大都市新區綜合執法體制改革探討——以天津市濱海新區為例

Comprehensive Law Enforcement System Reform Exploration of Big City’s New District

文楊書文Yang Shuwen天津財經大學經濟學院副教授

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大都市新區綜合執法體制改革探討——以天津市濱海新區為例

Comprehensive Law Enforcement System Reform Exploration of Big City’s New District

文楊書文Yang Shuwen天津財經大學經濟學院副教授

摘要：我國鄉鎮街道辦事處承擔的公共管理職能具有一定的綜合性，在整體上被賦予了保護本區域安全的法律責任，但是我國之前并沒有現行法律明確規定街道辦事處的行政執法職能未能給予相應的處罰權力，有責無權，這就造成了街道發現違法或危險事故，想管卻沒有權利去管的現象。十八大以后，天津濱海新區的城市管理體制又進行了新一輪改革。本次改革通過執法重心下移、權力下放、隊伍下沉等多種形式保障了執法的效果，這種街鎮綜合執法改革，改變了以往街鄉鎮作為區級政府派出機關和基層政府承擔著大量屬地管理職責卻沒有相應的行政處罰權的情況，通過改革使得街鎮政府切實發揮城市管理職能，實現了管理方式的創新。

關鍵詞濱海新區城市管理綜合執法體制改革

一、濱海新區新一輪綜合執法體制改革的指導思想

（一）重心下移，強化屬地管理

我國鄉鎮街道辦事處承擔的公共管理職能具有一定的綜合性，在整體上被賦予了保護本區域安全的法律責任。作為區政府派出機關和基層人民政府，承擔著大量的屬地管理責任，但是我國并沒有現行法律明確規定給予鄉鎮街道辦事處與行政執法職能相應的處罰權，有責無權，這就造成了鄉鎮街道發現違法或危險事故，想管卻沒有權利去管的現象，加上和行政執法部門的溝通不徹底，沒有清楚地明確各自的責任，銜接不緊密，因此造成了街鎮發生糾紛或違法行為時，執法工作混亂，想為不敢為，能為不作為，街鎮秩序陷入混亂狀況。

濱海新區通過由政府擴大綜合執法范圍，區城市管理綜合執法局在街道辦事處設立街道綜合執法隊，由街道辦事處、區城市管理綜合執法局雙重領導指揮的方式，使街道辦事處享有行政執法權。管理重心由政府下移至街道，具體分配各個責任至各街道辦事處，或者說是按區域劃分，每個街道負責一塊區域，每個街道有負責區域的行政執法權，有權處理本區域發生的事件。

（二）權力下放，強化權責對等

我國沒有法律法規明確街道辦事處的行政執法定位，當前各級政府的行政執法職能基本上來自于縣級以上政府職能部門，街鎮政府只擁有少量的行政執法權。在行政管理體制不斷改革的過程中，國家和地方關于涉及街道的法律法規之間或政策之間往往缺乏有機銜接，這導致街道辦事處的行政執法工作缺乏標準、難以統一。同時，當前各級政府公共管理事務中管理事項和責任“下沉”，執法權限卻往往沒有伴隨著“下沉”。因此，當某具體領域發生糾紛或違法行為時，街鎮政府在行使管理職能的過程中，常常會發現無權去管但又不得不管的現象。一些職能部門的執法工作需要街鎮政府配合，但缺乏明確的依據和工作機制，使街道行政執法工作無力可發，想為不敢為，也使就近執法、屬地管理的構想難以統籌。

但是權力下放并不是意味著把所有行政執法權全部賦予街鎮，街鎮執法主要對象是那些容易發現，處置簡單易行的違法行為。如不加以甄別，授權過多，反倒會產生新的問題。所以街道辦事處和鄉鎮政府行使行政執法權的對象主要涉及城市管理、水務管理、衛生行政管理、勞動保障、環境保護、殯葬管理、房屋安全管理、公安消防安全管理、商務管理、文化、安全生產監督管理等。

