國家治理的源代碼及其轉換邏輯

摘 要：目前，在我國，相對于橫向的權力配置而言，如何處理縱向的中央與地方關系是國家治理的方向所在。中央與地方關系建構中的核心問題在于實現關系主體與角色的轉換，即從傳統的被支配的臣民以及充滿政治色彩和模糊性的人民角色的塑造轉換到以權利義務為內容、以規范性制度為框架的公民塑造。只有這樣，才能從根本上解決治理問題。

關 鍵 詞：國家治理；中央與地方關系；臣民；人民；公民

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）03-0001-17

收稿日期：2015-12-20

作者簡介：張浩（1976—），男，安徽滁州人，博士（后），桂林電子科技大學法學院講師，研究方向為法哲學、社會治理。

基金項目：本文系教育部人文社會科學基金項目“憲法私有財產權邊界的二元構造及其保障機制研究”的階段性成果，項目編號：14YJC820051。

一、問題的提出

一段時間內，國內學術界在談及國家治理、法治、國家權力構造等問題時，注意力會有意無意地集中在國家權力橫向的種類劃分、配置、相互制約這類問題上。對此，學者們展開了激烈的討論與辯駁。不可否認，這些討論以及由此而來的制度設計對于國家權力的行使與制約具有很重要的意義。不過，筆者認為，無論是從歷史傳統還是從當下中國的社會結構和社會變遷的具體情況來看，更具迫切性和現實意義的并不是政治體制橫向的權力劃分和權力制約問題，而是縱向的中央與地方之間的權力劃分、配置與平衡問題。

近年來，在越來越凸顯的央地矛盾和自覺的理論發展雙重推進下，學界已經充分意識到了研究央地關系問題的緊迫性，并圍繞著該問題進行了相對深入和持續的研究，但一些根本性的問題并沒有得到解決，筆者將之概括為“一個前提，四個弊端”。所謂一個前提，即絕大多數的研究都基于一個既定的框架——中央政府與地方政府權力現實性的存在。因而研究的內容主要是二者之間權力的此消彼長，卻絕少提出“何謂中央”“何謂地方”以及中央與地方關系建構背后的深層次問題。正是由于缺少對這些根本性問題的思考，才導致現有的研究存在四個弊端：其一，缺乏前瞻性和總體視角，只能亦步亦趨地跟在事實的后面對中央與地方之間的權力關系進行調整，即所謂的“頭痛醫頭，腳痛醫腳”。其二，雖然對央地關系進行了非常細致認真的實證性的考察與梳理，但是由于沒有抓住問題的實質，因此對于所揭示出來的弊端和需改進之處就停留于表面，所提出的諸如“科學配置中央與地方之間的事權、財權關系”“以法治化的手段調整中央與地方關系”“充分發揮中央與地方的積極性”“中央集權與地方分權的合理平衡”等建議和改進措施，缺乏實際操作的可能性。其三，目標的混亂與缺位。由于把中央政府和地方政府作為現實性存在而不去追問劃分中央和地方關系的目的，因此研究的焦點往往只集中于歷史上中央與地方政府之間權力的集中與下放，中央政府和地方政府的事權、財權等權力種類的劃分與配置等一些細微問題上，忽略了原本劃分中央與地方關系的目的，從而造成了為了劃分而劃分的結果。其四，由于研究的表層化和目標混亂，學界對如何處理中央與地方關系問題的解釋始終不盡如人意。中央一直反復進行著集權——放權的循環，但是結果總是出現“一抓就死，一放就亂”的現象。為了解決這一問題，中央在各個時期和各個領域反復進行自上而下的“運動型”治理整頓，但效果始終不夠理想。而地方政府在長期反復進行的收放權過程中也已經形成了一套應對機制，如“選擇性政策執行”[1]“基層政府間的‘共謀現象’”[2]等，可謂“上有政策，下有對策”。周雪光認為，這種現象背后的原因在于權威體制與有效治理之間存在著矛盾，表現為“中央管轄權與地方治理權間的緊張和不兼容”。[3]對此，他認為“權威體制與有效治理的矛盾是特定國家治理模式的運作邏輯內生所致，不可能找到一個一勞永逸的解決辦法”，只能夠“知難而上，上下求索，在動態過程中不斷調整，尋找兩者間某種暫時平衡點。”[4]

那么，何謂中央？何謂地方？中央與地方之間相沖突的深層次原因是什么？筆者認為，橫向政制架構的根本目的是為了保護和實現人民的權利和利益，縱向政制架構的根本目的同樣如此。但現實中，屬地化分級管理制度使得各級政府可以獲得較大的實質性權力，而且在幾次大的權力下放、分稅制改革、產權重新界定、市場化導向的共同作用下，地方政府的“廠商角色”和“公司化”傾向非常明顯，在某種程度上已經演變成了具有自己獨立利益和目標的“政權經營者”。如此，地方政府與中央政府之間的權力博弈就變成了權力擁有者之間的討價還價，從而使人民的主導性作用受到了一定的限制。正如周雪光等學者所言，在當下中國，任何一個大規模的制度形成和制度變遷過程都不是單一主體和單一因素所致，而是由具有不同利益地位、扮演不同社會角色的個人和群體所共同推致，是多重性制度邏輯交互影響的內生性形成過程。只有這樣，才能夠有良性的、民主的制度形成，所以，必須把人民在不同歷史階段的范圍、形成過程、表現形態、結構功能、心態的演變、自我意識等問題納入進來，在這樣一個框架內，才能把央地關系問題劃分得更為清楚。

二、關于政治主體與角色的轉換

（一）臣民時期

⒈天下主義。“天下”是儒家政治哲學中一個非常重要的概念。在儒家學者眼中，“天下”具有多重涵義：一是地理學意義上的“普天之下”，地載天覆的最廣大的區域；二是心理學意義上的“天下”，即在這片土地上生活著的人們的心思與意志，也就是“民心向背”；三是倫理學和政治學意義上的“天下”，指向一種理想化的“烏托邦式”的政治制度安排和統治模式。①由此可以看出，儒家“天下”概念的重要性在于“它把‘世界’看作是一個政治單位，一個最大并且最高的政治單位。同時也就成為一個思考所有社會、生活問題的思想分析單位，也就是最大的情景和解釋條件。”[5]以這樣一種宏大的、倫理性的、理念意義上的概念來進行政治制度設計和統治活動的“國家”并非近代以來形成的民族國家，在梁漱溟看來，中國因其以種族和文化為聯系紐帶而明顯不像一個國家。“國家構成于階級統治，中國則未成階級”，[6]而且“無以為武力之主體而難行統治”。[7]金耀基認為，“中國是一個國家，但它不同于近代的民族國家，它是一個以文化而非種族為華夷區別的獨立發展的政治文化體，或者稱之為‘文明體國家’，它有一獨特的文明秩序。”[8]這種獨特的文明秩序在于其是一個從認識論開始經過倫理學說到政治制度安排的從內到外的過程，即儒家的修齊治平。其作為一個奇妙的混合體，以類比的方式將哲學理論、倫理要求、政治體制構建有機地聯系在一起，因而其中充滿著有趣的對應。如地理意義上的“天下主義”的“天下”，其形狀是天圓地方，而與之對應的是人的“圓顱方趾”，將二者聯系起來的就是“天人合一”以及“天人感應”理念。在具有濃厚的政治哲學意味的“天下主義”學說中，家——國——天下也是一以貫之。由此，“中國政治哲學所想象的政治制度可以保證從基層政治單位一直到國家到天下都維持同樣結構的一貫的政治游戲。”[9]這種一貫性給皇權帶來的好處是不言而喻的：一方面可以從天命所歸中獲得合法性和權威，另一方面又可以從與倫理綱常相一致中獲得社會的最大化支持。故此，盡管由主權、人民、領土構成的國家或者民族這個概念在古代中國從來沒出現過，但皇權仍然以一種與民族國家全然不同的思想資源和政治架構統治了幾千年。

