產業轉移視角下民工荒問題產生的根源

余曉勤　馮國強

內容摘要：利用產業轉移來實現產業結構的優化已成為地方政府的一種共識和戰略選擇，但由于產業轉移政策本身僅僅是對企業行為指導性的軟約束，不具有強制力，因此到了執行過程中政策效果會發生偏離，產生結構性差異，這種差異的后果便是轉移成功的企業可以根據市場結構性變化調整產出規模和用工數量，不會引致民工荒問題的出現，而對于面臨相同市場環境卻未實現轉移的企業而言則會面臨招工難。產業轉移并不是民工荒的原因，產業轉移程度的結構性差異才是民工荒問題產生的直接原因。同時，產業轉移與承接過程中地區層面的激烈競爭則是導致民工荒不斷擴散和持續的根源。

關鍵詞：產業轉移 民工荒 結構性差異

中圖分類號：F062.9 文獻標識碼：A

引言及現有研究局限性

從2004年至今，民工荒問題一直成為困擾著東部沿海城市甚至包括中西部部分城市在內的區域經濟發展。盡管不少學者認為這種發端于沿海重要城市和區域、逐步向其他區域蔓延的用工短缺只是局部、暫時的現象，并不會從根本上改變目前勞動力長期供給過剩的狀況，但經過事實層面的觀察可以發現，從2004年一直至今，哪怕是嚴重受到外圍條件影響的2008年和2010年，民工荒問題依然存在，也似乎并沒有因為外圍因素的影響而扭轉在特定時間里的勞動供求狀態。這就讓我們不得不重新思索，所謂的民工荒，到底原因出現在哪里？本文在對已有探討民工荒問題成因的文獻基礎上，揭示這類文獻存在的一個分析盲點和誤區，進一步提出本文的觀點，即民工荒問題絕非一日之功，更大程度上和產業轉移的程度有關，而產業轉移程度所體現的結構差異及其變化則是民工荒問題產生的關鍵所在。相比較目前已有的文獻單從農民工享受的待遇福利、就業環境、信息引導等渠道去挖掘民工荒產生的內在原因，本文發現的這種因素則更為徹底地反映民工荒問題所呈現出來的持續性。也正如此，我們才發現，即使每年用工單位不斷提高農民工薪酬待遇，提升就業環境，政府部門不斷對農民工就業進行指導性干預，但依然解決不了事態越發嚴重，影響范圍越來越廣，擴散幅度越來越大的用工荒問題。

已有的分析民工荒問題成因的文獻，總結起來可以歸納為三類觀點：第一類是從要素即勞動力的供求雙方、尤其是從勞動力需求方探尋民工荒問題產生的原因。長期的低水平工資，惡劣的工作環境，嚴格利用工種、年齡、性別對農民工的務工歧視以及無法給予的權益保障（王洪春，2005），導致農民工權衡務農收益和務工收益之后，不愿意向城鎮供給勞動力，引發城鎮的用工荒。如果按照這種邏輯，并不能很好地詮釋為何民工荒在2004年之前卻并沒有大規模的出現，也沒有大范圍的擴散，即使農民工的待遇福利、工作環境、權益保障等都處于同樣的低水平。同樣也無法解釋在不斷改善農民工工資薪酬、就業保障和福利待遇之后，民工荒問題依然持續。

第二類觀點是從制度層面探討民工荒的成因，將民工荒問題的誘因歸結為勞動力市場的不完備性（田松青，2010）、合法權益保護制度的不健全性以及包括戶籍、子女入學教育等配套（鄧宇鵬、王濤生，2005）的就業制度不完善（劉林平、萬向東、張永宏，2006）。這類觀點將民工荒的成因推向現有制度層面，將其看作是這類制度導致的必然后果，解決民工荒問題首先要從完善和優化制度入手。在一定程度上，制度構成行為選擇的約束條件，制度的不完備性所呈現出來的農民工務工環節的行為模式，構成了民工荒成因強有力的解釋。然而，即使在頒布新的勞動合同法、以及各地方政府組織大型的農民工招聘會、培訓、放松戶籍管制和農民工子女進城入學門檻之后，民工荒問題依然沒有絲毫消失的跡象，相反卻不斷擴散和增強。