（三）隊伍下沉，強化執法隊伍力量

目前，不少基層執法隊伍均有大量的勞務派遣人員，而勞務派遣人員由于素質較低且沒有執法權力，使得基層執法力量不足，執法標準不統一。而且各街道雖然成立了執法隊，配備3～7名執法人員，但是人員并不足以應對繁多的日常執法任務，執法缺位的現象時有發生。因此，加強基層執法隊員的培訓，有利于全區統籌調劑專業人員，避免基層執法人員綜合素質和專業經驗難以適應實際工作需要的情況。同時，對城管工作人員加大支持力度，使每一名執法人員都能夠嚴格遵守法律法規要求，堅持有法必依、執法必嚴、違法必究，用良好作風和形象贏得黨和人民的信任。

濱海新區在18個街鎮建立了綜合執法大隊，由綜合執法大隊以街鎮名義執行行政處罰權。在隊伍配備上，把原先分散在各個行政部門的近1 000名執法人員和輔助執法人員全部劃轉到街鎮綜合執法大隊，并按照街鎮常住人員口萬分之三至萬分之五的比例，逐步加強基層執法力量，全方位完善資金、裝備等保障，確保綜合執法有效開展，從而改變了以往解決問題緩慢，各部門推諉扯皮的狀況。

二、濱海新區新一輪綜合執法體制改革的內容

（一）一支隊伍管全部

完善綜合執法組織架構，實現一支隊伍管到底。由于行政執法體制機制不健全的原因，導致執法部門之間權力邊界不清、多頭執法、重復執法、相互推諉扯皮，難以形成合力，“七八頂大蓋帽管不住一頂破草帽”。濱海新區以加強街鎮執法完善管理體制為抓手，與城市網格化管理結合，組建區綜合執法局、功能區綜合執法局、街鎮綜合執法大隊，并設立區城市網格化管理指揮中心，率先實現街鎮一支隊伍管全部、管到底的基層執法新模式，著力解決執法主體不清、權責不明問題。圍繞構建權責一致、快捷高效的基層行政執法體制，整合執法體系，下移執法重心，縮短執法半徑，將與人民群眾日常生活、生產直接相關的行政執法活動，授權街鎮實施，推行“一支隊伍管全部、管到底”的執法新模式，實現基層執法全域覆蓋。2014年8月7日新區掛牌成立18個街鎮綜合執法大隊，區綜合執法局將700余名執法人員劃轉到各街鎮執法大隊，下放行政、人事和財務管理權，執法大隊由街鎮和區執法局雙重管理。有學者建議，“一支隊伍管執法”不能忽視執法的專業性，要堅持專業化執法程序，保證人員的專業性；各種執法集中在一個隊伍里，要注重隊伍自身的管理，加強執法監督，避免隊伍龐大臃腫，避免濫用權力；執法職能集中在一起，行政管理的其他諸如審批、管理等職能還由相應部門承擔，需要保證這些部門之間對接順暢。天津政府方面注意到了這些問題，對綜合執法進行了規范。

（二）一張清單明責任

科學界定綜合執法范圍，厘清政府權力清單，按照“三可三不”劃轉職能。

“三可”：與城管執法權相關的執法權可劃入；多個部門執法依據相似、易權責交叉的可劃入；現場檢查和憑借經驗易于判斷，不需要專業設備和技術檢測手段即可定性的可劃入。

“三不”：市場監管領域行政執法不劃入（將來統一納入籌建的市場監管局）；專業化程度高、不需要大量巡查的不劃入；屬于中央垂直管理的海關、國稅、金融監管、出入境檢驗檢疫等部門，以及涉及國家安全與需要限制人身自由的不劃入。

另外，還通過明確綜合執法職能范圍，進一步劃定政府部門與綜合執法機構的執法職責界限，厘清政府部門執法權力清單，構成新區獨創的分類執法格局，即：綜合執法局統一負責綜合類行政執法；市場監管局統一負責市場監管類行政執法；各有執法權部門負責行業執法和專業執法，做到每類事只有唯一部門管理。