⒉不安份的臣民。正如一枚硬幣的兩面，雖然皇權借助“天下主義”觀念統治了廣土眾民，但其內在的危機也不可避免。皇帝的對應概念就是臣民，從“天下主義”的政治哲學角度來看，皇帝具有這樣幾個身份：一是“天道”的世俗化代表，即“天子”；二是宗教的最高權威；三是天下最大的土地和財富的所有者。臣民的角色與之相對應：一是需要從知識和倫理上接受教化的人；二是國家宗教的信仰和接受者；三是無產者。只有處于這樣一種嚴格對應的地位和角色關系結構中，“天下主義”才能夠解釋得通，皇權才能夠有效地控制地方。但實際上，臣民的地位和角色并非如此。

一是作為知識生產者的臣民。現代社會以前，如果要進行有效統治的話，統治者必須要進行某種程度上的知識壟斷與生產，這在古代中國尤其明顯。雖然不可能完全杜絕民間的知識生產和傳播，但是，統治者總是以各種方式來邊緣化以至將其湮沒。如“絕地天通”以及對正史和野史的劃分和區別對待等。以此，統治者就可以成為知識生產、控制、傳播的主導性力量。這意味著“‘國家’在知識生產的結構中扮演著知識生產設計者、資源配置者與知識成果決定性購買者的角色。”[10]甘懷真認為，皇帝制度成立伊始，其政體形態就表現在“天——天下——天子——民”[11]這樣的關系架構中，并且通過國家的祭祀制度以及對儒家經典文本的詮釋等方式轉化為一整套具有內在邏輯的思想體系和知識體系。但是，由于古代社會民眾識字率普遍不高而且教育資源匱乏，再加上交通不便以及通訊手段落后，使得這一套知識體系傳播范圍比較有限，從而給民間的知識生產與傳播留下了極大的空間。

民間的知識生產和傳播大體上通過兩個途徑實現：“地方性知識”生產和傳播與“體制外”知識生產和傳播。在《大地的鐘聲：19世紀法國鄉村的音響狀況和感官文化》一書中，阿蘭·科爾班以19世紀法國鄉村普遍存在的教堂鐘聲為例，揭示了普通民眾進入并感受另一種時空的微妙方式和地方性知識的生產與傳播的過程和機制。[12]農夫和他的妻子在田間勞作，遠處傳來教堂悠揚的鐘聲，在他們抬首眺望的時候，個體對于當下時空的感知、生命的節奏就和以大鐘為中心的社區的時空節奏、市民生活節律、習俗和知識體系自然地融合在一起。同樣，在以自然的寒來暑往、四季變遷為時空圖示的中國文化中，“隨時取義”的思想使得每一個普通百姓在其所處的個別化的情境中都能夠很自然地進行著物理時間與文化時間之間的相互轉換。不過，在科爾班看來，雖然鐘聲能夠營造一個地方性知識體系，但是，這個知識體系是封閉的，而且，該體系會妨礙個體和“國家空間即共和國公民身份空間的邏輯聯系”。[13]與之相似，在古代中國，當生活在廣袤大地上的民眾面對各自獨特的時空、時序時，“天下主義”模式下形成的普遍性知識對于他們而言無疑是相當陌生的。而這種多元知識生產格局和相互隔閡的結果就造成了政治上的疏離。《擊壤歌》所描述的“日出而作，日入而息，鑿井而飲，耕田而食，帝力于我何有哉”的情景可以說正是這種情況的真實寫照。

古代中國雖然沒有以經濟地位和共同性意識為基礎而形成的現代意義上的“階級”，但卻在政治權力、主流意識形態和等級意識下塑造出了壁壘森嚴的眾多階層。士人、農民是符合皇權統治秩序需要而被認可的階層，因為他們的人生目標、職業活動、上升路徑、政治意識等都與“天下主義”的民——天子——天下模式相契合，因此，其作為“體制內”階層而為皇權所容納和保護。但在這個序列之外的樂戶、隸戶、痗家、墮民、商販、行醫、僧侶等其他群體就沒有這么幸運了，因為不被主流所認可，所以他們處于社會底層和邊緣的地位。這些人群雖然不被承認，但是，他們卻有著自己獨特的知識生產和傳播途徑并以此強有力地挑戰主流意識，甚至于危及皇權的合法性與穩定。以僧侶為例，其地位與作用在于學習、解釋并傳播宗教思想。而依照“天下主義”的解釋模式，皇帝身為天子，自然就是那個溝通神靈世界與世俗世界的唯一的中介者。不僅皇帝，在孔飛力看來，“在官方的各個層次——上從皇帝的官邸，下到最骯臟不堪的縣衙門——國家的各種機構都在人與神靈之間扮演著中介的角色。”[14]所以，“如果國家要使民眾對于自己在精神上所起作用的信心能夠持續下去，它就必須認真防備在這方面出現的潛在的競爭對手。”[15]而僧侶們卻“主宰并支撐那個無所不包并深深根植于民間社區的宗教活動體系。”[16]所以，對于皇權來說，這是一個危險的群體，除非其真正將自己關閉在深山古寺中，否則皇帝和官員們總是不放心。

不過，即使僧侶們沉默下來，還有眾多的其他一些群體在帝國的底層游走活動。史景遷列舉出五類群體：第一類人是商販和行醫；第二類是國內的流放犯人；第三類是行腳僧和考生；第四類是客棧或酒肆的店主；第五類是算命者或占卜者。之所以將這些人揀選出來并劃分出這樣五類群體，就在于他們具有共同性的特點，即處于階層之下和體制之外，能夠共同生產和傳播與主流相抗衡的知識體系、信仰體系和行為標準。商販和行醫是最具流動性的一類人，他們走街串巷，從一處走到另一處，他們的足跡遍及整個中國，傳遞著新鮮事和各路消息。對于流放犯人來說，即使被流放，也要從各種民間秘密渠道緊密關注各種信息，因為他們知道，一旦政治格局發生改變，他們就可以東山再起。考生群體也是一個比較麻煩的群體，如果考試順利，進入體制內的官員行列，自然沒有什么問題。但是，絕大多數考生沒有這么好的運氣，當這些落榜者認為人生中的上升道路已經走不通時，往往會轉變成為像黃巢和洪秀全那樣的令皇帝相當頭痛的“麻煩制造者”。而那些算命者或占卜者不僅可以輕易地揭穿皇帝對自我的神化，在一些關鍵時刻還可以用其特有的隱晦的、閃爍其詞的話語激發“野心家”的欲望和民眾無盡的熱情和想象。

二是作為“異教者”的臣民。在“天下主義”的模式中，皇帝是天道的唯一中介者，這個地位不能不讓人聯想到西方宗教中的先知以及由此而來的神權國家的建構。不過古代中國并非是一個神權國家，相反，皇帝在壟斷了對于終極事物的認知可能性后，實際上是在依靠儒家的政治哲學進行統治。儒家對于宗教和信仰問題的態度很明確，即“子不語怪力亂神”。但過于高蹈的儒家經典并不能夠完全滿足民眾的信仰世界和精神需求，所以，在民間可以看到許許多多、千奇百怪的各種神和宗教派別。然而，沒有哪一種宗教能夠達到像西方基督教那樣的高度和巨大的社會影響力，因為，在通往世界終極秘密的入口處，在西方站著的是上帝，在中國則是皇帝，這個地位不允許任何挑戰。但是，真正的宗教又不能不回答關于世界的終極問題。為了解決這個矛盾，佛教和道教分別以來世和無為解除了皇帝的疑慮，從而得到較大的生存發展空間。不過，這種虛無和回避并不能解答民眾在此生的困惑。民眾的信仰和精神需求始終就像暗潮涌動的洪流朝著向上和向下兩個方向流動。向上的宗教活動意味著直接和皇帝爭奪宗教權威地位，向下的宗教活動則在各個地域和各行各業創造出各種神靈和宗教性組織，而這眾多的宗教性組織也是造成地方上不穩定局勢的主要原因。