第三類觀點將民工荒的成因歸結為地方政府利用產業轉移的結構升級策略上來，將其看作是區域產業結構調整與產業梯度轉移的副產品（劉新爭，2012）。由于產業的區域內或跨省區的轉移，使得原需進城或跨省才能夠得以務工的農村勞動力在當地即可獲得務工機會，再加上國家對中西部地區中小企業和民營企業的扶持，也催生更多的務工機會，從而減少農民工外出務工的可能性，沿海一帶的民工荒應運而生。產業轉移作為地方政府調整和優化產業結構的一種策略，牽涉到產業轉出區域和產業承接區域，轉出區域往往基于產業生命周期優化本區域內的產業結構，而產業承接區域則依托于當地農民工源頭即大量的富余勞動力形成的低成本優勢來吸引其他區域的企業轉移至該區域，甚至不惜土地使用權、稅收、補貼等各種優惠措施吸引企業轉入。如果按照這種邏輯，越是往農村人口密集的區域、即越是接近外出務工的源頭地，就越不可能出現民工荒。但事實上并非如此，即使作為農民工輸出大省的四川、安徽、河南，也出現了民工荒問題（李曉春，2006）。所以民工荒問題不單是產業結構優化和產業轉移的問題，而隱含其中的有著更為重要的經濟學內涵。

產業結構的優化機制與產業轉移

事實上，早在民工荒問題出現之前，沿海各大省份已經陸續啟動利用產業的跨區域、跨省轉移來優化本地區、本省的產業結構。就國家層面而言，改革開放以來，結構調整一直是政策導向所在。20世紀80年代的高速經濟增長背后是國家對重工業與輕工業、公有制經濟和多種所有制經濟的結構優化。即便如此，利用產業布局的規劃調整來優化區域的產業結構卻始終未能提升到政策層面。到了20世紀90年代，我國逐步放開市場準入門檻，持續推進國有企業和鄉鎮企業的產權改制，把結構調整的中心由原來的產品結構推向產權結構，以此提升經濟運行效率。但由于中央向地方的過度經濟放權和行政放權，演變成一場地區之間，尤其是省與省之間的高強度競爭，導致市場分割和競爭低效并存，同時也不斷加劇區域之間的增長不平衡。進入2000年以后，產業的梯度轉移才在諸如西部大開發等一系列的政策中獲得契機，由此引發的產業轉移和結構調整逐漸成為地方政府之間的一種共識。這種通過產業轉移來優化產業結構的策略尤其是在2008年遭遇外部危機之后，發揮得更為淋漓盡致。

從省區的地方政府層面來看，作為改革開放的前沿陣地，一味依賴于大量跨區域流動的農民工發展起來的低附加值的勞動密集型產業和外資引入發展起來的技術密集型產業，注定在國際分工優勢漸退、原材料成本不斷上漲的形勢下失去競爭優勢，而對產業結構的優化和升級則成為沿海省份地方政府的重大任務。

優化產業結構無非兩種方式，一種為保持原有其他產業規模相對不變的情形下，提升第三產業產值比重，利用各種措施促進三產的發展；第二種為在保持總的經濟規模持續增長的前提下，將部分面臨淘汰的產業、夕陽產業、以及低附加值的勞動密集產業，通過向其他區域轉移的方式減少本地方結構優化面臨的瓶頸，而作為產業轉移的承接地區，也面臨著按照本地區競爭優勢出發吸納產業轉入的結構優化任務，最終使得產業移出和移入區域達成一種雙贏的均衡。

