉債的事前監(jiān)督、事中監(jiān)督以及事后監(jiān)督不夠。

5.風險弱化。相對于收益而言，地方政府舉債的風險比較小。一是地方政府沒有破產(chǎn)制度約束，上級政府最終會為下級地方政府兜底；二是地方建設(shè)會很快被居民所感知、上級政府所知悉，而償還責任則在未來，加之我國地方政府官員任職時間比較短，尤其是“業(yè)績官員”任職時間更短，因此收益在當下，償還在未來，地方政府官員自然對舉債建設(shè)樂此不疲；三是目前地方政府官員考核以經(jīng)濟考核為主，盡管近年來有些地方納入了政府性債務(wù)，但尚未形成統(tǒng)一的考核標準和考核機制，因此面對軟化的預(yù)算約束，懷有法不責眾心理的地方官員自然會陶醉于未來形勢大好的繁榮景象，而不計舉債之風險；四是盡管地方政府舉債建設(shè)的風險評價和效果評價引起學界的重視，但尚未形成一致的看法和易于操作的評價標準與評價方法，僅從目前披露的有限數(shù)據(jù)得出我國地方政府性債務(wù)風險可控、地方舉債經(jīng)營效果良好的結(jié)論，有失偏頗。一則，屬于短視行為。從長期來看，這種滾雪球式的債務(wù)運轉(zhuǎn)必將導(dǎo)致地方政府性債務(wù)積重難返，并且國際經(jīng)驗表明財政風險達到一定程度后的加速擴張會帶來多米諾骨牌風險。二則，簡化了風險類別。地方政府性債務(wù)風險不僅包括違約風險，還包括結(jié)構(gòu)性風險和流動性風險。其中結(jié)構(gòu)性風險包括時間結(jié)構(gòu)風險、類型結(jié)構(gòu)風險與區(qū)域結(jié)構(gòu)風險。由于地方政府性債務(wù)的地域分布不均衡，因此總體可控并不等于局部可控，而且地方政府性債務(wù)局部風險會通過蝴蝶效應(yīng)影響到整體，需要重視部分地方的政府性債務(wù)風險。同時由于地方政府性債務(wù)的市場交易、流通機制還不完善，地方政府性債務(wù)的流動性風險也不容忽視。

我國地方政府性債務(wù)改革需要進一步解決的問題

（一）制度與體制改革

中央已經(jīng)意識到制度和體制改革在解決地方政府性債務(wù)風險中的作用，已經(jīng)積極出臺了新《預(yù)算法》、《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》和《2015年地方政府專項債券預(yù)算管理辦法》以及《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》等，并要求各地試編以權(quán)責發(fā)生制為基礎(chǔ)的地方政府資產(chǎn)負債表，但這些規(guī)章制度并沒有明確地方政府債券違約時的解決方案，也缺乏對地方政府評級更為細致的要求或約束。結(jié)合我國的實際情況，還需要做好以下三方面的制度、體制改革：

1.加強調(diào)研，盡快制定有利于公共服務(wù)均等化的財政體制改革清單。公共服務(wù)均等化要求政府為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共物品和公共服務(wù)，是公共財政的一個基本目標，也是我國現(xiàn)階段縮小城鄉(xiāng)差距和貧富差距以及地區(qū)間不均衡發(fā)展的重要途徑。因此，總體上，應(yīng)該明確中央政府與地方政府在基本公共服務(wù)上的職責分工，依據(jù)公共服務(wù)事權(quán)與財權(quán)相匹配的原則制定財政體制改革清單，確權(quán)界定地方政府的責權(quán)邊界，一則解決地方財政的外部性，從而解決總體“缺錢花”的問題，二則解決地方政府性債務(wù)的違約風險；個體上，由于不同地方政府面對不同的財政收支環(huán)境，會出現(xiàn)個體“缺錢花”的問題，對此中央政府給予額外的財政支持。

2.繼續(xù)推進戶籍制度改革，還居民“用腳投票”權(quán)。飛速發(fā)展的世界經(jīng)濟已證明財政分權(quán)為一種高效的財政制度。瓦勒斯·奧茨的財政分權(quán)定理以及金的改善軍政府機構(gòu)控制說等眾多分權(quán)理論均承認中央政府提供均等化公共服務(wù)與居民偏好的不一致，因此地方政府才有存在意義，國家需要通過喬治·施蒂格勒提出的最優(yōu)分權(quán)模式菜單發(fā)揮分權(quán)效率，但其前提為居民能夠“以腳投票”選擇其偏好的公共服務(wù)。我國目前戶籍制度無疑限制了居民的投票權(quán)，因此居民在只有公共服務(wù)接受權(quán)的條件下不能約束地方政府官員的自利行為。

