養老保險多軌制對不同群體的收入分配效應及公平性比較

蔡璨

內容摘要：養老保險制度由于歷史原因存在制度性斷裂，這種制度性斷裂影響到了收入分配效應及公平性。本文使用參保率、待遇給付水平、替代率、隨經濟增長率等政策傳導工具，探討養老保險“多軌制”的收入分配效應。研究表明無論是覆蓋面還是養老金待遇水平，亦或是養老保險替代率，都使機關事業單位職工養老保險大于企業職工基本養老保險大于新農保。

關鍵詞：養老保險 收入分配效應 公平性

中圖分類號：F842 文獻標識碼：A

問題的提出

隨著中國經濟發展取得舉世矚目成就，以效率為導向的發展戰略使得不同群體之間的收入分配存在巨大不平衡性。中國已成為中等收入國家，社會保障的功能定位應該從維護社會安定和補救國民生計的工具轉為調節收入分配與促進制度公平。養老保險制度作為社會保障體系最為核心的組成部分，其建設的好壞直接影響著收入分配制度改革的成效和是否有利于社會公平發展（何文炯，2011）。

中國養老保險制度從20世紀50年代初開始建立，與城鄉二元社會經濟結構伴隨，中國養老保險制度在之后的改革與發展中也一直呈現出城鄉二元結構，存在明顯的制度性斷裂（王思斌，2009），并延續至今。中國現行基本養老保險制度“碎片化”嚴重，據“單位”而劃、依“身份”而設，條塊林立、人群分割，具體包括：城鎮職工基本養老保險制度、機關事業單位職工養老保險制度、新型農村社會養老保險制度、城鎮居民養老保險制度等。

之前，國內外學者大都估算了養老保險制度內人群的收入再分配效應，而缺乏對包括制度外人群的全體國民的宏觀收入分配效應的研究，以及不同養老保險制度間即養老保險“多軌制”（如城鎮職工基本養老保險、機關事業單位職工養老保險以及城鄉居民養老保險制度之間）收入分配效應的分析。事實上，養老保險制度的問題僅從制度內部本身的角度研究是不夠的，還需要通過制度內外以及制度間的比較分析作更深入的探討。因此，本文基于不同群體現行養老保險制度結構模式的差異，根據參保率、待遇給付水平、替代率、隨經濟增長率等政策傳導工具，探討養老保險“多軌制”的收入分配效應。

比較對象

中國現行養老保險制度“碎片化”嚴重，具有明顯的“身份”特征（楊燕綏，2012），主要表現在兩個方面：一是單位制，即不同工作單位的職工參加不同的養老保險制度，如公務員與事業單位工作人員參加機關事業單位職工養老保險制度，企業職工參加城鎮職工基本養老保險制度，也就形成了人們通常所說的機關事業單位與企業單位的“退休雙軌制”；二是戶籍制，即城鎮戶籍人員與農村戶籍人員參與不同的養老保險制度，城鎮職工依單位不同可參與上述兩種養老保險制度，城鎮居民和農村居民自2011年起也可分別參加城鎮居民養老保險和新型農村養老保險制度（以下簡稱“新農保”）。當然，有不少地方還專門為農民工等靈活就業人員建立了農民工養老保險制度，所以實際上中國的養老保險制度并非僅僅是所謂的“雙軌制”那么簡單，而是“多軌制”，且每種制度的制度模式并不相同，各群體享受的養老保險待遇給付水平不同，從而不同制度的收入分配效應有所差異。由于農民工養老保險不具有普遍性和代表性，且城鎮居民養老保險制度從2011年才開始進行試點，相關數據不足，因此，以下著重比較分析中國企業職工基本養老保險制度、機關事業單位職工養老保險制度與新農保的收入分配效應。

不同養老保險制度覆蓋面比較分析

社會基本養老保險在籌資模式上屬于部分積累制，資金來源于企業和個人繳費；機關事業單位既未實行社會統籌，也未建立個人賬戶，而仍實行的是福利性質的退休養老制度，個人并不用繳費，其養老保險待遇給付水平與本人退休前的工資收入掛鉤，屬于現收現付制；新農保實行完全積累制，個人繳費完全進入其個人賬戶進行積累，且地方政府根據其繳費檔次的不同給予相應水平的財政補貼，這部分也納入個人賬戶，在此基礎之上，為了體現養老保險的“保障”作用及再分配功能，中央政府還給符合條件的農村老人發給基礎養老金。

養老保險制度覆蓋面是決定其收入分配調節效應的基石，一般而言，覆蓋面越廣，調節效應越好，制度公平性越強；反之，收入分配調節效應越差，制度公平性越弱（許志濤，2013）。不同養老保險制度參保人數如表1所示。

