大數據時代，數據共享“倒逼”政府治理改革

聯通西安研究院│ 殷明 楊穎 席曉

大數據時代，數據共享“倒逼”政府治理改革

聯通西安研究院│ 殷明 楊穎 席曉

在大數據應用快速發展的時代，政府數據通過開放、交換、融合與共享，將原來各部門的“條數據”逐步整合成“塊數據”，深入實施大數據政務應用，數據價值才會產生成百倍的裂變效應。

近年來，隨著大數據、云計算以及移動互聯網等新興信息技術的不斷成熟，以這些新興信息技術為基礎的政府各信息化系統也得到了長足的發展和規模應用，大數據不斷被應用到政府日常管理和各種惠民、便民服務中。

通過大數據分析，政府不僅能了解過去發生了什么，更重要是，可以預測未來將會有什么樣的變化，從而幫助政府更科學、準確以及快速地制定相應決策，這也成為推動政府政務公開、完善服務、依法行政的重要工具。但與此同時，政府各業務系統之間條塊分割、數據孤立，“信息孤島”現象普遍存在，成為現階段大數據在政府大規模應用的重要掣肘，而由此引發的重復建設，不僅造成大量浪費，也讓政府工作效率乃至公信力大打折扣。因此，現階段如何有效實現政府各部門的數據共享和交換迫在眉睫。

在大數據應用快速發展的時代，政府數據通過開放、交換、融合與共享，將原來各部門的“條數據”逐步整合成“塊數據”，深入實施大數據政務應用，數據價值才會產生成百倍的裂變效應，大數據的應用價值才會被深入挖掘，“倒逼”政府創新社會治理改革，形成政府層面的創新示范，有助于政府深入推進體制機制和經濟社會改革，加快向透明、高效、廉潔的服務型、責任型政府轉變。

政府各部門數據共享交換存在問題

首先，政府各信息化系統缺乏統一的頂層設計與系統規劃，無統一的建設標準。政府信息化基礎設施大部分是以前由各部門根據本部門的業務實際需求，逐步分散建立的，各信息化系統沒有建立在統一規劃的云計算平臺之上，如：需要郵件系統就買幾臺服務器，裝上相應的郵件系統軟件，能實現日常基本的收發郵件就完事；以后如果需要建立網站，就再買幾臺服務器，部署上網站系統，能實現部門信息發布、用戶能利用網站辦理相關業務就竣工；后來再需要什么就添加什么系統，甚至各部門有各自不同版本的辦公系統，信息化基礎設施建設比較混亂。各部門信息化建設標準不統一，分散建設、重復建設，資源浪費，各部門的系統相互獨立，之間存在物理壁壘，沒有很好地形成系統之間的互聯互通，不能很好地實現信息數據等共享交換。

其次，缺乏必要的法律規范體系保障數據共享交換的安全。大數據的發展與應用在創造價值的同時，也面臨著復雜嚴峻的安全挑戰。如果留意今年“兩會”消息，“大數據”尤其是政府數據公開共享再次成為各界關注的焦點，現階段大數據在政府的應用過程中，還沒有相關有力的法律來規范政府數據共享交換的行為、保障相關數據共享交換的安全。在大數據時代，想完全屏蔽外部數據商“挖掘”政府相關數據信息非常困難。目前，電子郵件、微信、微博、視頻發布、電子商務、社交網絡等已成為人們日常數據交流發布的平臺，通過交流平臺數據中大量的個人信息，可以關聯分析和挖掘出公民個人身份、賬戶、位置、軌跡等敏感或隱私信息，使得對大數據的采集和應用很容易侵犯個人信息和隱私，惡意利用的技術門檻大大降低。

數據共享交換系統因部署在分布式的云化計算平臺上，系統在上傳、下載、交換的同時，也極易成為黑客與病毒攻擊的對象，平臺一旦被入侵并產生泄密，則會對政府和相關企業的信譽、研發、銷售、服務和品牌等多方面帶來嚴重沖擊，帶來難以估量的損失；還可能為網絡恐怖主義提供新的利用資源機會，網絡恐怖主義可通過分析工具竊取無所不在的數據資源，獲取情報，進而威脅政府甚至國家安全。如2013年美國“棱鏡門”事件和2014年國內“攜程網”數據泄露事件，這警示我們必須高度重視政府各部門數據共享交換的安全問題。

第三，缺乏數據共享交換意識。各級政府部門主管人員對數據資源共享交換還不夠重視，缺乏數據共享交換的意識，政府各部門出于各自的利益考慮，甚至將數據視為本部門的“寶貴財產”，不愿意將自己的數據拿出來共享，即使在領導的安排下讓共享其數據，通常共享的數據也是質量不高、格式各異等，讓對方無法使用或者使用價值不高，政府也沒有統一數據共享交換的總體主管協調部門。