3.推進財政分權(quán)改革的同時進一步完善預(yù)算制度和管理制度。財政分權(quán)的效率來源于地方政府的信息資源優(yōu)勢，而這種效率需要地方政府有比較獨立的行政權(quán)力，能夠按照居民偏好選擇提供公共服務(wù)。從我國2008年中央政府推出的4萬億投資計劃，要地方政府配套2.82億元的實際情況看，地方政府一方面受“資金饑渴癥”影響，另一方面為迎合中央政府而選擇舉債，導(dǎo)致2009年增加了3.7億元的地方政府性債務(wù)，這些債務(wù)帶來的公共服務(wù)未必真能被居民所偏好，也未必真的為地方政府所需要。因此，中央需要通過簡政放權(quán)歸還地方政府的經(jīng)營發(fā)展權(quán)，也需要加大對地方政府行為的監(jiān)督力度。盡管新《預(yù)算法》規(guī)定國務(wù)院建立地方政府性債務(wù)風險評估和預(yù)警機制、應(yīng)急處置機制以及責任追究制度。賦予財政部門對地方政府性債務(wù)實施監(jiān)督的權(quán)力，并且財政部預(yù)算司下設(shè)地方政府性債務(wù)管理處，《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》也提出地方政府對其舉借的債務(wù)負有償還責任，中央政府實行不救助原則。但具體如何監(jiān)督、如何追究責任等具體制度不明確，筆者認為首先應(yīng)該進一步完善預(yù)算制度，在復(fù)式預(yù)算基礎(chǔ)上增設(shè)政府債務(wù)預(yù)算，單獨考核地方政府性債務(wù)的來源、去向、償還情況，及時發(fā)現(xiàn)問題及時處理，其次應(yīng)該具體明確地方官員過度舉債、錯位舉債、越位舉債、盲目舉債以及償債困難時的具體懲罰措施，最后明確政府官員的債務(wù)管理責任以及借債官員離任后與新任官員對債務(wù)的管理銜接責任。

4.借鑒國際經(jīng)驗，建立、健全地方政府債券保險制度和償債準備金制度。為緩解我國地方政府的償債壓力，確保償還地方政府性債務(wù)有穩(wěn)定的財源與資金流，地方政府可以借鑒國際經(jīng)驗建立、健全地方政府債券保險制度和償債準備金制度。美國規(guī)定的償債準備金數(shù)額可以為當年還本付息總額的100%-120%，也可以為當年債券發(fā)行價值的10%，并且償債準備金兼顧收益性與流動性，這些資金僅限于投資低風險的聯(lián)邦政府支持債券，投資債券期限不能長于剩余償債期限。日本也要求地方政府設(shè)置減債基金，其中義務(wù)教育設(shè)施建設(shè)事業(yè)債、公共用地建設(shè)事業(yè)債、區(qū)域開發(fā)事業(yè)債等項目都需要利用減債基金來進行定時償還（楊亮，2013）。

5.注重頂層設(shè)計，建立地方財政風險內(nèi)部控制制度。地方政府舉債引發(fā)的地方財政風險已經(jīng)受到學界高度重視，但現(xiàn)有文獻主要集中在地方財政風險的測算（景宏軍等，2014）、預(yù)警機制及預(yù)警方法的研究（張雷寶等，2009；楊志安等，2014；孫立新，2012；郭玉清，2011）。這些研究有助于對財政風險的理解、估量以及警示，但從國外地方政府破產(chǎn)和地方財政風險發(fā)生的短時性上看往往出現(xiàn)預(yù)警信號為時已晚。筆者認為預(yù)警遠不及控制，即在財政風險發(fā)生前加以控制尤為重要，財政部2014年9月份出臺的《財政部內(nèi)部控制基本制度（試行）》既是行政部門內(nèi)控制度建設(shè)的試點，也是政界的引導(dǎo)信號，但范圍還不夠廣泛，正如企業(yè)內(nèi)部控制制度建設(shè)絕不是財務(wù)處內(nèi)部控制制度的構(gòu)建，而應(yīng)該是整個企業(yè)范圍內(nèi)部控制制度的建設(shè)，因此應(yīng)進一步思考地方政府內(nèi)部控制制度的建立、建設(shè)問題。

