中國城市化改革取向的戰略態勢與功能推動

Strategic Trends and Function of Chinese Urbanization Reform

文周偉林hou Weilin中國城市科學研究會常務理事，復旦大學城市經濟研究所所長、教授

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中國城市化改革取向的戰略態勢與功能推動

Strategic Trends and Function of Chinese Urbanization Reform

文周偉林hou Weilin中國城市科學研究會常務理事，復旦大學城市經濟研究所所長、教授

摘要：政府主導的城市化，其原有的初始制度安排主要是通過行政型的中央-地方體制（包括財政分權、計劃經濟、規劃審批等）和二元的戶籍、土地制度和公共服務政策來加以塑造和固化的。因此，在全球范圍內來思考中國的城市化道路，可以發現有兩個特點：第一，人口多；第二，中央-地方體制。這兩個特點對中國城市化道路的塑造產生了深刻的影響。在新常態下，中國城市的發展已從“規模擴張”向“功能建設”轉變，在城市功能建設中，由重視“基礎設施功能”向“要素聚集”和“城鄉統籌”的功能轉變。其內在要求包括：人與自然的和諧相處，產業結構調整與空間形態、功能相匹配，實現要素自由流動，打破行政分割和城鄉分割，以及良好的社會治理。

關鍵詞城市類型政府主導型戰略取向新一輪城市化

一、中國的城市發展類型

如果對全球的城市類型做比較和分析，按照發達國家與發展中國家來分類，大概可以區分如下的兩大類型：

（一）發達國家的城市發展類型

1.英國城市——具有老牌城市的良好位勢

英國是發達國家中的一類。英國的城市比如利物浦，以前最早是販賣奴隸的，還如曼徹斯特，是工業革命的發源地，這些城市從輝煌到衰落，現在又變得十分怡人，給人什么感覺呢？如果城市也有年齡的話，它們應該屬于有智慧的中老年階段，既呈現出非常精致的形態，又依然保持著活力，既古典又現代。所有的歷史印跡，幾百年以來的建筑、城市肌理都完整地保留了下來，它的街道因為是在汽車化之前建成的，所以尺度比較窄，非常適合于人們步行，適合于人們購物或休閑觀光。這種城市不似我們，中國大量的城市尤其是新城，從年齡上講還是個年輕人，每天需要吃進很多高熱量的東西。吃得多排泄得也多，以補充巨大的體力消耗，這樣才能夠維持生長，同時因個子長得快而需要不停地改做新裝。如此樣，我們必須要擴大城市體量。而那些老牌的城市不需要，它所有保留下來的東西都是資本品，都是好東西。所以它只要稍微加入一點能量，就可以優雅地生存。這種城市由于它特有的氣質，由于它的文化、教養和秩序，由于它的旅游休閑，由于它的品種齊全的商業和服務業，除了本地居民在此休養生息，還吸引著四方的游客，它在全球化當中保持了很好的位勢。這種城市是整個城市發展中的全過程演繹得比較好的一類城市。

2.美國城市——具有資源配置的全球角度

另一類發達國家如美國的城市。美國城市的發展主要是在汽車化的條件下加速完成的。美國畢竟是個移民國家，不像英國那樣通過全世界的殖民地來配置資源。美國最大的成功之處，就是通過福特經濟，進行標準化的大規模生產，并輸出這種模式。在世界體系中，它作為總部，在世界各地建起它的加工廠。因此它也成為服務于全世界的一個總部經濟，包括金融貨幣體系、軍事部署都與此有關，都是為這個東西服務的。但是在全球化過程中，它的一些城市像底特律，原來也是一個生產基地，由于它的產業空心化，其他發展中國家承接了這些生產，它再要競爭的話就沒有優勢了。美國跟英國相比晚了一代，所以它的一些城市在這一波全球經濟危機當中，可能就比較慘。但是，我們要注意它的轉型，它的再工業化。美國有一個特點，因為它是從全球角度來配置資源的，這個國家不像中國，中國可能每個省、每個地方都有自己的產業體系，美國不是，它不需要有這樣的產業體系，它每個行業甚至跨國公司都是從全球化的角度來配置資源的，所以它可以做成一個規模巨大而又有領導力的產品或服務，做得非常成功。它的這種產品或服務市場不光覆蓋了全美國，在全世界都非常有競爭優勢。這表明，美國是依賴高度的市場化和全球化，作為支撐其發展產業的堅實基礎，它的城市體系功能也與此相關。