如果是按照第一種方法，在保證原有產值比重相對穩定的情形下加大對第三產業的扶持和發展力度，進而優化產業結構，那么就無需在產業政策上通過轉移來促成結構升級，但這種做法往往忽視了三大產業的內在聯系，而是人為的將產業間的關聯性割離開來考察結構優化。也正如此，大多數區域會選擇產業轉移的方式來優化本轄區的產業結構，既強化了本轄區內的結構升級，也促進了區域之間的經濟聯系。

產業轉移程度的結構性差異與民工荒

微觀層面的廠商在面對產業轉移政策及引導時，抉擇行為與模式的差別導致產業轉移政策的實施結果也會呈現出結構性差異。既然是通過產業轉移來降低生產成本，那么生產規模較大、對地理交通、技術等并不嚴重依賴，主要依賴于人工作為重要的要素投入的產業則更容易成功實現轉移，對比之下，規模較小、嚴重依賴于地理方位、甚至技術作為主要投入要素的這類產業，以及小規模的勞動密集型產業則更不容易實現產業轉移，因為轉移獲取的經濟利益遠遠要低于不轉移情形下的經濟利益（鄭鑫、陳耀，2012）。正是產業轉移過程中兩種情形的存在，也導致產業轉移會帶來兩種截然不同的結果，一種是實現轉移和降低用工成本，另一種則保持在原地照常生產，畢竟促使產業轉移的政策本身并不具有強制性，僅僅是對企業行為的一種引導性策略和軟約束。

這種結構性差異會帶來兩種結果：一種為轉移成功的廠商實現成本的下降，并且直接從勞動力流出源頭獲取生產所需的要素投入，從而有效降低生產成本，進一步提升競爭優勢；另一種為尚未成功實現轉移的廠商，將面臨著外出務工規模的減少。若兩種類型的廠商同處于一個產業，面臨著同樣一個市場的競爭，那么這就必然使得停留在原地進行生產的廠商也根據相同的市場變化選擇生產規模，外圍的市場環境對于兩種類型的廠商而言是一致的、提供的信息也并無差別，而產業所面臨的市場的結構性波動會導致的產出規模的增減變化。反映到兩類廠商的決策行為中，當市場繁榮時，兩類廠商都會提升產量，當市場疲軟時，兩類廠商都會降低產量。由于轉移成功的廠商和未實現轉移的廠商之間面臨同樣的市場環境，因此都會隨市場結構變化而調整產量，而這種產出規模的應對市場環境的調整必然帶來對要素投入的變化，即當市場環境繁榮時，兩類廠商都會擴大生產規模，但對于轉移成功的廠商而言，并不會遇到用工荒，因為轉入地即為用工成本較低的區域，相反對于尚未轉移或轉移未成功的廠商而言，則遭遇用工荒問題在所難免；當市場環境疲軟時，兩類廠商都會縮減生產規模，但對于縮減規模的幅度并不一致，轉移成功的廠商多為規模較大的廠商，縮減規模往往只會招致更大的損失，因此可以采取保持平均可變成本的生產方式來維持日常運作。而對于未能實現轉移的這類規模較小的廠商而言，則意味著減產甚至停產，這也是導致2008年民工荒和返鄉潮并存的原因。

民工荒問題的擴散與持續

民工荒最早出現在以外向型經濟為主的珠三角地區，尤其是以制造業為主導產業的東莞、深圳、佛山等地，隨后在福建的龍巖、泉州、福州以及以民營經濟為主的包含溫州、寧波等地在內的浙東南區域也相繼出現。是什么因素導致民工荒的不斷蔓延，又是什么原因使得民工荒問題一直持續而得不到解決？本部分將圍繞這兩個問題進行分析，對民工荒的空間蔓延和持續提供解釋。