（二）機制建設(shè)

1.逐步完善市場機制，充分發(fā)揮市場功能。第一，從地方政府舉債的現(xiàn)實情況看，我國地方政府債券的發(fā)行和流通受到限制，導(dǎo)致一方面?zhèn)鶛?quán)人主要集中在銀行，增加了金融的系統(tǒng)性風險；另一方面地方政府性債券定價不合理，城投債利息負擔比較重，增加了地方政府的債務(wù)負擔。因此筆者建議建立地方政府債券的風險、收益市場化定價機制，形成買者責任自負，風險自擔的市場規(guī)則。第二，財政部給出的解決地方政府性債務(wù)較長期方案為PPP模式（Public Private Partnership，公共私營合作制，即公私合作），該模式的一個核心功能為轉(zhuǎn)變公共產(chǎn)品供給機制，而保證公私合作高效供給公共物品的前提是市場機制的建立，讓公私雙方在市場框架中談判合作模式、合作價格，杜絕私營企業(yè)通過政府尋租獲得超額利潤。

2.建立、健全地方政府官員考核機制與責任追究制度。盡管近期內(nèi)不可能建立地方政府的破產(chǎn)制度，但可以選擇讓政府官員“政治破產(chǎn)”，即建立與地方政府財權(quán)、事權(quán)相適應(yīng)的地方政府績效考核機制與問責機制。筆者贊同陳志勇（2014）對政績成本的計算和分析，即在考核政府官員政績的同時要計算和分析政績的經(jīng)濟成本、社會成本、資源環(huán)境成本和民生成本等以及政績的利益歸宿；目前實行官員離任審計，除此之外應(yīng)該加強地方政府資產(chǎn)負債表審計、地方政府現(xiàn)金流量表審計、地方建設(shè)項目審計等，將審計結(jié)果納入政府官員考核；對地方政府性債務(wù)的形成、償還以及舉債建設(shè)項目收益等進行跟蹤審計，對過度舉債、越位舉債、錯位舉債、盲目舉債以及償還不力的官員追究責任；建立健全地方政府信用評級機制的同時建立、完善地方政府官員的信用評級機制，將地方政府信用評級和官員信用評級結(jié)果均納入官員的考核，以期降低信息不對稱導(dǎo)致的逆向選擇風險和道德風險；建立健全對上級政府以及財政部的再監(jiān)督機制，防止有機制難落實、有責任難追究。

（三）技術(shù)改進

建立和完善地方政府性債務(wù)信息系統(tǒng)，利用現(xiàn)代技術(shù)手段監(jiān)督、約束地方政府與地方政府官員。從時間上看，監(jiān)督、約束地方政府和官員有事前、事中與事后三種監(jiān)督約束機制；從監(jiān)督、約束主體來看，應(yīng)該分為行政監(jiān)督約束和公眾監(jiān)督約束。而無論什么時間和什么主體監(jiān)督、約束都離不開良好的信息，因此筆者建議：一定范圍內(nèi)（涉及國家秘密的除外）公開地方政府舉債的原因、舉債的規(guī)模、舉債的方式，同時公開相應(yīng)建設(shè)項目的可行性、必要性以及未來債務(wù)償還的可能性，公開地方政府的信譽品質(zhì)情況（比如有無違約、拖欠等情況）和經(jīng)濟狀況等，接受上級政府和公眾的事前監(jiān)督和約束；在編制和披露地方政府資產(chǎn)負債表的基礎(chǔ)上，編制和披露地方政府現(xiàn)金流量表、地方建設(shè)項目的動態(tài)進展情況表，接受上級政府和公眾的事中監(jiān)督、約束；對正在建設(shè)和已經(jīng)建成的項目，應(yīng)該跟蹤審計，將審計結(jié)果納入舉債、建設(shè)官員的考核檔案；建立、完善公眾舉報、信訪、表達訴求的信息系統(tǒng)，做好問政于民、問績于民、問效于民的落實機制；與此同時繼續(xù)加大反腐敗力度，防止官員的機會主義傾向。

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