（二）發展中國家的城市發展類型

相比較發達國家的這兩種模式，發展中國家的城市類型可以歸為另外兩種模式。

1.拉美-非洲城市——人口集中的少數大城市模式

拉美、非洲許多國家的城市化，往往把人口集中在少數大城市，而農村人口流失，大城市承載能力又不足，這樣農村和城市的發展就都成問題。例如巴西，主要是大城市模式，大部分人都集中在大城市里面，有許多貧民窟，小城市則缺少活力，這可能跟它的土地制度等因素有關系。

2.中國城市——政府主導下的城市化推動模式

跟上述城市發展類型相比，中國的城市化模式恐怕算特別的另一類，其主要特點是政府推動，就是政府的行為在城市化中起了主導的作用。這當然與中國的制度安排尤其是土地的所有制性質有關，因為其他的凡是英國或者美國的農村，城鄉關系比較好，農村、農民利益得到較好的保護，農業也比較發達的，一定是農業土地的私有制和有效的法治。如果土地不是私有制的話，要長久保留好的鄉村風貌，要有穩定的農業的發展是比較困難的。然而，恰恰因為是中國現在選擇了這樣一個土地制度，因而也有其合理之處。盡管從經濟學上人們批評這樣的土地制度是低效率的，但是另外一方面這個效率它彌補過來了。彌補了什么呢？第一，比如說2008年全球金融危機以后，中國沿海幾千萬農民工下崗，返回內地農村老家去，可能就因為他家里有塊地可以安身，沒有形成巨大的社會動蕩。第二，因為有這種土地的國家控制，所以中國可以快速地進行基礎設施建設，使得很多原先市場不能觸及的地方也觸及到了，大量的產品和生產要素變得可以交易，市場的容量因而迅速擴大了。

中國的市場是在政府的干預或者政府的治理中逐步形成的。這一點可能跟教科書上講的市場發生學有點區別。它可能是這樣的一個政府，國家的治理在前，當然跟中國的歷史傳統有關系。正因為如此，現在的“鐵公機”，比如動車可以使部隊數萬人在24小時之內快速集結，這使得以后處理如抗震救災等大事件，提高效率有了保障。中國自然災害那么多，在歷史上就有一個由政府來提供公共品的需求，因為有這樣的特點，所以在土地公有制的前提下，抗震救災的公共品的使用效率相對而言是高的。否則的話，沒有一個私有制國家在這么短的時間里，能夠建成這樣龐大的基礎設施和城市框架。而這種基礎設施對于市場的完善和消減地方之間的分割產生了作用，很多原來要素流動成本高企不下的原因，都是因為基礎設施的匱乏。現在有了便捷的交通以后，這個問題開始得到解決。其實世界上任何一個國家進入50％的城市化率階段都是矛盾最為集中的時候，由于原來的各種存量遠遠不夠，還需要巨量的投資，你不可能在這么多勞動大軍進入城市之前就為他們提供很好的公共服務。這一點中國可能歪打正著，中國的這樣一個土地制度和戶籍制度，為全國范圍的公共基礎設施的建設提供了比較小的交易成本。從這個角度上講，如果以土地的單位利用效益來衡量，現在的小農經濟效益當然是低的，而土地集中的效益會更高。但是一旦把這些因素都考慮進去的話，那我們這樣的一種土地制度安排，它的效率可能并不低。

因此，在全球范圍內來思考中國的城市化道路，明顯發現有兩個特點：第一，人口多；第二，中央-地方體制。這兩個特點對中國城市化道路的塑造產生了深刻的影響。人口多，在農業時代是一個很大的包袱，工業化后則催生了一系列規模經濟，無論制造業、公共物品、互聯網、市場消費群體和資源需求。中央-地方體制，內生于歷史和文明，反過來強化了中國的行政、財稅、人口流動與管理、公共服務、軍事安全等制度，形成獨特的產業布局政策（與美國市場一體化及產業布局不同）、民族自治政策、轉移支付政策、基礎設施投資和城市建設規劃，以及與周邊國家的合作機制。