從表1中可以明顯看出，我國機關事業單位職工參加養老保險的人數近幾年增長非常緩慢，基本維持在2100萬人左右，這主要是因為機關事業單位職工養老保險制度早已成型，參保人群比較穩定，且覆蓋率已達到了很高的水平，基本實現了全覆蓋；城鎮企業職工參保人數呈現出明顯的逐年上漲趨勢，這主要是因為我國城鎮職工基本養老保險制度正處于逐步完善階段，也從側面反映了仍有很大一部分企業職工未被城鎮職工基本養老保險制度所覆蓋，擴面工作還將任重道遠；新農保參保人數大幅增加，遠遠高于城鎮職工基本養老保險制度，主要源于新農保于2009年才開始試點，同時也說明了新農保制度受到了很多農民的歡迎，取得了很大的進展，但也說明了目前覆蓋率還相當有限，有較大的上升空間。由此可見，現行養老保險的覆蓋率從大到小依次為機關事業單位職工養老保險制度、城鎮職工基本養老保險制度和新農保。換言之，由于“身份”不同導致養老保險制度覆蓋面的差異，且進入制度覆蓋范圍的時間存在先后，這實際上造成了不公平，形成了不同人群參加養老保險制度的起點不公。

不同群體養老保險待遇水平比較分析

從表2中可以看出，在2000-2004年5年期間，機關事業單位退休人員年均養老金水平呈現出明顯的上升趨勢，從2000年的9481元增加至2004年的14374元，年均增幅高達11.71%；城鎮企業退休人員年均養老金雖然也呈上升趨勢，但僅從2000年的6531元增加至2004年的8030元，年均增幅僅為5.38%。因此，在這期間，機關事業單位與企業退休人員之間的養老金水平差距越來越大，到2004年高達1.79倍。為了抑制差距的進一步擴大，自2005年以來，國務院每年都大幅上調企業職工的基本養老保險待遇給付水平，企業退休人員的年均養老金水平從2005年的8727元上升至2013年21281元，年增幅高達11.78%，而機關事業單位退休人員的年均養老金水平從2005年的15043元上升至2013年28493元，年增幅為8.31%，盡管低于企業退休人員的年均養老金增幅，但兩者的養老金差額依然呈逐漸拉大趨勢，從2005年的6316元上升至2013年的7212元，不過這種差距拉大的幅度較之前明顯放緩了，2000-2004年間兩者差距的年均增幅為25.03%，而2005-2013年間兩者差距的年均增幅僅為1.67%。可見，國務院通過對企業職工基本養老保險待遇給付水平的連續上調，在一定程度上提高了企業退休人員的生活水平，有效減緩了機關事業單位與企業退休人員之間的養老金差距拉大的幅度，從而使兩者的年均養老金比值從2004年的1.79下降至2013年的1.34。盡管如此，但并沒有完全實現養老金待遇調整的目標，即縮小不同群體之間的養老金差距。而且，隨著機關事業單位績效工資改革逐步推進，機關事業單位退休人員待遇也可能會大幅度提高，從而致使養老金差距再次被拉大，形成新的不公。因此，僅僅從養老保險待遇調整政策入手無法從根本上縮小不同群體之間的養老金差距，要從根本上解決這一問題亟需改革優化養老保險制度，消除制度“碎片化”。

實際上，中國養老保險制度的不平衡性不僅僅體現在城鎮企業與機關事業單位之間，更表現為城鄉之間的養老金待遇差距。在中國，農民基本養老保險長期得不到重視，新農保于2009年才開始試點，這也標志著農民養老保險問題從2009年開始受到國家的高度重視。然而，新農保的保障水平遠不如城鎮企業職工養老保險水平，就更不能和機關事業單位職工的養老金水平相比了。2013年，城鎮企業職工養老保險水平為新農保水平的36.8倍，與城鎮企業職工養老金待遇上調幅度基本相當。當然不可否認的是，這種差異源于城鄉參保者的繳費差異，但這僅是部分事實。財政對企業職工基本養老保險的大量補貼遠遠高于新農保，從而進一步拉大了城鄉之間的差距。這些情況都反映出中國養老保險不僅未能給高風險的農村居民提供應有的保障，反而拉大了他們與城鎮居民的差距，形成了逆向再分配。

不同群體養老金替代率比較分析

養老金替代率指勞動者退休后所獲得的養老金待遇給付水平與其在職時工資收入的比值，是比較勞動者退休前后生活保障水平的重要指標，根據國際經驗，養老金替代率大于70%，則可維持退休前生活水平；在60%-70%之間，則可維持基本生活水平；若低于50%，則生活水平較退休前會有大幅下降（唐小飛，2010）。由于個體養老金替代率有所差異，所以這里研究的為平均替代率，即退休勞動者人均基本養老金與當期在崗職工平均工資收入的比值。中國不同群體養老金替代率如表3所示，在2000-2013年期間，城鎮企業離退休人員養老金替代率呈現出明顯的下降趨勢，從2000年的69.69%下降為2013年的43.02%，而且從2004年以后就一直位于50%以下，也就是說，城鎮企業職工退休后的生活水平較退休前有大幅度的下降。機關事業單位離退休人員養老金替代率雖然也呈下降趨勢，但是遠遠高于企業職工，且一直維持在55%以上，足以維持其基本的生活水平。由此可見，機關事業單位與城鎮企業職工離退休人員養老金替代率雖然都在下降，兩者之間的差距有所收窄，但即便如此，2013年仍相差近13個百分點。此外，機關事業單位職工在職期間并不需要繳納養老保險費，且其工資收入顯著高于企業職工。換言之，工資收入越高的機關事業單位職工，不僅無需繳納養老保險費，而且其養老金替代率遠遠高于工資收入相對較低，且需要個人繳費的企業職工，這明顯有違養老保險制度的公平屬性，反而造成了養老保險的逆向收入分配。