公元前1500年左右，波斯先知瑣羅亞斯德創立了一種千年盛世說的信仰模式，認為在經過黑暗與光明兩種天啟式的力量的生死搏斗后，人類最終會迎來一個至善國度。這種思想自創立之后，不僅在西方世界產生了很大影響，在中國亦是如此。史景遷認為，“千年盛世的思想和天啟式的信仰始終活躍，而且中外皆然。無論在中國還是在歐洲，倡導這些信仰的人將之同激進的政治與平權主張相連接，從窮人中吸收到信徒無數，每隔一段時間就率領他們同國家作武力對抗。”[17]如太平天國運動就是其中的典型之一。賴利認為，太平天國的前前后后究其本質來說就是上帝與皇帝之爭。皇帝自以為壟斷了民眾宗教信仰的可能性，其實不然。民眾并非是被動的國家宗教的信仰者，相反，他們是一個能夠主動進行選擇并有明確反抗目標的群體。賴利認為，“對于洪秀全和他的追隨者們來說，中國的宗教背景受控于這個國度里的正統文化學說，而這正統文化包括了朝廷的神圣性和皇帝稱號的神圣性。”[18]所以，異教者們的矛頭直接指向了皇權以及龐大的國家機器。這類現象在中國歷史上屢屢發生，歷朝歷代的統治者就這樣焦頭爛額地一次一次應付著地方上的“叛亂”。

三是作為理性的有產者的臣民。在很多現代人的印象中，古代的百姓們無非是一群逆來順受的群愚，在外部權力和內部精英的共同統治下，順從、怯弱、麻木不仁、缺乏自我利益意識和積極主動的創造精神。之所以會有這種印象，在很大程度上是由于學界對于鄉村與國家關系的看法所致。在韋伯和馬克思看來，中國古代的鄉村是依附于國家權力而存在的。費孝通和張仲禮等人認為，雖然“皇權不下縣”，但在基層鄉村中具有極高權威的鄉紳階層的配合下，民眾還是被牢牢地統合在大一統的皇權之下，成為一群沒有理性、難以保有私有資財也沒有保有私有資財欲望的人。不過，根據一些研究結果來看，事實并非如此。

施堅雅在四川農村經過長期的實地調查后認為，中國歷史上的王朝交替、農民暴動、中央與地方之間的反復糾葛的背后存在著深層次的經濟原因，傳統中國社會的形成與發展變遷的主導原因并非是政治權力使然，而更多地是基層農民在長期的日常生活中理性的經濟計算和制度形成所致。農村中廣為散布的自然村落只能夠完成少數而且特定的社會功能，不能成為構成社會的基本單位。構成社會的基本單位是各種層次毗連的市場中心。按照上升的順序，施堅雅將之劃分為三級：基層市場，中間市場，中心市場。各級市場基于民眾常年的經濟生活交往需要和理性安排而產生，并且在時間和空間安排上與由行政權力進行人為設置的行政中心在很大程度上存在差異。“農民的實際社會區域的邊界不是由他所在村莊的狹窄的范圍決定，而是由他所在的基層市場區域的邊界決定的。”[19]既然民眾絕大部分的社會交往和經濟活動都是在各級市場體系中才能夠完成，那么，民眾的生活就不可避免地脫離了行政權力的范圍而遵循其自身特有的規則和網絡結構進行運轉。

在施堅雅市場結構理論的基礎上，杜贊奇提出了“權力的文化網絡”理論，以此來進一步解釋傳統社會中國家權力與基層社會之間的關系狀態問題。在傳統中國社會中，存在著各種各樣的民間性組織，比如“以地域為基礎的有強制性義務的團體（如某些廟會）、自愿組成的聯合體（如水會和商會）”，[20]以及各種非正式性的人際關系網，如“血緣關系、庇護人與被庇護人、傳教者和信徒。”[21]杜贊奇認為，“從外觀來看，這一網絡似乎并無什么用處，但它是權威存在和施展的基礎。任何追求公共目標的個人和集團都必須在這一網絡中活動。”[22]所以，皇權并沒有通常想象的那種對臣民人身權利和經濟利益直接施加無條件強制力的能力。在基層社會中，利用血緣、地緣、習俗、潛規則等所編制成的文化網絡可以有效地過濾掉對民眾不利的外部權力因素，從而形成一個與皇權相抗衡的市民社會空間。

黃宗智也反對那種認為基層社會依附于國家權力的觀點。但與施堅雅和杜贊奇所不同的是，他比較關注處于皇權和普通民眾之間的紳士階層在國家與社會之間的地位與作用，認為國家——地主紳士——農民三者之間的共同性的關系建構比較符合傳統中國的權力運行和國家建構的實際。郝若貝也贊同這種觀點，他認為在公元750-1550年這800年間，中國社會發生了很大的變化。由于地緣、自然條件的不同，再加上移民的因素，地域經濟發展呈現出不平衡的波動狀態。隨著這些改變，“權威體制、權力結構和中央以及地方政府的性質也發生了重大變化。”[23]變化最明顯的標志就是中央權威漸漸被弱化，即“從中唐至明初期的行政史是一部權力從中央政府向大的區域官署逐步轉移的歷史。付出的代價是在管理一個幅員遼闊、人煙稠密的帝國日常事務時保持最低程度的效率。”[24]這樣一來，直接后果就是政治精英階層構成發生了較大變化。據郝若貝的研究結果看，唐中期以前，享有巨大的政治權利和尊貴的社會地位的基本上都是世襲的上層權貴，到了1550年，管理省和縣民政的則大多數來自于具有廣泛社會基礎的紳士和地方精英。這些紳士和地方精英與官員不同，因為他們的權威不是來自于國家的授予，而是來自于民眾的認可和遵從，這種認可和遵從在平時是以其優良的德行、樂善好施的口碑、較好的經濟地位、裁決糾紛的能力與公平等積累起來的，對于這些來之不易的社會資本，紳士們會極力加以維護。所以，當感覺到國家權力對其構成威脅時，這些紳士和地方精英們往往會和農民們聯合起來進行抵抗。

基于“天下主義”的世界觀以及由此而來的集權主義政制架構，古代社會被分為對立的兩極：即以皇帝為首的權力階層和臣民階層。雖然皇權以不同于民族國家的政制機制和體系規則維系了一個文化意義上的國家，但是由于社會中存在著這樣相互對立和疏離的兩大階層，作為臣民的階層無論是在知識生產與傳播、宗教信仰還是財產處理方面，都會與皇權產生內在的不可調和的矛盾，其結果就是權力階層與地方之間始終具有很大的離心力，權力階層從來沒能夠真正有效地統治地方。