（三）一個平臺全監督

創新監管方式，一個平臺全監督。平臺是在智慧濱海“三個一”的基礎上，充分利用互聯網、智能識別、電子簽章等技術提升建設的綜合執法監督指揮平臺。監察局管理，由專門處室專職負責，采取服務外包模式運作。中心作為區綜合性城市管理的實施主體，統籌城市網格化管理、市民熱線管理等職能，主要負責區城市管理全方位、全時段監督指揮，及時巡查發現、受理舉報、移交案件、分類處理和監督核查；對各類案件進行整理分析，發現和排查隱患，對政府部門、企事業單位涉及城市管理的履職情況進行監察、評價和服務；管理巡查員隊伍，負責城市管理基礎數據庫建立、維護、開發及管理等工作。建立健全城市網格化管理信息平臺，將新區按照標準劃分成若干邊界清晰、大小適當的網格化管理基本單元，實現網格化管理全覆蓋。信息平臺實時記錄網格化信息員巡查發現，指揮中心立案分派，相關部門處置反饋，網格化信息員現場核查結案等閉環運行全流程。實現綜合執法工作“執法責任網格化、勤務管理可視化、法規應用編碼化、處罰審批網絡化、案卷管理電子化”。依托信息平臺技術整理分析，及時發現城市部件和事件矛盾多發、影響城市管理秩序的存在隱患，直接報告區政府，充分發揮綜合監察作用。將信息平臺與城建熱線、報警熱線、市民熱線以及媒體報道等信息來源緊密結合，充分發揮外部監督作用。

（四）一套機制強保障

完善配套設施，一套機制強保障。推行執法管理標準化，對全區綜合執法機構從服務基礎、服務管理、服務質量、服務公開、服務形象、服務效能、服務監督、服務運行、服務評價九個方面制定明確標準，促進嚴格規范、公正文明執法。建立如街鎮例會、信訪投訴、考核通報、督查專報等一系列工作制度，加強隊伍建設，通過增加人員、提供資金、改良裝備、人員培訓等一系列制度措施，全方位、多渠道強化執法保障。通過行政執法體制機制以及管理的改革，有效破解基層執法難題。實現四個轉變：多頭執法轉變為集中執法，權責不清轉變為權責統一，監管不力轉變為監管到位，保障不足轉變為保障有力。

三、濱海新區新一輪綜合執法體制改革的效果

（一）“一支隊伍管全部”解決了權責交叉、執法效率低的問題

十八屆三中全會決定提出深化行政執法體制改革，指出理順城管執法體制，提高執法和服務水平。“一支隊伍管全部、管到底”是一種解決途徑和方向，有利于解決權責交叉、多頭執法、不獨立和效率低的問題，這對于國家治理在基層實現有探索意義。經過全市多個地方試點后，天津在濱海新區率先推開執法改革。

隨著改革的實施，城管執法的范圍逐漸擴大。城管執法局的執法范圍建立在中央2002年提出的市容環境衛生、城市規劃管理、城市綠化管理、市政管理、公安交通（侵占道路）、工商行政（無證商販）、環境保護（部分）等7項基礎上。其中，大部分城市對于林業管理、違法設置戶外廣告、流動攤點的管理權也納入了城市管理綜合執法局。街鎮執法地位也逐步明確，大部分的街鎮綜合執法隊伍都以上級執法局的名義進行執法，日常工作接受上級執法局和街道辦事處雙重領導。其中財務和辦公地點一般由街鎮辦事處負責，考核和監督由上級執法局負責。逐步統一了行政執法的標準，各地不斷統一行政執法的標準和程序，將多個執法權歸并到若干部分部門，再由地方政府和各部門制定執法條例和執法規范，進一步統一執法依據和流程，初步改變了多頭執法、重復執法、擾民執法等現象，提高了執法效率和效能。

執法機制體制也在不斷優化。由城管綜合執法局統一在各街道設立執法隊伍，實現了部分執法重心的下移，使行政執法開始適應城市管理綜合化、區域化的發展趨勢，并提高了基層執法人員的執法能力和效率。