二、政府主導型城市化的主要戰略取向

政府主導的城市化，其原有的初始制度安排主要是通過行政型的中央-地方體制（包括財政分權、計劃經濟、規劃審批等）和二元的戶籍、土地制度和公共服務政策來加以塑造和固化的。政府主導型城市化的戰略取向，主要包括：

（一）園區建設

中國城市化的一個重要特征，是星羅棋布的工業園區現象。園區為什么在中國有那么強大的驅動力？為什么它在中國會成為工業化和城市化的主要載體？說到底，還是集聚經濟的作用。首先，中國人多地少的矛盾突出，經濟發展嚴重不平衡，投資環境條件不均一，采用園區模式，便于集中公共資源，快速有效地營造起有利于企業選址的特殊空間。中國的特殊優勢如何發揮很關鍵，長期用電、道路、水以及處理污染、政府服務，通過園區載體可以標準化，達到良性運營的環境，企業就會有預期，可以減少交易費用，進入這樣的園區可以很好規劃和擴大生產規模。其次，地方政府作為利益主體，通過園區招商引資，這對于增強城市綜合承載能力，促進當地就業、稅收、GDP增長等都有益處。第三，園區存在的前提也跟中國初始的土地制度安排相關，集體土地用于開發的話是最容易被征收的。同時，土地的征用出讓制度帶來的巨額土地出讓金也給了地方政府極大的激勵進行土地征用和開發。在用地指標嚴格控制的情況下，通過園區擴展城市空間是非常實際的有效途徑。

（二）城鄉統籌

城市化并非所有人進城，而是一部分進城，一部分留在農村。但是這個農村不是原來意義上的農村，而是與城市具有相同的公共服務，產業也與市場相關，成為現代化農村。一個不容忽視的事實是，過去20年來，中國進入小城鎮的人口降低了10個百分點。大城市有集聚經濟效應，能產生就業崗位，還有城市的維護費用；小城鎮既沒有維護費，集聚能力又不夠，再來一個土地出讓金上交，就造成城市結構一多一少的兩元分化。

城鎮化需要關注農民如何進城及進城后如何安居樂業，還應該思考農民大量離村后的農村及農業發展問題。下面3個案例取自作者的社會調查記錄——

1.外來打工仔融入當地社會的例子

廣東省東莞市東坑鎮，戶籍人口3萬多，常住人口14萬，有幾家大企業，包括郭臺銘的正崴集團（員工6萬人）、華為公司，主導產業為通訊電子產業。實地看了學校和農民工住房。農民工住房有兩處：一處是鎮政府將農民房統一設計、出租管理（主要是可住2-6人不等的集體宿舍，委托公司經營，提供安保、清潔等服務）；一處是為成家有孩子的農民工建造的新工房，34m2，兩室一廳，廚衛齊全，月租金400元，其中200元企業出，200元自付。這樣就把農民工從原來的工廠宿舍里解放出來，使其融進社會，融進城市，也帶動了城市服務業的發展。該鎮教育體系較完備——從幼兒園、小學到中學、職業高中和電大。農民工上電大，鎮上補貼一半費用，并與之簽一個工作合同捆綁；東坑中學（初中）很現代，設施齊全，有2000多個學生，其中留給農民工子女400個，根據積分制錄用。（2014.12.13）

