對檢察機關環境公益訴訟定位的再認識

摘 要：繼黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出要“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”后，全國人大常委會授權最高人民檢察院在我國部分地區開展公益訴訟試點工作，這就使檢察機關在環境公益訴訟中的定位從支持起訴轉變為提起訴訟。檢察機關提起環境公益訴訟需要厘清訴權順位、訴權范圍以及程序限制等相關問題。同時，應當從加強能力建設、健全程序規范和建立監督機制等方面切實保障檢察機關有效提起環境公益訴訟。

關 鍵 詞：檢察機關；環境公益訴訟；支持起訴；提起訴訟

中圖分類號：D923.6 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）03-0090-06

收稿日期：2015-12-30

作者簡介：李勁（1963—），女，遼寧葫蘆島人，渤海大學經法學院法學教授，研究方向為環境法學。

基金項目：本文系國家社會科學基金項目“環境公益訴訟的法律制度構建與司法運行機制創新研究”的階段性成果，項目編號：12BFX118。

檢察機關參與環境公益訴訟應當如何定位，一直以來都是理論探討以及司法實踐的熱點問題。繼黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”后，十二屆全國人大常委會第十五次會議審議并通過了《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》。此《決定》的出臺使檢察機關在環境公益訴訟中的定位發生了明顯的變化，從支持起訴轉變為提起訴訟，其目的就在于充分發揮檢察機關法律監督職能作用，促進依法行政、嚴格執法。

一、對檢察機關環境公益訴訟定位

發展歷程的簡要梳理

檢察機關參與環境公益訴訟是我國環境污染與生態破壞等環境問題日益突出的現實體現。目前，我國因環境污染和生態破壞而導致環境公共利益受到侵害的事件時有發生。為了保護環境公共利益，在理論界廣泛探討建立環境公益訴訟制度必要性和可行性的同時，檢察機關率先開始了環境公益訴訟的司法實踐，在提起環境刑事公訴之時附帶提起民事訴訟，法院判決犯罪行為人在承擔刑事責任的同時還要承擔民事賠償責任。刑事附帶民事訴訟雖然可以在一定程度上起到保護環境公共利益的作用，但就其性質而言并不等同于環境公益訴訟。因此，為解決日趨嚴重的環境問題，檢察機關開始對環境公益訴訟進行實踐探索，有的省級檢察院通過單獨制定規范性文件的形式、有的省級檢察院和法院通過會簽文件的形式、有的省市檢察機關通過與環保行政機關、法院聯合發布實施意見的形式對環境公益訴訟作出規定。[1]與此同時，樂陵市檢察院、閬中市檢察院等市縣級檢察院開始嘗試作為原告提起環境民事公益訴訟。在檢察機關不斷提起環境公益訴訟并逐漸積累實踐經驗的基礎上，我國立法機關對環境公益訴訟制度的建立給予了立法回應：依據修正后的《民事訴訟法》，法律規定的機關和有關組織對于污染環境等造成社會公共利益損害的行為，享有向人民法院提起訴訟的權利。這項規定，是我國法制史上的一個重要突破，使環境民事公益訴訟具有了立法依據。

由于新《民事訴訟法》將提起環境民事公益訴訟的主體范圍限定為“法律規定的機關和有關組織”，因此，在《環境保護法》修改之后，環保社會組織提起環境公益訴訟的主體資格具有了法律依據。然而，檢察機關作為原告提起環境公益訴訟，仍然缺少立法上的支持，甚至可以說，新《民事訴訟法》對檢察機關提起環境民事公益訴訟是作出限制的。《環境民事公益訴訟司法解釋》規定：“檢察機關等國家機關可以通過提供法律咨詢、提交書面意見、協助調查取證等方式支持社會組織依法提起環境民事公益訴訟。”可見，該司法解釋已明確將檢察機關參與環境民事公益訴訟的方式定位為支持起訴。此外，修訂后的《行政訴訟法》仍然將行政訴訟的原告資格限定在與被訴行政行為具有利害關系的范圍之內。換言之，現行的《行政訴訟法》沒有對行政公益訴訟作出明確的規定。因此，檢察機關提起環境行政公益訴訟沒有立法支撐。

為進一步落實《決定》中的要求，在全國人大常委會授權檢察機關在全國十三個省、自治區、直轄市范圍內開展公益訴訟試點之后，最高人民檢察院發布了《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》），為探索建立檢察機關提起環境公益訴訟制度提供了法律依據。