新農保于2009年才開始試點，所以這里只能測算其2010和2013年的替代率。由表3可知，即便是農民以最高的繳費檔次（每年繳納500元）進行參保，其2013年的養老金替代率也僅僅為29.92%，與城鎮企業離退休人員養老金替代率還有14多個百分點的差距。更何況由于我國大部分農民收入水平偏低，所以基本都按最低的繳費檔次（每年繳納100元）進行參保，這樣城鄉之間的養老保險待遇給付水平差距就更大了。可見，中國現行養老保險制度間的公平性嚴重缺失。

此外，從表4中可以看出，在2001-2013年期間，我國養老金支出水平年均增長率普遍低于其工資收入與GDP年均增長率，尤其是農村居民。可見，在中國經濟高速發展的過程中，退休人員尤其是農村老人并沒有完全享受到其發展帶來的成果。

總而言之，養老保險制度并非僅僅呈現出人們通常所謂機關事業單位養老保險制度與企業職工基本養老保險制度的“二元”局面，而更應該是加上新農保的“三元”局面，無論是覆蓋面還是養老金待遇水平，亦或是養老保險替代率，都是機關事業單位職工養老保險大于企業職工基本養老保險大于新農保。造成這一局面的根源在于中國養老保險制度的碎片化，當然我們不可否認，這樣的制度有一定的歷史合理性，但隨著經濟的快速發展，中國已步入中等偏高收入國家行列，其養老保險制度的主要職能是調節收入分配，縮小不同群體尤其是城鄉之間的養老金待遇差距并使其維持在一個合理的水平，使全體社會全員共享經濟社會發展成果，而不應在縮小城鎮內部群體養老金待遇差距的同時，反而擴大了城鄉之間的養老金待遇差距。因此，當前不僅需要上調城鎮企業職工基本養老保險待遇，更需要大幅提高農村居民的養老保障水平，而要從根本上解決這一問題，則亟需改革優化養老保險制度，消除制度“碎片化”。

政策思路與對策建議

（一）政策思路

在現階段和未來相當長的時期內，要全面發揮養老保險的收入分配調節功能，必須明確指導思想，理清思路。第一，要用公平、正義、共享的價值理念指導建設中國養老保險制。消除群體歧視，將群體之間的養老保險待遇差距控制在合理的范圍內；要求相關利益主體充分參與到養老保險制度的監管過程；要求養老保險待遇與經濟增長相掛鉤。第二，明確養老保險目標定位：一是免除所有國民老年后顧之憂，滿足老年人的基本生活需求；二是追求并維持社會公平（許志濤，2004）。

（二）對策建議

統籌城鄉養老保險，推動不同人群的各類養老保險制度的整合與銜接，實現養老保險制度體系的一體化發展，防止制度分割帶來的起點不公。建議加快落實機關事業單位養老保險制度與企業養老保險制度并軌，實現全國統一的籌資模式、繳費標準和給付水平，加強不同制度資源的整合，平衡機關事業單位與企業之間的分配關系。當務之急需要規范機關事業單位人員的工資制度，取消各種“小金庫”，實現其收入陽光化、透明化，使其履行相應的繳費義務，逐漸實現工作年限相同、職稱等級相近的企業職工與機關事業單位職工養老金水平保持基本一致（鄭功成，2011）。統籌城鄉養老保險，在全國實現城鄉居民基本養老保險制度可銜接，養老保險關系易轉移的制度平臺、資金平臺和技術平臺，逐步實現城鄉居民進入城鎮職工養老保險，按基礎養老金和個人賬戶分別轉入，通過地方養老金調節差異，最終實現養老保險制度體系的一體化發展。

參考文獻：

1.何文炯.“十二五”社會保障主題：增強公平性和科學性[M].社會保障研究，2011

2.王思斌.斷裂與彌合：社會轉型與保障制度建設[J].中國行政管理，2009（9）

3.楊燕綏.中國養老金結構亟待變革[J].中國改革，2012（4）

4.許志濤.養老保險對初次分配的調節機制探析[J].中國勞動，2013（9）

5.唐小飛.重慶市基本養老保險替代率問題研究[D].重慶大學碩士學位論文，2010

6.許志濤.養老保險調節收入分配的作用機理及效果研究[D].西南財經大學博士學位論文，2004

7.鄭功成.中國社會保障改革與發展戰略（養老保險卷）[M].人民出版社，2011