“人居三”會議與中國城市治理的未來方向

于宏源　趙元佑

摘要：第三次聯合國住房和城市可持續發展大會（簡稱“人居三”）將子2016年10月在厄瓜多爾首都基多召開。作為聯合國討論人類居住與城市問題的主要平臺，人居大會在聯合國的發展議程中扮演著愈加重要的角色。可以肯定的是，“人居三”要把人居問題、城市權利問題提高到全球意義上一個新的高度，為此各國政府、地方當局和國際機構應該把21世紀的城市挑戰，作為其優先工作中的首要事項。中國已于2015年2月向聯合國“人居三”大會秘書處提交了“人居三”中國國家報告，報告中就中國城鄉住區發展的20年回顧、中國政府對人類住區發展的基本主張、中國城鄉住區發展的行動計劃等問題進行了詳細的闡述。

關鍵詞：“人居三”會議；城市治理；城鎮化水平；中國政府

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2016.02.002

第三次聯合國住房和城市可持續發展大會（簡稱“人居三”）將于2010年10月在厄瓜多爾首都基多召開。作為聯合國討論人類居住與城市問題的主要平臺，人居大會在聯合國的發展議程中扮演著愈加重要的角色。“人居三”會議計劃通過《新城市議程》，該議程將為今后20年世界城市的發展確立方向和目標。

中國已于2015年2月向聯合國“人居三”大會秘書處提交了“人居三”中國國家報告，報告中就中國城鄉住區發展的20年回顧、中國政府對人類住區發展的基本主張、中國城鄉住區發展的行動計劃等問題進行了詳細的闡述。

城市治理不僅在世界發展議程中占據重要的地位，其在國內政治議程中的地位也逐漸突出。就在2015年12月，中國召開了首次中央城市工作會議，會議強調了城市作為我國各項活動的中心，是黨和國家工作的重點。會議還指出了未來中國城市工作的主要方法與原則，要求要尊重城市發展規律，統籌協調城市工作的不同領域。

隨著“人居三”會議腳步的臨近，我們有必要對人居會議的歷史及其關注的重點和其同聯合國發展議程的關系進行回顧，從而促使中國更好地參與到“人居三”會議以及《新城市議程》的制定當中。

一、人居會議的歷史

1975年1月1日，聯合國大會批準成立了聯合國人類居住基金（United Nations Habitat and Human SettlementsFoundation，簡稱UHHSF）。作為聯合國環境署（UNEP）的下屬機構，其任務是通過提供資本和技術援助來幫助同人居相關的國家項目。首屆人居會議于1970年在溫哥華召開，在會議上，各國代表們決定成立聯合國人居委員會（United Nations Commission on Human Settlements，即聯合國人居署的前身）以及聯合國人居中心（UnitedNations Centre for Human Settlements）。2002年1月，聯大通過了A/56/206號決議，決議將聯合國人居中心升級為聯合國人居計劃署（United Nations Human SettlementsProgramme，簡稱UN-HABITAT）

（一）溫哥華人居會議及溫哥華行動倡議

溫哥華人居會議第一次正式提出了人居環境問題，提出“為全體人類提供合適的住房”作為時代發展目標。這次會議標志了各國政府開始認識到對可持續的人居環境的需要和快速城市化的結果，尤其是在發展中世界。當時，國際社會幾乎沒有考慮城市化及其影響，但是，世界已經開始見證歷史上最偉大和最快速的城市移民，以及由醫學進步導致的城市人口快速增長的影響。

聯合國第一屆人居大會被公認為是一個“生氣勃勃、具有創造力”的歷史事件，同時它還增強了全球對農村和城市地區的人類居住問題的認識和解決問題的戰略，從而建立了一座重要的里程碑。

這次會議將人類居住問題上升到了國家政治層面，要求各國通過國際合作和努力確保人類住房問題的解決。國家間和政府間機構的合作被認為是解決人居問題的必要手段，這為人居組織向政府間的合作協調組織發展創造了條件。在聯合國系統內，基于本次大會的議程和發表的原則，也為形成相對獨立的人居專門組織提供了保證。

（二）伊斯坦布爾人居會議（“人居二”）及《人居議程》

二十年后的1996年，在土耳其伊斯坦布爾召開了第二次人類居住會議（“人居二”），會議通過了《伊斯坦布爾人居宣言》和《人居議程》。人居議程的兩大主題是“人人享有適當的住房”和“日益城市化進程中人類居住問題的可持續發展”。人居議程得以通過，這是一個全球性的行動計劃，規定各國政府有責任為所有人提供足夠的住房，維護城市的可持續發展。人居是執行議程的關鍵所在，它用來評估議程在全球、地域、國家和地方的執行情況，并且監控全球性的趨向和形勢。