二、檢察機關提起環境公益訴訟

急需厘清的幾個問題

（一）檢察機關提起環境公益訴訟的訴權順位

依據現行法律規定，有權提起環境民事公益訴訟的主體包括環保行政機關和環保社會組織。那么，檢察機關行使環境公益訴訟的起訴權就面臨著與上述主體之間的訴權順位問題。《試點方案》規定：檢察機關在履行職責中發現污染環境等損害社會公共利益的行為，如果沒有適格主體或者雖有適格主體但其不提起訴訟的情況下，檢察機關可以向人民法院提起環境民事公益訴訟。據此可將檢察機關在環境民事公益訴訟中的地位區分為兩種：第一，作為“公益訴訟人”提起環境民事公益訴訟。如果檢察機關要行使環境民事公益訴權，前提是沒有適格主體或適格主體不起訴。在此情況下，檢察機關就應擔負起保護環境公共利益的重任，以“公益訴訟人”的身份直接提起訴訟。第二，支持起訴。在享有環境民事公益訴權的主體已經依法提起環境民事公益訴訟的情形下，檢察機關的職責是支持原告起訴，因此檢察機關在訴訟中的地位應當是“支持起訴人”而非“公益訴訟人”。

由于現行的《行政訴訟法》沒有對行政公益訴訟作出明確規定，因此，在行政訴訟中，檢察機關通過提起抗訴的方式對行政機關作出的行政行為實施監督。依據《試點方案》的規定，如果檢察機關在履行職責過程中發現行政機關對生態環境、資源保護領域負有監管職責，但具有違法行使行政職權或者行政不作為的情形，并造成了環境公共利益的損害，那么，檢察機關就可以向人民法院提起環境行政公益訴訟。其中，生態環境和資源保護領域的案件是試點中的重點。在行政訴訟中，由于現行法律要求原告與被訴的行政行為之間具有利害關系，而公民、法人或者其他組織與造成環境公共利益損害的行政行為之間不存在這種利害關系，因而自然不具有原告資格。據此，在環境行政公益訴訟中，檢察機關的定位是單一的，是作為“公益訴訟人”提起訴訟。

《試點方案》之所以將檢察機關在環境公益訴訟中的定位作出不同的規定，實質上是兩種訴訟的性質以及國家機關權力分工的體現。民事訴訟解決的是平等主體之間的人身權、財產權的糾紛，對此，學術界一直擔憂檢察機關的特殊身份是否會導致原被告之間在訴訟結構上的不平衡。實際上，檢察機關提起環境民事公益訴訟是處于“公益訴訟人”的法律地位，是通過請求法院依法審理案件來達到保護環境公共利益的目的。因此，檢察機關與作為被告方的公民、法人或者社會組織處于平等的訴訟地位，雙方權利是對等的。由于現行法律已將環境民事公益訴訟的起訴權授予了相應的環保行政機關和環保社會組織，可由這些機關和組織優先行使起訴權，因此，只有在缺少適格主體或者雖有適格主體然而適格主體并未起訴的情形下，檢察機關才能行使環境公益訴訟的起訴權。

值得注意的是，由于行政訴訟是通過對行政行為合法性進行審查以監督行政主體依法行使行政職權的，而行政權力的強制性使得行政法律關系中的行政主體與行政相對人處于不平等的法律地位，所以，對于未直接涉及切身利益的環境公共利益受到侵害的行政行為，公民、法人或者社會組織不愿意起訴甚至不敢起訴，而這種狀況又反過來助長了環保行政機關的行政不作為或者亂作為，導致公共利益遭受更為嚴重的損害。因此，檢察機關提起環境行政公益訴訟，就可以通過國家權力之間的監督與抗衡來保護環境公共利益。

（二）檢察機關提起環境公益訴訟的訴權行使范圍

檢察機關提起環境公益訴訟的訴權范圍也就是人民法院受理“公益訴訟人”起訴案件的受案范圍。《試點方案》將檢察機關提起環境公益訴訟的線索限定為在“履行職責中”發現的造成國家和社會公共利益受到侵害的違法行為，但《試點方案》對于檢察機關提起環境公益訴訟的訴權范圍只有概括性的表述，沒有具體細化。“最高人民檢察院印發實施的《關于深化檢察改革的意見（2013-2017年工作規劃）》中將履行職責界定為檢察機關在履行職務犯罪偵查、批準或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監督等職責。”[2]這說明檢察機關在履行職責過程中發現公益訴訟線索的范圍應適當擴大。行政違法行為是否已經造成或可能造成環境公共利益受到侵害，行政相對人是最了解的，因此由行政相對人向檢察機關提供相關信息，可以使檢察機關及時掌握國家利益和社會公共利益遭受侵害的情況，并通過環境公益訴訟來更好地保護國家利益和社會公共利益。