一旦產業轉移成為地方政府彼此競爭的戰略選擇，那么對于產業轉出地和承接地之間便會在轉移與承接上展開拉力賽，尤其是承接地之間就吸納產業轉入的拉力賽會更為激烈。對于轉出地而言，對轉移產業的選擇標準、政策導向以及補貼措施，都將成為企業決定是否轉移的直接因素。對于承接地而言，勞動力源頭的低成本優勢不僅為其結構優化帶來誘因，而且在相當程度上也催生地區之間在產業承接上的競爭。轉出區域的政策直接影響微觀企業的轉移決策，而承接區域的政策一方面影響微觀企業的轉移決策，另一方面也使得微觀企業在新的發展布局與轉移安排上面臨更多的選擇。民工荒之所以首先在沿海地區發生與擴散，一個最為直接的原因便在于沿海省份之間彼此就產業轉移策略上的競爭；而民工荒之所以在內地出現，其根源也在于內地城市之間在區域發展失衡的情況下過度的承接產業轉移及其競爭。

當中央賦予地方更多的經濟發展主動權，地方政府便由經營企業轉向經營地方、經營要素，承擔著更多的經營轄區的重要任務（曹正漢、史晉川，2011），而地方經濟尤其是結構變動的優化狀況直接關系著地區經濟績效提升，并在一定程度上為地方官員的晉升帶來激勵時（周黎安，2008；徐現祥、王賢彬、舒元，2007），此種情形催生地方官員將產業轉移或承接與結構優化掛鉤，產業結構與地區經濟績效及其指標掛鉤，經濟績效及其指標與晉升掛鉤，由此形成為地區間為有效實現產業轉移與承接上的各種政策優惠和激勵措施，地區之間在轉移與承接上的競爭效應不斷被放大。

對于沿海省份而言，彼此對于外部環境的依賴程度并不一致，相對于長三角、環渤海區域，珠三角的經濟績效更倚重于外部環境的變化。因此，沿海各省區之間對于外部環境變化的不確定性所導致的風險承受能力也不盡相同，從而導致的產業轉移的強度也會由之發生差異。相比較而言，珠三角地區面臨的產業轉移壓力更大，通過產業轉移來提升結構的動力也就越強。正如前文分析所示，產業轉移政策在執行過程中導致的結構性差異，是用工荒問題出現的根本原因，因此用工荒問題首先出現在珠三角區域，其次才是對外部環境倚重程度較其次的東南沿海、長三角、直至珠三角。當然，除了不同區位對外部環境倚重程度的差異導致產業轉移壓力的差別以外，地方政府之間的競爭則是導致民工荒在沿海城市能夠廣泛地擴散開的根源。地方政府迫于發展區域經濟需要，并以此作為地方官員謀取晉升的一條可行路徑，不得不動員落后產能、漸失優勢的產業向其他區域轉移，而對于新興產業、資本密集型產業和技術密集型產業則成為新主導產業培育的重點對象。表面上看這個過程是產業生命周期中的自然演化的一個淘汰與升級的過程，但事實上一旦遭遇地方政府及其官員的政治錦標賽時，這種自然演化的過程將被重新加速。區域之間經營轄區的激烈競爭，促使在產業轉移層面的政治動員與政策扶持上地方政府不斷地進行創新，并由此導致用工荒問題在沿海城市的蔓延與擴散。

除了沿海省份即主要的產業轉出區域在面臨激烈的區域競爭之外，在勞動力源頭的四川、湖北等產業轉移的承接地區，承接產業的競爭依然異常激烈。這種激烈的區域競爭導致的后果是不斷被放大的政策優惠和財政待遇，并配合土地、資金等要素作為附加的優惠條件，個別地方甚至將承接轉移企業規模及其數量作為地方發展經濟考核的一種指標，將招商引資作為區域的重點工作。承接區域激烈的競爭在催促地區之間不斷創新和變換各種政策優惠以吸取更多企業轉入的同時，也使得其承接的企業數量及其用工需求遠遠大于本區域環境、資源能夠承載的數量以及農民工供給規模，從而在內陸的勞動力較為集中的流出地，也產生企業的用工荒。