（二）“一張清單明責任”有利于構建權責一致的執法體系

將區政府17個部門的相關執法權限部分或全部下放至街鎮，組建綜合執法大隊，相對集中行使13大類近300項行政處罰權以及與之相關的行政強制措施。主要涉及城市管理、水務管理、衛生行政管理、勞動保障、環境保護、殯葬管理、房屋安全管理、公安消防安全管理、商務管理、文化、安全生產監督管理等，加快了轉變政府職能的步伐。厘清執法權力清單的舉措，縮短了執法半徑，有利于構建快捷高效、責權一致的基層行政執法體系，為全面提升政府治理能力提供了堅強保障。

（三）“一個平臺全監督”有利于保障執法程序和執法效果

區級監督指揮平臺主要通過受理投訴、視頻查看、案卷評查、現場監督等方式，對街鎮、功能區綜合執法機構實施行政處罰、行政強制、行政檢查的合法性、正當性以及執法效能進行綜合考評，主要包括勤務管理、行為監督、過程監督、結果監督，并且建立街鎮、功能區內部監督指揮二級平臺，負責對本系統綜合執法的指揮、調度、監督和管理，及時受理各類問題信息并反饋處置結果。平臺的特點是全方位覆蓋濱海新區2 529平方公里，并全天候處理，全過程監督。平臺設立專職坐席人員，實行24小時輪流值守，隨時受理、分派各類事部件問題，平臺可以通過視頻系統（動中通取證、移動視頻監控、手持視頻終端等智能化裝備）等方式，對執法全過程進行實時監督。

“勤務管理”指對執法人員定點定時勤務，定段定區域巡查情況以及執法裝備使用情況進行監督。監督執法人員是否嚴格遵守法律規范，是否對負責區域進行巡查，是否對違法情況進行處理，縮短了執法半徑，加快事故處理的效率，也縮短處理違法事件的時間，減少事故發生的可能，減輕事故對居民的威脅。

“行為監督”指對執法人員執行用語規范、舉止規范、儀容規范、著裝規范等情況進行監督。對執法人員的執行用語、舉止、儀容、著裝進行監督，保證執法人員執行任務時的素質，維護黨和政府的形象，得到人民的信任。統一執法人員的著裝，更有利于人民清楚看到執法人員，從而得以尋求幫助，加快解決問題的步伐，減少危機存在的威脅。

“過程監督”指對執法主體的辦案時限以及文書制作質量進行監督。對辦案時限進行監督，減少每個案件的辦理時間，提高執法人員辦案的效率，每天處理的案件也可以增加，避免案件累積太多得不到及時處理的情況。對文書制作進行質量監督，提高案件處理的質量，避免由于應付差事而造成的案件處理失誤。“過程監督”增加執法人員辦案過程中的責任心，從而避免了案件處理不當與案件誤判。

“結果監督”指對主體是否適合、法律適用是否正確、執法程序是否合法、處罰是否適當等情況進行監督。對案件的整體進行監督，增加案件處理的正確率。做到案件處理的有法可依、有法必依，使每個案件處理得當，保證案件的處理符合實情。

（四）“一套機制強保障”有利于提高執法管理效能

城管執法是馬路執法、一線執法，面對的主要是困難群體和弱勢群體，深陷違法成本低而執法成本高的尷尬境地，經常遭遇以暴力威脅手段抗拒執法的情況。執法人員人身安全受到威脅，執法權益不能得到有效保障，亟需建立完善公安、城管聯動保障機制，增加執法的資金和人員的支持，保障執法人員的人身安全和個人利益。所以綜合執法在開展重大執法行動前可以事先報備公安分局調配警力予以配合，重點管理區域綜合執法和公安共同開展聯合巡查行動，綜合執法人員遭遇暴力抗法時，公安迅速出動警力進行現場執法保障。

通過完善配套設施，使屬地責任明確，街鎮既有權、又擔責，“以塊為主”的屬地管理責任得到落實。同時，反應能力得到增強，縮短了執法半徑，消除了管理盲區和執法空白，實現違法問題早發現、早控制和早解決，執法效能得到了提高。開展網上辦案，對各類事部件問題進行全天候收集、立案、分派和處置，還提高了執法管理效能。

說明：本文系國家社科基金項目“我國地方政府執行力研究（10CZZ029）”的階段性成果。

責任編輯：王 縉

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2016.02.017