2.村莊空心化、人口城鎮化的例子

浙江省紹興市上虞區大錢村，人口最多時870人，現在戶籍人口600多，常住300多人，主要是老人小孩，有錢姓、董姓兩大支。董xx全家，老夫妻和兩兒一女。兩個兒子的二層樓房剛花20萬元裝修一新。大兒子在區里一家親戚開的公司做財務，年收入5萬，大媳婦是村婦女主任，務農，家里有口糧田，還有一畝地種葡萄，一年可入1～2萬，孫子在裝潢公司做項目經理，年收入20萬；二兒子打工，一年一半時間有活干，做一天250～300元，二媳婦是廣西人，遠嫁過來，在燈具廠做鎮流器，月收入3000元，孫女在鎮上讀初中；幺妹在杭州做保姆，幫人帶嬰兒，月收入5000元，外孫已大學畢業，在杭州一家企業做會計。大多村民的住房較先前有改善，都接上了自來水煤氣，不再圈養豬羊，環境衛生有改觀。村中心有村委會辦公室、醫務站、小商店、活動室，村里建了一座寺廟和一個庵堂，每天下午基本上是婦女做佛事，男人打麻將。村民理發、孩子上學都要去鎮上。原先曹娥江畔的章鎮是水運中山區、平原的交通節點，易遭洪災，現在新鎮建在江對岸，地勢高而平整，有集市、學校、醫院、連片的居民樓，不到10年發展很快。（2015.8.30）

3.城郊農民就地城鎮化的例子

1.3 數據分析方法 采用相關分析、線性趨勢分析[21]、逐步回歸分析等[22]方法對油茶花期產量模型及關鍵氣象影響因子進行分析。該研究以花期47項氣象指標為自變量，以油茶單產數據為因變量，利用SPSS 15.0數據處理軟件、C++語言、Excel2007等軟件進行統計分析。

山西省晉城市城郊的司徒村，3 000人，交通區位好，將荒丘建成“司徒小鎮”。能人村支書原來做生意，放棄生意后競選成功，為村里連辦三個工廠，積累了第一桶金。村里建800畝農業園區，開發休閑旅游，集體驗式開心農場、餐飲、民俗、農產品加工貿易為一體，基礎設施建設基本到位，產業定位和盈利項目需依據市場適時作出調整。通過土地流轉建高層建筑，屬小產權房（拆一補一，面積測量核定公布后不能再建，違建就拆。還有一套對付釘子戶的辦法：大部分人都已簽合同，釘子戶的補償多一成，選房前合同全部公示，按補償率高低，由從低到高的順序選房，最后釘子戶實際上也沒得實惠——不讓老實人吃虧）。（2015.4.11）

（三）區域協調發展（國家城市體系）

預期城市如何協調發展，對政策制定者而言是一個重大的挑戰。這包括了選擇何種城市化模式，如何設計政策來促進可持續的城市化和經濟增長，同時將流動務工人員和城市貧民融入當地經濟。特別是，政策制定者面臨以下問題：新增人口造成土地資源緊張，地區發展不平衡，對公共服務和公共住房的需求增加，滯后的城市治理（如財政安排），以及來自水資源、能源和環境的壓力。如果我們觀察中央政府主要政策及其歷史演變，特別會注意到這些政策對城市發展的影響，也會關注到國家空間規劃框架，以及地方遵循國家規劃的程度。在許多情況下，中央政府的角色是提供激勵措施，以促進各級政府和跨行政邊界的協調；而中央各部委之間的協調非常重要，可以保證政策的連貫性。同時，地方政府之間的橫向協調也很重要，以便順利開展區域層面的合作。

投資在中西部和東部究竟哪個效益更高？這是經濟學家爭論較多的一個問題。其實，像中國這樣的大國需要控制好平衡點，有許多事物不能只用短期或局部效益來衡量，大國有充分的空間可以使區域合作的效用達到最大。Au和Henderson指出，如果不考慮市場潛能，離海岸距離遠會顯著降低生產率；但加入市場潛能后，離海岸距離的影響變得微弱，而市場潛能將取而代之。[1]例如河南省、四川省等中西部地區人口稠密，意味著有很大的市場潛能。因此，除東部沿海地區以外，國家還試圖在中西部地區培育一批新的經濟增長極，先后出臺了一系列城市-區域振興規劃。這些城市群或潛在城市群可以充分發揮集聚經濟的效應，提高中西部地區的生產效率，提供大量就業崗位，對促進全國區域協調發展意義重大。

（四）“一帶一路”