（二）人民時期

⒈民族主義和“人民”的登場。本尼迪克特·安德森認為，“歷史上直到三個根本的、都非常古老的文化概念喪失了對人的心靈如公理般的控制力后，并且唯有在這個情況發生的地方，想象民族的可能性才終于出現。”[25]在這三個文化概念中，“第一個概念認為特定的手抄本（經典）語言之所以提供了通往本體論真理的特權路徑，恰恰它本身就是那個真理的一部分。正是這個理念孕育了基督教世界、伊斯蘭教世界和其它跨越各大洲的信仰集團。第二個概念則相信社會是自然而然地在至高的中心——和其他人類隔絕，并依某種宇宙論的（神意的）律則施行統治的君王——的四周與下方組織起來的。人的效忠必然是層級而向心的，因為統治者和神圣經典一樣，既是通往存有之路，同時也內在于存有之中。第三是一個時間性的概念，在這個概念中，宇宙論與歷史無法區別，而世界和人類的起源在本質上是相同的。”[26]安德森所說的這些情況同樣發生在近代中國社會歷史中。近代以來的中國在思想、社會領域中最重大最根本的事件就是天下主義遭遇民族國家后所引起的巨大震蕩和改變。當西方列強以堅船利炮轟開國門并帶來與傳統中華文明全然不同的技術、制度和思想并顯示出其巨大的優越性時，施行了幾千年的文化概念和思想行為方式被發現已經不復適用，絕望和茫然不可避免。但是，一味沉湎于舊時代于事無補，回到舊世界亦不可能，歷史發展的腳步誰也不能夠阻擋。因此，勢必要尋找新的思想概念體系和政制架構來填補這個巨大的真空，因緣際會之下，民族主義就登上了歷史舞臺。

隨著民族主義的登場，“人民”這一概念也隨之而至。“人民”，是啟蒙思想家們在同宗教和王權作斗爭的過程中所發展出來的概念。在那樣一個復雜的歷史階段中，有著不同的勢力群體，每個勢力群體又具有不同的利益訴求和目標，但是都想借用“人民”一詞來表征其不容置疑的合法性。所以，“人民”一詞附著了太多意涵，以至于過于高蹈而難以對其內涵與外延做出準確界定。在很多情況下，根據傳統思想文化影響的強弱、歷史及社會發展的主題變遷、各種社會力量的對比與博弈等，人民會有不同的范圍與指稱。

⒉“人民”在近代以來的兩種理想型。

一是作為“族類”的人民。近代以來，在中國應該建立何種政制架構和制度體系的理論與實踐中，孫中山是一位不可回避的人物，正是他第一次將民族國家問題帶到每個中國人的面前。不過，也正是在這個問題上凸顯出了他的悲劇性命運。“回顧過去，中國民族主義所受的挫折，在他的身上得到了集中的體現。每一個與中國的軟弱與落后互為表里的人都出賣他：文人學士、官僚、軍閥、特別是列強。”[27]而且“在長達三十年的政治生涯中，孫中山從未領導過一個統一的中國。”[28]但是，他所提出來的建立現代、強大、民主、獨立的民族國家的遠大目標卻能夠贏得廣泛的、長期的支持，甚至在持完全不同政治立場的群體中也是如此。之所以會出現這樣的現象，都與其所提倡的民族主義有關。

孫中山認為，“我們鑒于古今民族生存的道理，要救中國，想中國民族永遠存在，必要提倡民族主義……民族主義這個東西，是國家圖發達和種族圖生存的寶貝。中國到今日已經失去了這個寶貝。”[29]作為三民主義的一個重要組成部分，民族主義在孫中山思想中的重要性毋庸置疑。怎樣去認識其在政制架構中的作用，學界有著不同的看法。

作為一個歷史性范疇，孫中山的民族主義思想不是一蹴而就的，而是在復雜多變的國內外局勢下形成的。具體來說有三個階段：基于古代中國“華夷之辯”基礎之上的“族類”概念，從血緣、語言、文化、地緣基礎之上的“民族”概念出發，孫中山民族主義思想最早的形態就表現為以“排滿排異”為目標，即所謂“非我族類，其心必異”，一切以本民族為依歸，對其他不同民族采取排斥主義。在這一階段，孫中山甚至明確提出“殺滿洲佬，復明之江山”的口號。其所創建的興中會的誓詞是“驅除韃虜，恢復中國，創立合眾政府”。之所以如此，是因為在19世紀末20世紀初，要推翻封建君主專制統治，其目標當然就要指向滿洲貴族，就要推翻其反動統治，這是必需的、合理的。但是在推翻滿清的君主專制統治之后，孫中山發現“照現在這樣的政治論起來，就算漢人為君主，也不能不革命。”[30]有鑒于此，孫中山改變了建立漢族國家的想法，借鑒了西方近代以來形成的民族主義運動理論來重新解釋和改造“排滿革命”，以此來實現從基于血緣、語言、文化、地緣基礎之上狹隘的“民族”概念向基于全體國民基礎之上的新型“民族（國族）”概念的轉變。這集中體現在他提出的“五族共和”主張中：“國家之本，在于人民。合漢、滿、蒙、回、藏諸地為一國，即合漢、滿、蒙、回、藏諸族為一人。是曰民族之統一。”[31]客觀來看，經過五族共和，雖然由狹隘的革命的民族主義演變為民族同化的民族主義，但還是沒有觸及中華民族與外國民族的關系。對此，國民黨一大舉行期間，孫中山發表了“三民主義”系列講演，系統、全面地總結了其民族主義的理論主張，將民族主義問題放在中國的國際地位和當前形勢的背景下，明確指出中國民族主義問題與中國淪為列強的半殖民地有關，認為如果要改變中國的現狀，必須恢復中國的民族主義和民族地位。

由此可以看出，孫中山的民族主義思想是一個龐雜的多面體。在發展階段上，經歷了從狹隘的族類概念到國族概念再到現代意義上的民族國家概念的曲折轉變。在目標體系上，從“驅除韃虜、恢復中華”到“五族共和”再到“自決自治”。在依靠力量上，從依靠漢族反抗滿族到以漢人為中心實現民族自決再到團結國內各民族、完成一大中華民族。在思想資源上，綜合了傳統的華夷之辨、西方近代以來的民族國家理論、美國“熔爐”式的民族和種族理論、列寧和威爾遜的民族自決主張等。不過，無論經過哪些階段，面對的是哪些問題或借鑒了哪些思想資源，其最終目的只有一個，那就是如何改變中國一盤散沙式的現狀，凝聚起“四萬萬人的大力量”，使得中華民族能夠屹立于世界民族之林。遺憾的是，在其有生之年，這種理想始終沒能實現。造成這種局面的原因有很多，筆者認為，孫中山及其國民黨繼承者們所秉持的民族主義（民族國家）理論應該是其中一個重要原因。

本尼迪克特·安德森認為，民族是一個“想象的共同體”。即“民族歸屬……以及民族主義，是一種特殊類型的文化的人造物”，[32]而“這些人造物之所以在18世紀末被創造出來，其實是從種種各自獨立的歷史力量復雜的‘交匯’過程中自發地萃取提煉出來的一個結果。”[33]這些“各自獨立的歷史力量”和“復雜的交匯過程”都是在近代以來西方獨特的歷史、文化、社會、經濟等條件下產生和運行的，其中大部分在當時的中國都不具備，比如說資本主義及其工業化發展、中世紀封建體制孕育下所產生的法律框架、政制架構、民眾的個體意識等。這樣說來，孫中山所提倡的民族確實是一個“想象的共同體”，當然，這是和安德森所說的不同的另一種“想象”。之所以這樣做，在某種程度上又是一種必然。在西方列強的堅船利炮下，中國人遭遇了“三千年未有之大變局”，長期抱持的文化優越感蕩然無存，救亡圖存成為迫在眉睫的事情。由“天下主義”轉向民族主義就勢在必行。