值得注意的是，人居議程中的一些原則和目標也在四年后的聯合國千年首腦會議上得到了體現。如，千年發展目標（MDGs）中就提及了可持續發展目標，并且提出要在2020年使至少1億貧民窟居民的生活有明顯改善。自“人居一”以來，人類居住與環境問題正在向惡性的方向發展，“人人享有住房”的目標很難實現。“人居二”轉而將享有住房看作是一種人人擁有的權利，以政治行為的形式在各國實施。

可以看出，兩次人居會議將人類居住問題提升到了全球政治關注的層面。現在，又一個二十年過去了，“人居三”會議又將會帶來哪些新的變化，其面臨的環境又有何不同？

二、“人居三”會議與可持續發展目標

從“人居二”到“人居三”這二十年間，全球城市化進程快速發展。全球城市化率從1996年的45.1%，增長到2016年的54.5%，如圖1所示。

2014年9月17日，聯合國秘書長潘基文在第三屆聯合國住房和可持續城市發展大會籌委會會議上指出，在國際社會致力于制定2015年后全球發展議程之際，城市化在促進可持續發展方面所發揮的作用與日俱增，聯合國應當繼續致力于推動城市化鄉村、城鎮以及國家間平等發展。

可以肯定的是，“人居三”要把人居問題、城市權利問題提高到全球意義上一個新的高度。聯合國人居署執行主任克洛斯（JoanClos）也在會上指出，公民的城市權與其權利不同，是一項建立在所有其他權利發展基礎之上的人權。各國政府、地方當局和國際機構應該把21世紀的城市挑戰，作為其優先工作中的首要事項。

根據聯大67/216號決議，“人居三”的目標包括：確保新的對可持續城市發展的政治承諾、評估當前成就，以及強調貧困問題和新增問題的挑戰。從“人居三”的準備工作來看，其最主要的目的就是通過《新城市議程（New Urban Agenda）》。目前《新城市議程》規劃中包含了6大領域和22個具體問題，見表l。

與之前的《人居議程》相比，《新城市議程》更加包容和全面，涉及經濟、環境、社會、文化等多個不同的問題領域。其中，也包含了當前國際社會所面臨的一些熱點問題，如難民問題、氣候變化問題、基礎設施問題等.不難發現，《新城市議程》的設計與可持續發展目標（SDGs）作了多處的結合，這進一步說明城市發展問題在可持續發展進程中的關鍵地位，見圖2。

在如此廣泛的議程背景之下，《新城市議程》的落實與發展需要更為廣泛的參與。聯合國將本次大會看成是一個增進國際社會團結的一個不可多得的機會.這些都是建立在過去形成的各個區域的組織共同參與人居事務這一共識的基礎上，公民社會等我們已經相當熟悉的概念將會在新興國家和地區的城市可持續發展網絡中進一步發展，發展中世界的機構網絡需要不斷提升自己的能力，以應對因愈演愈烈的城市化而帶來的新挑戰。

三、中國對“人居三”會議的展望

中國在過去二十年內經歷了高速的城市化發展，而最近幾年內，“城市病”問題更為突出，一方面暴露出了城市化快速增長的弊端，另一方面也暴露出了城市治理知識與經驗的缺乏。2015年中央城市工作會議的召開，顯示了中國政府對人居問題的重視。

在第三次聯合國住房和城市可持續發展大會（“人居三”）中國國家報告中，中國政府提出了支持“人居三”會議的計劃和對會議的期望，報告中提出了改善人居環境的三要素，即堅持可持續發展道路、以新型城鎮化道路推動城鄉一體化發展、加強國際合作.報告對“人居三”會議給予了高度期待，提出新的城市議程需顧及處于不同城鎮化發展階段國家的不同關切，既考慮處于城鎮化初、中級階段發展中國家面臨的挑戰，也反映處于城鎮化高級階段發達國家關注的問題，并充分考慮最不發達國家城市的脆弱性。“人居三”會議的許多議程理念與中國的可持續發展理念、包容性增長等也是不謀而合。同時，能夠看出，中國政府將在“人居三”會議上積極為發展中國家爭取利益，創造機會，從一個既是世界上最大的發展中國家，又是一個新興大國的角度，承擔自己的國際責任.

“人居三”會議不僅是一個中國承擔自己國際責任的平臺，更是中國政府學習和借鑒城市發展經驗的一個平臺。在新常態下，經濟增長乏力，結構轉型困難。第三產業的蓬勃興起離不開城市的發展，第三產業的良好發展也能夠促進城市的有序治理。從這個角度來講，中國需要更加妥善地把握“人居三”這個平臺，更為積極地融入到全球城市治理的步伐中，并反過來促進中國國內城市治理和城鎮化水平的提高。

責任編輯：葉治安