“一帶一路”本質上是一個開放戰略，在很大程度上將改變中國傳統上遠離世界市場的地圖格局，以中國發展與世界互動為本位，勾勒出世界經濟重新布局的廣闊前景。它將使中國與相關區域國家的發展緊密聯系起來，共享發展的成果；同時，它向相關區域國家提出規劃建議和金融支持，有助于提升中國在全球的貿易主導權，有助于推動人民幣國際化。“一帶一路”除了合作各方通過投資貿易互通有無，還在于提供了改變中國對外貿易的稟賦優勢的機會。在原有的國際貿易體系里，中國由于勞動力稟賦的比較優勢而形成了加工制造的分工地位，處于全球價值鏈的低端位置；而在“一帶一路”新格局中，中國輸出裝備、資本品及其服務，進而會提升至價值鏈的中高端位置。因此，在投資、貿易及地域布局上，需要推進全景結構的再造和完善，構造新的“流量”（信息流、資金流、人流、物流）空間，這是中國經濟體成長與全球經濟連接和融合的內在要求，涉及了其中的樞紐城市、沿線城市及其輻射區域。

當然，“一帶一路”在中短期內只能搭框架，需要多試探多互動磨合，較長時間里都是投入期，經濟回報不大，但還是值得的，如果這等于抵扣了戰爭成本（以前世界上所有的“自由貿易”航線都是打出來的）的話。與做貿易投資同樣重要的，“一帶一路”也是為世界提供“公共產品”，包括安全、治理和各種服務，這需要付出。從根本上說，提供“公共產品”，并非直接可以增加收益，但是卻實實在在可以減少損失，使投資和貿易能夠得到保障。

三、中國下一輪的城市化怎么走

在新常態下，城市發展已從“規模擴張”向“功能建設”轉變，在城市功能建設中，由重視“基礎設施功能”向“要素聚集”和“城鄉統籌”的功能轉變。原來行之有效的制度安排——城鄉二元體制（戶籍、土地、公共服務等）對資源配置產生了越來越嚴重的扭曲效應。傳統土地財政、土地城市化模式行將壽終正寢。區別于以往城市發展的舊路子，“新型城鎮化”的目標與實現途徑是什么？主要是落實“人的城鎮化”。也就是在今后一個時期，要解決好“三個1億人”（促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化）。其內在要求包括：人與自然的和諧相處，產業結構調整與空間形態、功能相匹配，實現要素自由流動，打破行政分割和城鄉分割，以及良好的社會治理。

（一）如何使城市具有吸引力？

在這個世界上，為什么有的城市充滿活力，有的卻陷入蕭條？為什么有的城市能吸引企業、居民紛紛前往投資和落戶，而有的卻面臨企業撤資和居民搬離的命運？為什么有的城市在全球化中可以產生影響力，而有的卻默默無聞？為什么人們對一些城市充滿了向往，而另外一些則少有人問津？一個城市若要在國際上更具競爭力，需要一種對這個地方的感覺。京滬等城市已成為重要的國際都市，在未來10年，它們將更有吸引力。那么，是什么讓這些城市變得不同？看一個城市的競爭力，有幾個評估標準①：勞動力的供應量；互聯互通性，即在城市內部及與其他國家的互聯互通是不是便捷，資訊發不發達，包括信息的可得性、貿易的便捷性、合同的可靠性、法制的水平；良好的治理，即機構實力和決策者的行為，要看領導力和標準，城市領導人不是被教出來的，他們應該有很好的學習能力；生活質量，即是不是大家最想過來生活的地方，反映其公共健康質量、教育和文化方面的質量，多樣化、有著較高包容度、對新觀念持開放態度、友善、有序，是否有滿足感……最好的試金石就是城市的彈性和活力。

（二）確保對弱勢群體的公平

中國的許多社會問題，如收入差距、農民工權益保障、城管與市民沖突、老百姓的公共意識較落后等，如何形成良性的城市治理，是不小的挑戰。新加坡在城市建設和社會共享方面的經驗值得借鑒②。新加坡建國以來不斷追求國際化，全球城市的特征是人文薈萃，吸收了全世界精英智慧，能夠對全球經濟產生相當大的影響力，而這樣容易造成社會分化的威脅，因為任何國家都有相對弱勢的族群，比較容易受到傷害。政府怎么去保護他們？這是作為一個小島城市必須謹慎的地方。城市治理要強化競爭優勢，創造適合的環境，防范對本地產生負面的沖擊。新加坡是一個花園城市，注重社區公園的建設，建起全島的聯絡網，使綠色成為人民生活中隨手可得的東西。85％居民住的是組屋，并在這上面不斷地翻新、重建，保持了很好的環境。李光耀的理念，就是國民要有自己的房子，有好的生活環境。如果不是所有的人都能夠有干凈的環境，最后難免產生社會分化，就不能使得所有的家庭都愿意為他們的下一代去守護家園，所以要創造好的環境讓整個社會共享。