不過，正如我們所知，任何一種新的思想的產生都與以前的思想或多或少地有所關聯，孫中山的民族主義思想也概莫能外。因此，這種民族主義不可避免地存在著一個大的問題，即“受到前近代中國‘族類’論述的重大制約與囿限。”[34]其實，從孫中山民族主義思想發展的三個階段就可以看出這一點。無論是從發展階段、目標體系、思想資源還是依靠力量來看，都自覺不自覺地有著“族類區分”的影子在里面。在第一階段表現得最為明顯，其族類形成的基礎就是古代中國的“華夷之辨”。第二階段提出“五族共和”理論，還是以民族區分為前提，表現為以民族同化為基礎的“一元一體的‘中華民族’觀。”[35]1923年以后，孫中山對此進行了檢審和否定，認為“我國人自漢族推覆滿清政權、脫離異族羈厄之后，則以民族主義已達目的矣。更有無知妄作者，于革命成功之后，創為漢、滿、蒙、回、藏五族共和之說。”[36]以此認識為契機，并援引美國的“積極底民族主義”思想和實踐，孫中山在第三階段提出了“漢族底民族主義”理論。即“拿漢族來做個中心，使之同化于我，并且為其他民族加入我們組織建國底機會。仿美利堅民族底規模，將漢族改為中華民族，組成一個完全底民族國家。”[37]在這里，孫中山明白地說到要“拿漢族來做個中心，”目的就是把其他民族同化于漢族。所以說，直到最后階段，孫中山的民族主義思想仍然是以“族類區分”作為基底的。

費孝通認為，“中華民族作為一個自覺的民族實體，是近百年來中國和西方列強對抗中出現的，但作為一個自在的民族實體則是幾千年的歷史過程所形成的。”[38]這說明中華民族形成很早，但民族意識較為淡薄。而且，就這種比較淡薄的民族意識的本質來說，它和近代以來西方國家在形成民族國家中不可或缺的民族也是不同的，它更多的是文化或曰文明意義上的民族。在以血緣關系凝結成的“家”之外，實在沒有什么能夠被認為是有效的社會連接形式的共同體存在。皇帝將其與臣民之間的關系置入擴大化的家庭倫理關系中，以此來行使國家統治并論證其權力的合法性，但這一切似乎并沒有改變什么，王朝的更替最多會暫時打亂臣民們的生活節奏，當一切安定下來之后，皇帝又會成為人們遙遠的想象，當然，更不用說民族這個概念會在人們的頭腦中能夠留下什么印象。但是，以孫中山為代表的近代中國政治精英和知識精英們在和專制皇權以及西方列強作斗爭時，武器庫里需要這樣一件利器，所以，民族主義必須產生。如此，這種民族主義難免帶有理想主義色彩。近代以來的所謂波瀾壯闊的民族主義斗爭在某種程度上實為少數政治精英和知識精英的獨角戲。地方割據和軍閥混戰連綿不休，作為“族類”的老百姓們仍然是“一麻袋馬鈴薯”，中央政府無法對地方實施有效統治和治理。

二是作為“階級”的人民。與孫中山及其國民黨繼承者們不同，中國共產黨人采取了另外一種全然不同的方法來解決如何在這樣一個內憂外患的情境下凝聚一個國家的問題。

1938年9月，中國共產黨在延安召開了六屆六中全會，在此次會議上，毛澤東代表中共中央政治局做了《論新階段》的報告，認為中華民族是由“‘漢族’和‘蒙、回、藏、苗、瑤、夷、番’等各少數民族組成的，我們要‘團結中華各族，一致對日’，”[39]不僅如此，他還著重指出：“學習我們的歷史遺產，用馬克思主義方法給以批判的總結”。[40]“馬克思主義方法”就是中國共產黨人所采取的與孫中山等全然不同的方法。

所謂“馬克思主義方法”，究其實質，即階級分析和階級斗爭方法。1918到1920年間，早期的馬克思主義者李達和李大釗等人將該方法引介到中國。1925年毛澤東發表《中國社會各階級分析》一文后，如何將其與中國社會實際相結合開始被中國的馬克思主義者所重視。在該文中毛澤東明確地提出：“誰是我們的敵人？誰是我們的朋友？這個問題是革命的首要問題。”[41]之所以提出這個問題，就在于“我們的革命要有不領錯路和一定成功的把握，不可不注意團結我們的真正的朋友，以攻擊我們真正的敵人。我們要分辨真正的敵友，不可不將中國社會各階級的經濟地位及其對于革命的態度，做一個大概的分析。”[42]分析的結果是：一切依靠并勾結帝國主義列強的買辦階級、大地主階級、軍閥、官僚以及反動文人是革命的敵人；工人階級是革命的領導和中堅力量；小資產階級、半無產階級是革命者最為接近的朋友；農民階級是革命者最為忠誠的盟友；中產階級的右翼可能成為革命者的敵人，其左翼可能成為革命者的朋友。經過這樣的分析之后，革命的目標體系、依靠力量、最終任務等就清晰可見。

事實證明，在分辨敵友、依靠力量、目標設定等方面，中國共產黨人取得了巨大的成功。對此，鄭永年認為：“顯然，對于帝國主義列強在華侵略及其結果的分析，孫中山、蔣介石和毛澤東基本上是一樣的。但對如何組織民族主義、建設民族國家的問題上，蔣介石和毛澤東的道路大不相同。毛澤東接受了馬克思列寧主義，接受了階級斗爭學說，使共產主義的民族主義具有非常強大的斗爭精神。蔣介石只接受了列寧主義，即列寧主義政黨。國民黨強調的是依靠上層精英而非基層人民，而共產黨發展出一種動員式的民族主義。或者說，國民黨強調的是自上而下的民族主義，而共產黨強調的是一種自下而上的民族主義。”[43]

中國共產黨人試圖以一種全然不同的話語體系來完成孫中山以及國民黨人所沒有完成的歷史使命。由于準確地把握住了當時社會中的矛盾所在，從而避免了孫中山及國民黨人在建構民族主義國家時因沒有認識到當時社會中存在的真實的深層的矛盾是什么而基于想象和激情來填補社會現實與政治理想之間的裂縫、以血統和文化為標準來辨別敵友和凝聚民族共同體所帶來的很多弊端，一段時間內，成功實現了社會整合和國家政權建設。

⒊從“階級”到“人民”。

一是“階級”與“人民”之間的裂縫。自從法國啟蒙思想家們以如椽巨筆論證了“人民主權”原理之后，“人民”就成為絕大多數政治、社會、法律理論和實踐合法性的終極來源。當然，中國的革命者們也不例外。1949年，毛澤東在《論人民民主專政》一文中提到“人民民主專政”的概念，說明國家之本質在于對人民實行民主和對敵人實行專政的有機結合中，宣告人民有發言權、言論集會結社等自由權利。“人民”一詞開始相當普遍地出現在社會政治生活中。不過，這時候的所謂“人民”的概念還沒有從階級斗爭和階級劃分的影響中解脫出來，其范圍還僅僅限于無產階級工人、農民、城市小資產階級以及民族資產階級這四類，官僚資產階級、地主富農階級等一些國民黨反動派們則被排除在外，成為以工人階級為領導的無產階級專政的對象。

隨著經濟結構、政治形勢、國家政權建設程度、民主革命目標等條件的改變，雖然階級劃分的范圍時有改變，但是，在“毛澤東式的階級分析理論”[44]的指導下，資產階級始終被排除在外。在當時的政治和社會形勢下，這種劃分自有其道理。隨著改革開放的持續深入進行以及社會主義市場經濟體制的不斷完善，獲取經濟利益、大力發展經濟成為上至各級政府下至普通百姓不言而喻的共識。在市場關系和經濟利益的驅動下，原有的階級壁壘逐漸松動，一些舊有的階級不復存在，新階層不斷產生，而且新階層和舊階層的產生和消失越來越多地具有一個新的特點，即與經濟資源的獲取和流動有關。這樣一來，如果繼續固守原來的階級分析方法的話，明顯不符合實際狀況，勢必會將社會群體中的大多數排除在外，結果是人民反倒成為了社會群體中的少數派，而這和使用人民一詞的初衷正好相反。因此，使用“階級”這個概念已經不能解釋和包容“人民”了，二者之間不可避免地產生了裂縫。①