地方政府在經營轄區過程中的激烈競爭，使得產業轉移中的轉出地和承接地都相應出現用工荒，沿海城市對外部環境的依賴程度差異使得用工荒問題最先出現在珠三角的深圳、東莞、佛山和廣州，其次在結構調整背景下逐步向東南沿海、長三角區域和環渤海等沿海區域擴散開來。而內陸城市的用工荒問題更多的是由于承接企業過程中的區域過度競爭所致。

民工荒問題除了在空間上不斷擴散以外，在時間跨度上一度呈現出一定的持續性。為何在對農民工務工薪酬、務工條件與環境以及相關的配套制度都逐步完善之后，民工荒的問題依然存在？而且不僅僅在外圍經濟遭遇蕭條的時間段內存在，即使在經濟恢復時期，依然避免不了企業的用工荒問題。

如果從農村剩余勞動力的總規模和企業的務工需求來看，民工荒只是一種暫時、局部現象，但這種暫時或局部現象卻始終并未得到消除，相反卻愈演愈烈。因此，單從用工的供需總量上來解釋民工荒問題，并不能解釋該問題的持續性。而務工崗位的匹配制度，則在很大程度上詮釋了用工荒問題的持續性，但即使地方政府不斷地對農民工進行就業指導和信息發布之后，用工荒問題依然存在，我們也不得不對這樣的解釋產生懷疑。相比較前兩種解釋而言，地方政府在經營轄區經濟的過程中面臨的競爭環境，或許更能讓我們清晰地理解民工荒問題的持續性。一旦地方政府將產業轉移作為調整結構的戰略選擇，無論轉出區域還是承接區域彼此之間都將面臨著持續的激烈競爭，這種競爭的延續性一定程度上加快了沿海城市轉移產業的扶持力度和步伐，也使得內陸城市在承接產業轉移的過程中將有更多的機會和選擇，從而推動民工荒的問題就有相當長時間的延續性。

對策建議

產業生命周期是產業在不同的市場環境下自發演進與不斷調整的過程，基于生命周期的產業梯度轉移也更應該是同一產業中微觀企業基于成本收益的轉移決定，而不是作為一種政策強加實施。通過不斷的向地方政府放權，一定程度上激發了地方政府發展本地區經濟的積極性，但過度的放權卻帶來地方政府之間不斷的惡性競爭和產出低效，也在一定程度上將原本自發演進的產業梯度轉移施加額外的外生沖擊，從而導致產業轉移的方式與結構發生突變。地方政府間激烈的競爭，將原本并不具有強制力的產業轉移的政策約束演變為一種策略性的結構調整行為。但由于產業轉移政策本身并不具有強制力，才導致產業轉移的程度出現結構性差異，這種結構性差異進一步引導要素市場的重新配置，并在地方政府激烈的轄區經營業績追逐及其競爭環境下誘發區域之間不斷擴散和持續的民工荒問題。

如果地區之間基于高度的分權程度導致的競爭程度得不到緩和，那么地區內部存在的企業用工荒將不再是局部的、暫時的經濟問題，反而更容易在空間上不斷擴散，而且具有一定的持續性。一旦民工荒不再是暫時性和局部性問題時，將直接影響產業梯度轉移的政策意圖與效果，并且直接制約地區經濟結構優化和總量增長。

緩解企業用工荒的關鍵在于減少地區之間基于行政轄區規劃的惡性競爭，納入對地方官員更多的除了經濟發展績效之外的綜合考評指標，從根本上緩解地方政府之間促成產業轉移和不斷招商引資的惡性競爭，還原產業轉移本身的自發均衡狀態。但這并不意味著地方政府在產業梯度轉移過程中應該目視無睹，而更應該擔負起看門人的重要角色，為產業在空間上的梯度轉移創造良好的基礎設施、公共服務和宏觀制度環境，避免企業在政策鼓勵下盲目地利用產業轉移優惠進行產出規模擴張。

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