（三）關注幾個新變量

技術的變革很重要。如果說工業時代強調紀律和勤奮的價值，遵循自上而下的權威模式，注重金融資本、市場的運行機制以及私有財產關系的話，第三次工業革命的合作時代則更多地看重創造、互動、社會資本、參與開放共享以及加入全球網絡。[2]中國已有較好的基礎設施，城市之間的聯系越來越便捷，人們現在都用智能手機，移動互聯網、金融、物流等相關條件均已成熟，城市的業態隨之將會發生很大變化。

主要消費群體的年輕化。這些人群的特點以及全球化的新特點，都會對城市形成影響。中國80后、90后、00后，有5.5億人口，如此大規模人口的生活方式和消費觀念已發生了巨大變化，這對城市發展而言，都是寶貴的資源。

通過農業勞動力向工業轉移，催生了城市化的浪潮；在很大程度上，中國的比較優勢曾是有充足的“物美價廉”的勞動力。而隨著大量機器人代替工人的勞動，又將出現一次勞動力大轉移，即從工業領域向廣義的服務業轉化。諸如互聯網、機器人的使用，減少了中間環節，提高了效率，節省了人工，也造成了失業。那些失業的工人怎么利用，在城市中會帶來什么樣的連鎖反應，我們有什么對策？

（四）創建智慧城市

彼得?霍爾認為創新往往發生在具有相似特征的地區，“那些地區的特點是沒有豐富的固定資源，但是卻具有一套發達的社會文化結構，支持理性的進步。這些地區可能是古老的、公認的、世界性的、自由的大都市，但是在很發達的地區和距離發達地區的邊界之間經常會出現一些作為貿易中心（媒介中心）的城市區域。這些城市區域由于從發達國家進口商品而迅速地擴張，這些地區的移民率也很高，這些移民大多數是年輕人，他們認為這是極具實驗性和大膽的事情。通常，他們有固定但不正式的交換技術知識和概念想法的組織。獵奇是他們的常態。無論在意見相同的個體還是意見相左的社會經濟文化群體中，都會有高水平的協作，這就是一個開放社會的原型”。[3]

世界上有許多城市開始用互聯網技術來改善城市的治理，這些技術將有助于建設智慧城市，使問題很快地會在互聯網上反映并加以解決。比如波士頓有Citizens Connect③，如果市民看到街上有路燈壞了沒人修，或者有房子不打理，周圍的草不剪，用智能手機照個相傳到市政府，專門有人匯集這些信息和解決這些問題。國內也有不少城市在做一些大數據的事情，有政府和社會組織發布的微信、微博，還有信息公開的一些做法，這方面還可以做很多。城市是靠人建設的，有了互聯網這樣的平臺，人人都可以參與進來。

說明：本文系教育部人文社科重點研究基地重大項目《新時期中國城市發展的投融資模式創新研究》（12JJD790049）、《中國的城市化道路：市場推動與國家治理》（11JJD790029）研究成果，感謝資助。

注釋：

①②③部分分別來自2015年筆者與畢馬威房地產咨詢主席Stephen Barter、新加坡國立大學廖文琦教授、美國克拉克大學Junfu Zhang教授談話的內容。

參考文獻：

[1]Au, C.Cand Henderson, J.V. How Migration Restrictions Limit Agglomeration and Productivity in China[J].Journal of Development Economics,2006(3).

[2]杰里米?里夫金.第三次工業革命——新經濟模式如何改變世界[M].北京:中信出版社,2012.

[3] Peter Hall.Citiesand Civilization[M].New York: Pantheon Books,1998.

責任編輯：張 煒

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2016.02.005