二是階級分析的“異化”。其實，對于“階級”一詞的使用，學界持有一種謹慎的態度，更多的人愿意使用“階層”一詞來代替。其優點在于可以避免意識形態的干擾，從而對社會進行科學客觀的分析。對于階層的研究歷來有很多不同甚至相反的學說。不過，即使結論不同，也基本上都圍繞著兩個問題展開：階層形成原因以及劃分階層的標準和方法是什么？研究目的是什么？

在階層形成原因方面具有代表性的觀點有以下五種：馬克思和恩格斯的社會分工論，韋伯的市場條件論，湯普森的過程體驗和階層意識論，布迪厄的資本慣習論，具海根的政治文化論。當然，近代以來學界也提出了一些關于中國社會階層形成理論，如瞿同祖、張仲禮、費孝通等人的紳士階層論，學界關于中國近代民族資產階級形成論等。圍繞著這些不同的形成原因，學界提出了一些相對比較客觀的階層劃分的標準和方法，如生產資料資源占有狀況、財產或收入資源的多寡、市場資源的擁有、職業或就業資源狀況、政治權力資源的占有、文化資源的占有、社會關系資源的多寡、主觀聲望資源的擁有、公民權利資源的擁有、以及人力資源的擁有等。[45]根據對這些社會資源的占有差別，可以將社會中的群體劃分為一個個不同的階層。通過對社會階層的形成原因和劃分標準進行細致客觀的分析，可以揭示出在階層形成過程中，哪些原因是正常合理的、哪些原因是不正常不合理的、階層固化的原因以及后果是什么、職業聲望的認同程度如何、獲取各種社會資源相對公平合理的路徑是什么等，從而判定什么樣的社會階層結構有利于社會的穩定和健康發展。應該說這是一個科學客觀的研究階層問題的路徑。

與此不同的是，共產黨人不是從職業聲望、社會經濟地位獲得、地位認同、社會經濟分化現象、分層機制等角度來進行階層研究的，而是采取一種與“強烈的馬列主義意識形態緊密地結合在一起”[46]的“典型的毛澤東式的階級分析的思路，”[47]這種分析思路的一個突出特點是“與政治緊密相聯。”[48]所以“在中國，不論是學者、理論家、黨政領導人還是普通民眾，在討論這類問題時的關注點往往是政治態度、政治權力要求、政治行動的可能性等等。”[49]在當下中國社會矛盾突出、貧富差距加大、下崗失業工人增多、進城務工農民身份地位難以界定的情況下，人們更是對階層（階級）問題十分敏感。而階層或者說階級問題原本是一個描述和解釋社會共同體是由哪些部分組成、以何種方式組成、什么樣的構成結構是有效和健康的問題，由此看來，這種中國式的階級分析從某種程度上可以說是階級分析的異化。

三是階級分析異化的原因與后果。產生這種異化當然不能夠回避思想淵源的原因。雖然馬克思運用階級分析方法剖析了資本主義社會的構成及運行，但其目的在于揭露階級壓迫和階級剝削的不合理性，以此為出發點構造社會主義和共產主義革命理論，因而具有強烈的意識形態傾向。列寧在以之適用于俄國革命時也是從階級斗爭和政權建設的角度進行的。所以，中國共產黨人在將階級分析運用于革命斗爭和新中國建設時必然會產生這種異化。但是，筆者認為，產生異化的主要原因不是思想淵源，而是一個積貧積弱的帝國在猛然遭遇現代化沖擊的情境下如何進行國家重建所致。

包剛升曾經提出這樣一個問題：“為什么辛亥革命成功地推翻了清政府、終結了中國兩千年封建君主專制，卻沒有成功建立一個民主與憲政的共和國？”[50]對此，包剛升的解釋是：每個國家的政治轉型和社會重構都是在一個特定情境下開始的，這種特定情境會影響到政治轉型和社會重構的任務、路徑與結果。具體到中國來說，國家重建和民主轉型是兩大時代主題，但是在內憂外患的現實面前，國家重構具有政治上的優先性，鄭永年也表達了與之相同的看法。他認為近代中國社會實現的是一種特殊形態的轉型，這次轉型的特殊性在于“人民主權變成國家主權，民主主義演變成了國家主義。一個強有力的國家組織而非民主成了現代性的條件。但這種轉型并不是某些個人的自由選擇，而是決定于中國的后發展的地位。后發展中的社會，國家不僅要引導國內社會經濟發展以趕超先發展國家，而且也必須集中國內資源和其它國家競爭以求得生存……所以，我們討論民主主義在近代中國的轉型主要強調中國政治精英的‘強國’意識的發展及其對中國政治發展的影響。”[51]無論是新舊民主主義革命時期，還是建國后的土地改革乃至更長的一段時期，中國共產黨人及其所領導的中央政府都面臨來自于國際與國內兩方面的危機與壓力。相對于發展民主而言，經濟發展和國家政權建設的要求更為迫切，所以，在階級分析中始終以政治為導向實屬必然。

即便如此，這種階級分析的異化所帶來的后果也不能忽視。而這里所說的后果就是國權與民權的對立。由于“中國民族主義走的是一條以‘國家’為中心的道路；在這種民族主義的形構中，‘國權’絕對凌駕于‘民權’之上，”[52]而且，“由于國家的地位至高無上，后發展國家的民主往往成為了政治精英的事情，而與廣大人民無多大的關系。這并不是說人民大眾不重要，但大眾只有被動員起來以后才能進入政治舞臺。政治精英——掌權者既可以給予人民民主權力，也往往很隨意地把這些權力撤回。人民的政治參與往往是政治動員的結果。”[53]但是，即使“農民被動員起來，卻未能積極參與國家政治的過程；他們是中國民族的一部分，卻與中國的民族國家遙遙相隔。”[54]

當“天下主義”的模式轟然倒塌、民族主義悄然崛起時，“人民”終于出場，成為近代直至現代政治話語中不可或缺的概念和政治合法性的終極來源。各種政治主張和革命思想均以其為旗幟性的標志，由此人民具有多種形象。但是，無論是以“族類”形象出現的人民，還是以“階級”形象出現的人民，由于不能合理界定人民的范圍、反映社會中真實的力量對比、在權力與權利之間形成合理架構并成為主導性力量，因此在國家重建和政權建設中均被邊緣化而不能成為調整中央與地方關系的有效中樞。

（三）從“人民”到“公民”

在“天下主義”的模式下，皇帝壟斷了所有權力，除了皇帝以外的所有人都成為臣民。但與通常的認識不一樣的是，這并不是一個消極沉默的群體。在國家之下的另一種時空范圍中，他們從知識生產、精神信仰到經濟活動，都顯示出了與皇權不合作乃至抗衡的一面。一部中國封建社會的歷史，就是一部農民不斷反抗統治者的歷史。然而當封建社會終結后，以“人民”為主體進行民族國家的構建時，這種狀況依然沒有改變。究其原因在于，不論是作為“族類”的人民還是作為“階級”的人民，都不是架構民族國家和適應現代社會的合適主體，在實際上往往被國家權力所擠壓或忽視，成為國家政治生活中的看客。而這種狀況的結果是：從中央到地方的各級權力機構，由于“人民”這個權力服務對象和權力監督主體的不在場，再加上市場利益導向的刺激，各級權力機構尤其是各級地方政府漸漸演變成為具有自己獨立利益的地方諸侯。中央政府不斷地通過集權——分權的方式調整著中央與地方之間的關系，地方政府則以“選擇性政策執行”“上下級共謀”“個別談判”“集體談判”等方法與中央政府進行周而復始的權力博弈。因此，要想真正改變目前這種現狀，人民必須要在場。不過，必須要在場的人民不是既不出場也不缺席的人民而是公民。至于人民與公民的區別有哪些，馮仕政將其總結如下表：[55]