最后，沒有建設統一數據共享交換平臺。政府各部門系統后臺數據庫大部分各不相同，有的是Oracle，有的是SQL，有的還是MySQL，有的甚至不是業界常用的數據庫，就算是Oracle版本也不盡相同，只有建立政府數據共享交換平臺，才能有效整合政府各部門分散異構系統的數據資源，消除“信息孤島”現象，提高政府的信息化水平，靈活實現不同異構系統之間的數據交換、數據共享與業務協同，開展大數據在政府方面的應用，進一步發揮信息資源和應用系統的效能，提升大數據在政府業務和管理方面的科學、精準支撐作用。

政府數據實現共享交換的建議

首先，要徹底實現政府數據的開放共享，政府各信息化系統要開展頂層設計與系統規劃，統一謀劃、統一部署、統一推進、統一實施，按照統一建設標準，逐步走上“云”端。云計算平臺具有本身的特點與優勢，在政府各信息化系統逐步云化之后，由于底層采用相同的平臺，系統中各異構化的數據才容易整合，各信息化系統互聯互通才容易實現；目前政府購買云服務的主體往往是單一部門而非政府整體，并且通常局限于服務器、存儲等硬件基礎設施，云應用服務涉及很少甚至沒有，這不是真正意義上的云，后期無法實現跨部門的數據整合。建議當地政府可以出臺購買云服務相關文件，加快推進政務云服務縱深發展，提升政務云應用的廣度和深度，為政府數據的整合、開放、共享及交換奠定基礎，可以從財政、安全保障及能力評估等方面予以保障。

其次，加強對政府數據共享交換的安全管理。構建政府數據共享交換的安全監管體系，由于數據共享交換的安全立法有一定的滯后性，因而應實施數據共享交換的等級保護制度，按照數據價值、數據特征等屬性進行分級管理，數據共享交換相關應用的“事前”審批制度，嚴格落實數據脫敏、風險評估、數據流控、事態預警和應急處置等“事中、事后”監管措施。建立健全數據共享交換的考核評估機制，將數據開放、共享和交換等全生命周期的關鍵環節納入監管范圍，對涉及政府甚至國家利益、國防安全、公共安全、公民人身安全等關鍵行業領域的數據，建議由專門的管理機構進行集中監管，確保數據在規定的范圍進行使用和傳播。此外，還應建立適應政府數據共享交換的相關法律法規體系。

最后，建立政府數據共享交換統一平臺。要實現政府各部門的數據共享與交換，必須先建立統一的數據共享交換平臺，通過共享交換平臺實現各異構數據庫之間的數據集成，實現原有各業務系統在數據級集成，保證異構數據庫之間的數據交換與共享。在建立數據共享交換平臺的基礎上，針對政府各部門業務系統的技術和體系結構，配置各業務系統的數據交換映射關系，形成各業務系統的應用。當平臺建立好以后，業務應用可以任意擴展，添加新的共享交換數據。

如何構成數據共享交換平臺

數據共享交換平臺應該包括數據共享交換管理、交換共享總線、前置交換、交換橋接、接入管理子系統等功能。其涉及的信息庫包括部署在前置交換系統的前置交換信息庫、信息資源中心的基礎信息庫和共享信息庫以及交換應用牽頭單位的專業主題信息庫。通過交換橋接子系統將部門需要交換的信息交換到前置交換信息庫，在交換管理子系統的流程控制下，通過交換共享總線、前置交換子系統，把需要交換的信息定向傳輸到接收部門。

數據共享交換管理子系統

作為數據共享交換系統的中心管理模塊，提供圖形化的配置工具，實現對整個信息交換過程的流程配置、部署、執行和整個信息交換系統運行進行監控、管理。

交換共享總線

交換共享總線是數據交換的樞紐，通過交換共享總線，在前置交換系統之間構成信息交換通道，根據部署的交換流程，可實現交換信息的打包、轉換、傳遞、路由、解包等功能。交換共享總線通過消息總線模式，實現部門前置交換信息庫之間的信息處理和穩定可靠、不間斷的信息傳遞，并提供目錄注冊與傳輸功能。

前置交換子系統

為確保各部門現有系統的運行不被資源整合所影響，保障原系統數據安全，使用前置交換子系統作為各部門與數據交換平臺進行數據交換的窗口，也作為各部門業務系統與數據交換平臺之間的數據流動中轉站。

交換橋接子系統

交換橋接子系統是部門業務信息庫與前置交換信息庫之間的信息交換接口，可實現兩個信息庫之間的信息交換。

接入管理系統

對接入數據共享交換平臺的系統進行接入管理，接入點的注冊、接入點的配置、接入點的維護。

建設模式

政府數據共享交換平臺作為支撐政府大數據綜合應用的基礎平臺，由政府相關部門牽頭，統一設計、系統規劃，平臺建設由第三方如運營商來投資、建設及運營，政府購買服務模式進行。

編輯｜張鵬 zhangpeng@bjxintong.com.cn