[＼&人民＼&公民＼&人口范圍＼&排斥性＼&包容性＼&權力性質＼&政治性＼&法律性＼&內容界定＼&策略性＼&確定性＼&語用指稱＼&集體性＼&個體性＼&]

在將人民與公民概念進行了詳細的比較區分后，馮仕政認為，由于現實社會中不可避免地會產生各種社會分層，建立于“生而平等”的天賦人權理論基礎上的公民概念就會與之相沖突。筆者認為該觀點有待商榷。因為在多元化的現代社會，公民概念的功用就在于從形成社會共同體的各種因素中抽離出均質的、一般性的識別特征，從而將同質性與異質性有機地結合起來。

⒈同質性的公民。所謂公民，即“同人們作為一個共同體的完全成員身份緊密相關的基本的人類平等”，[56]是一個“同質性與異質性的統一”。[57]所謂同質性，表現為一個社會共同體中人的共同的、最基本的身份，即超越地緣、血緣、傳統習俗、利益結構關系、階級分類等外在分類，從而具有最大化的普遍性和公平性的身份識別、認定標準。但是這卻不是與生俱來的、先驗意義上的身份來源，而是一種在私人生活、經濟發展變遷、社會福利計劃等領域中，在個人、社會、國家不同主張和利益訴求相互分化、結合的過程中，不斷地沉淀、結晶出來的超越個別化情境和特殊性要求的可普遍化的標準。所以，具備同質性標準的公民身份就像一柄利劍，可以將附著于其上的不必要的附著物干脆利落地削除。它否定了權力因素在公民身份認定中的合法性和正當性，以此解除臣民身上的權力枷鎖；它可以將階級分析方法與政治意識形態隔離，而將其重新引回科學客觀的分析標準上。

⒉異質性的公民。所謂公民身份的異質性，則說明在一個因能力、勤勞、天賦、謹慎、品質甚至運氣的不同而形成不同社會階級的社會中，公民身份如何形成并與階級存在相安無事、并行不悖，即馬歇爾所說的“只要公民身份的平等得到認可，社會階級體系的不平等也許就是可以接受的。”[58]尤其在當下社會，這是一個非常必要而且難得的品格和機制。堅持公民身份異質性標準的政府能夠在尊重財產權利、個人能力、民主自由的前提下將一個國家真正凝聚起來并逐漸走向富強。這一點在現在的中國尤其必要。現今中國社會正處于一個全面的轉型階段，新社會階層正在形成，原有的社會階層也正在發生變化，利益獲取渠道與傳統社會大不相同，這就需要以公民身份為標準予以正反兩方面的校準。

⒊跳出放權與集權的循環。正如我們所看到的那樣，自新中國建立至今六十多年的政治歷程中，中央政府與地方政府一直陷于放權與集權的往復交替的循環之中。出于發展國民經濟、解決日益窘迫的財政危機、革除層層架構的行政機構所帶來的官僚主義弊端以及充分調動地方政府積極性的需要，中央政府開始向地方政府逐步下放權力。但是，在這個過程中卻產生了許多始料未及的后果：地方政府的行為越來越具有外部性。在通過自上而下的運動型治理整頓而收效甚微時，中央政府不得不集權。而集權的結果又會導致地方經濟發展受阻、財政負擔沉重、官僚主義盛行等弊端重新出現。因此，中央政府又要重新面對分權問題。長期以來，國家建設就在這種集權與放權、“失控”與“糾偏”之間不斷轉換。根據辛向陽的研究，自建國到現在，這種分權與集權的反復有過三次比較大的改變：1955年-1959年，1960年-1978年，以及20世紀90年代初以分稅制和財政制度改革肇始直至現在的改變。[59]不過，在經歷過這些反復改變后，中央與地方的權力關系仍然沒能夠跳出“一抓就死，一放就亂”的循環。

筆者以建國后至今中央政府所進行的財稅體制改革為線索來分析。相對于政治話語和意識形態而言，財政稅收體制更為真實，在引起社會變革方面也更為有力。中國歷史上幾次大的變法運動如王安石變法、張居正變法以及西方歷史上的如英國革命、美國獨立戰爭、法國大革命，其根本性的原因和導火索無一不是空前的財稅壓力所致。而且，雖然在中央與地方政府的權力劃分中存在著事權、人權、財權三種權能，但是，毫無疑問，財權如何劃分和界定從根本上影響著事權和人權的劃分和界定。

建國后至改革開放之前，中央政府所實行的是一種中央與地方不分，政企不分，事權、人權、財權不分的大一統式財稅體制。一切物資與資金的征集與分配權都集中于中央政府，企業、家庭包括地方政府都沒有多少獨立性和權能。雖然存在著省、縣預算單位，但其實際上的收支權限都由中央政府所控制。眾所周知，這種財稅體制是建國初期新中國在面對特定的國內和國際形勢下所形成的，在一定時期發揮了應有的作用。但是，自20世紀70年代起，日益嚴峻的國民經濟和財政危機向這種大一統的財稅體制提出了挑戰，使得中央政府開始思索如何擺脫這種局面，因而改變大一統的財稅體制不可避免，而改變的方向就是向地方放權。改變首先從農村實行聯產承包責任制開始，而后延伸至工業、教育、醫療、住房等領域。

自20世紀80年代開始，中央與地方實行了“分灶吃飯”和“財政大包干”的財政承包制度。該制度的主要內容是按照預先確定或逐年遞增的比例定額，交夠中央的收入份額，然后，“超收多留、歉收自補”。核心就在于“交夠中央”，使得中央具有穩定充足的財政來源。至于地方財政收支如何進行，則賦予其一定的權限自行解決。這樣一來，中央政府就得以將原本被自己大包大攬下來的公共服務、社會福利、教育、衛生、文化等事項支出以權責相適應的方式交給地方政府。20世紀90年代初中國實施“分稅制”，29種稅收被劃分為中央稅、地方稅和共享稅。其中，消費稅、關稅被確定為中央稅，占全部國有企業利潤70%以上的中央企業、銀行和其他金融企業的所得稅也由中央獨享；其中，最大的稅種增值稅被定為共享稅，中央與地方按75：25的固定比例分成，企業所得稅和個人所得稅也是共享稅，按60：40分成；營業稅和其他一些小稅種則被定為地方稅。很明顯，中央政府在全部稅收收入分配中占了很大優勢。不僅如此，由于收入分配規則發生了有利于中央政府的改變，而支出規則并沒有發生相應的改變，從而財政負擔就從中央轉移到了地方。

無論是財政包干制度還是分稅制度，在實施后均較好地實現了制度設計時的預期目的，但同時也存在一系列問題。

首先，從財政包干方面來說。從表面上看，地方政府在此制度設計中處于劣勢，但同時各級地方政府也從中發現了機遇。因為中央政府的宗旨是只要交夠中央的收入份額，對于地方政府如何“超收多留、歉收自補”不好過問。這樣一來，為了擴大財政收入，地方政府則會通過各種預算外收入來填補。而且，上級地方政府也會像中央政府那樣向下級地方政府甩包袱，這就造成了各級政府從上到下一層一層甩包袱，結果是基層政府就以兩種方式來解決這個棘手問題：一是自行收取各種名目的預算外費用；二是克扣、減少各種必要的社會福利支出。同時，由于財政包干制的實行是在嚴重的財政壓力之下進行的，沒有規范的制度設置，所以，在運行中缺乏規范性。

其次，從分稅制改革方面來說。在分稅制改革中，由于只進行了稅收收入的重新調整而沒有涉及支出責任的重新調整，事實上中央政府在占據絕大部分優質稅源并獲取60%以上的稅收收入的同時，仍然讓地方政府負擔70%以上的財政支出。在合法稅源嚴重不足的情況下，地方政府要承擔所轄區域的公共服務、社會福利、文化、教育、衛生等項支出。所以，與財政包干制的結果相同，一些地方政府為化解因合法稅源不足而產生的矛盾，要么是各種名目的自籌資金和創收，要么就是對公共服務和社會福利事業缺乏關注，從而產生很多弊病，如“土地財政”和“圈地牟利”的盛行、利益部門化和地方化、非法集資融資、挪用社會保障資金、為追求經濟利益放任環境污染等。對于地方政府所造成的這些亂象，中央政府往往會采取權力回收的方式來解決問題。但是，就像我們所看到的那樣，這種權力的收放反復總是擺脫不了“一抓就死、一放就亂”的循環。

通過上述分析可以發現，形成這個循環的根本原因就在于中央政府和地方政府之間權責不清。因此，打破這個循環的方法就在于各級政府尤其是中央政府要將甩出去的包袱重新撿回來，要勇于承擔醫療、教育、社會保障等社會責任。然而，如何讓各級政府真正擔負起社會責任，而不至于使其僅僅停留在愿望的層次上，需要我們做進一步思考。從經濟學的角度來看，政府也是理性行為主體，在沒有外在的強制性力量的約束時也不會積極主動地做出利他性行為。我們不能指望以道德性準則來要求政府，希望各級政府積極主動地履行職責，承擔起醫療、教育、社會保障等社會責任，所以，必須以一種必為的、強制性的法律手段來解決該問題，即把各級政府所應為的公共服務、社會福利、教育、醫療等事項設置為政府必須履行的法律義務和職責，同時也是每個社會成員的基本權利。以每個公民所應該享有的基本權利和福祉作為憲法和法律的“兜底”條款，以此約束各級政府，使之不再陷入相互博弈的循環。

三、結論

通過各個歷史時期不同政治主體的探索實踐，我們依次走過了臣民——人民——公民階段。歷史證明，這是一個不可逆轉的發展過程，該過程彰顯了人類文明發展的內在理路。行文至此，我們可以做一簡短結論。社會科學中的所有問題，除卻方法論之外，直接抑或間接地都要關聯到國家治理。在當下中國轉型期的社會，國家治理有著其獨特的問題域以及相應的解決途徑。現時期中國國家治理中的問題及其表現形式可謂是錯綜復雜、林林總總。但是分析之后可以發現，核心問題就在于如何有效處理中央與地方之間的關系。這是一個牽一發而動全身的問題。雖然已經有學者對此提出了許多的意見和建議，但效果均不甚理想。我們認為，解決該問題，必須從如何處理中央政府與地方政府及公眾三者之間的主體地位和關系角色的角度出發。中央政府、地方政府、公眾三者之間關系和角色的不均衡配置和錯位，是造成中央與地方之間“一抓就死、一放就亂”現象的根本原因。所以，實現政府與社會公眾、中央政府與地方政府之間的法理型的、權利與義務式的關系與角色配置，不僅是當下國家治理過程中不能無視的前提，同時也是解決國家治理中中央與地方權力博弈問題的有力武器。

【參考文獻】

[1]（美）歐博文，李連江.中國鄉村中的選擇性政策執行[EB/OL].唐海華譯.社會學視野網，http：//www.sociologyol.org，2011-03-01.

[2]（美）周雪光.基層政府間的共謀現象：一個政府行為的制度邏輯[J].社會學研究，2008，（06）.

[3][4]（美）周雪光.權威體制與有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯[J].開放時代，2011，（10）.

[5]趙汀陽.天下體系：帝國與世界制度[J].世界哲學，2003，（05）.

[6][7]梁漱溟.中國文化要義[M].世紀出版集團、上海人民出版社，2005.

[8]金耀基.中國政治與文化[M].香港牛津大學出版社，1997.

[9]趙汀陽.天下體系——世界制度哲學導論[M].江蘇教育出版社，2005.

[10]任劍鋒.國家、機構與生產者：三邊關系與知識生產[M].廣西師范大學出版社，2005.

[11]甘懷真.“秦漢”的天下政體：以郊祀禮改革為中心[J].新史學，2005，16（04）.

[12][13]（法）阿蘭·科爾班.大地的鐘聲：19世紀法國鄉村的音響狀況和感官文化[M].王斌譯.廣西師范大學出版社，2003.

[14][15][16]（美）孔飛力.叫魂：1768年中國妖術大恐慌[M].陳兼譯.上海三聯書店，1999.

[17]（美）史景遷.太平天國[M].朱慶葆等譯.廣西師范大學出版社，2011.

[18]（美）托馬斯·H·賴利.上帝與皇帝之爭[M].上海人民出版社，2011.

[19]（美）施堅雅.中國農村的市場和社會結構[M].石建云，徐秀麗譯.中國社會科學出版社，1998.

[20][21][22]（美）杜贊奇.文化、權力與國家——1900-1942年的華北農村[M].王福明譯.江蘇人民出版社，1996.

[23][24]Robert M.Hartwell：Demographic，Political，and Socical transformations of China，750-1550.Harvard Journal of Asiatic Studies，Vol.42，No.2.（Dec.，1982）.

[25][26][32][33]（美）本尼迪克特·安德森.想象的共同體——民族主義的起源與散布[M].吳叡人譯，世紀出版集團、上海人民出版社，2005.

[27][28]（美）史扶鄰.孫中山與中國革命的起源[M].邱權鄭，符致興譯.中國社會科學出版社，1981.

[29]孫中山全集（第9卷）[M].中華書局，1982.

[30][36]三民主義[A].孫中山全集（第5卷）[M].中華書局1985.

[31]孫中山全集（第2卷）[M].中華書局，1982.

[34][38]費孝通.中華民族多元一體格局的形成[J].北京大學學報（哲學社會科學版），1989，（04）.

[35][46][52][54]沈松僑.近代中國民族主義的發展：兼論民族主義的兩個問題[J].政治與社會哲學評論，（03），2002.

[37]在中國國民黨本部特設駐粵辦事處的演說[A].孫中山全集（第5卷）[M].中華書局，1985.

[39][40]毛澤東.論新階段.民族問題文獻匯編[M].中共中央黨校出版社，1991.

[41]中共中央統戰部編.民族問題文獻匯編[M].中共中央黨校出版社，1991.

[42]中國社會各階級的分析[A].毛澤東選集（第一卷）[M].人民出版社，1991.

[43][51][53]鄭永年.中國民族主義的復興——民族國家向何處去？[M].三聯書店香港有限公司，1998.

[44][47][48][49]李春玲.階級分析在中國的命運[J].中國社會科學院院報，2008，（92）.

[45]李強.試析社會分層的十個標準[J].學海，2006，（04）.

[50]包剛升等.比較視野中的國家政權建設[M].上海人民出版社，2003.

[55]馮仕政.人民政治邏輯與社會沖突治理——兩類矛盾學說的歷史實踐[J].學海，2014，（03）.

[56][58]（英）T·H·馬歇爾，安東尼·吉登斯等著.公民身份與社會等級[M].郭忠華，劉訓練譯.江蘇人民出版社，2008.

[57]（英）特納.公民身份與社會理論[M].郭忠華，蔣紅軍譯.吉林出版集團有限責任公司，2007.

[59]辛向陽.百年博弈——中國中央與地方關系100年[M].山東人民出版社，2000.

（責任編輯：劉亞峰）