《決定》明確提出：要“強化對于行政權力的制約和監督，努力形成科學有效的行政權力運行的制約和監督體系，以增強監督合力和實效。”從我國現有的行政監督體系來看，國家權力機關并不直接辦理具體案件，行政機關的內部監督機制受人事關系、利益驅動等因素影響較大，而輿論、網絡等群眾監督又明顯缺乏強制約束力。因此只有賦予檢察機關對行政機關違法行使職權或者不作為進行監督的權力，以國家強制力作為后盾，才能產生良好的監督效果。[3]事實表明，行政機關違法行使職權或者不作為與公民、法人或者其他組織實施污染環境行為相比，對于環境公共利益造成的損害更大，甚至在有些情況下，公民、法人或者其他組織實施的污染環境行為恰恰是行政機關許可、默許或者不作為造成的。從此種意義上說，環境行政公益訴訟對環境公共利益的保護力度要勝于環境民事公益訴訟。此外，檢察機關作為“公益訴訟人”起訴行政機關，在行政訴訟領域中保護公共利益的客觀訴訟制度與保護行政相對人權益的主觀訴訟制度并存，可以使我國行政訴訟制度的結構更趨合理，有利于依法行政目標的有效實行。[4]

（三）檢察機關提起環境公益訴訟的程序限制

為實現檢察機關提起環境公益訴訟的目標，《試點方案》特別設置了如下程序：第一，在試點期間如果地方人民檢察院擬決定向人民法院提起環境公益訴訟，應當先行層報最高人民檢察院，在經過最高人民檢察院審查批準之后，地方人民檢察院才可以向人民法院提起環境公益訴訟。第二，“檢察機關在提起民事公益訴訟之前，應當依法督促或者支持法律規定的機關或有關組織提起民事公益訴訟。……經過訴前程序，法律規定的機關和有關組織沒有提起民事公益訴訟，社會公共利益仍處于受侵害狀態的，檢察機關可以提起民事公益訴訟。”[5]第三，“檢察機關在履行職責中發現生態環境和資源保護等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害，公民、法人和其他社會組織沒有也無法提起訴訟的，可以向人民法院提起行政公益訴訟。”[6]

《試點方案》在前置程序上對環境行政公益訴訟與環境民事公益訴訟的設置是不同的，其原因在于我國在環境保護方面采取的是以行政管理為主導的模式，環保行政機關依法享有相應的行政管理職權，通過行政行為實現環保領域的行政管理。如果環保行政機關自收到檢察機關的建議書后，在一個月內確已依法辦理相關事項，而且也將辦理情況及時地書面回復給了檢察機關，表明環保行政機關確實依法履行了法定職責，檢察機關就實現了法律監督的目的，在這種情況下再提起環境行政公益訴訟確無實際意義。可見，檢察機關行使環境行政公益訴權是以監督行政機關依法行政進而保護環境公共利益為主要目的的。

三、保障檢察機關有效行使環境

公益訴權的對策

（一）加強檢察機關提起環境公益訴訟的能力建設

首先，建立專門機構。鑒于環境公益訴訟案件與其他公益訴訟案件以及法律監督案件存在著明顯的區別，因此應當建立專門組織專職負責提起環境公益訴訟。這樣既有利于總結試點經驗，也有利于在試點改革實踐的基礎上加強對“檢察機關提起環境公益訴訟的職權配置和運行規律以及適用的原則、程序和方式等理論問題進行深入研究”，[7]促使相關制度更趨完善。

其次，提高業務能力。檢察機關提起環境公益訴訟是在行使一項新的檢察監督職權，對檢察人員來講既需要具有相關的法律專業知識，也需要具有環境與資源方面的知識。因此，應通過多種方式對其進行相關的業務培訓。目前，最高人民檢察院已經在全國民行檢察部門根據不同主題內容部署開展了一系列的教育培訓，由法律學界知名專家、檢察系統內民行檢察業務骨干通過網絡培訓、現場面授等多種形式開展業務培訓。[8]試點地區的檢察機關也應當通過多種方式從理論、實踐等方面開展培訓，以此使公共利益檢察保護工作規范化，從而為檢察機關更好地進行環境公益訴訟奠定良好的法律業務基礎。

第三，充實檢察隊伍。由于檢察機關提起環境公益訴訟需要具有較高的專業理論水平和較強的業務能力，因此充實檢察隊伍，提供人才支撐就成為目前急需解決的現實問題。對此，一是可以從專業院校、法院、律師等途徑公開招錄，擇優選擇，在現有人員的基礎上增加辦案人員。[9]二是可以選派檢察人員去環保行政機關交流工作，熟悉環保行政機關的職權以及相關法定程序，做好提起訴訟的準備工作。這樣，檢察人員就能進一步了解行政機關的執法情況，更好地履行提起環境行政公益訴訟的職責。

（二）進一步規范檢察機關提起環境公益訴訟程序

自《試點方案》確定在13個省、自治區、直轄市開展公益訴訟試點以來，陜西、吉林、山東、甘肅、江蘇等地的省級人民檢察院已確定了參加試點的檢察分院，同時發布了一些相關規定。筆者認為，檢察機關應當在此基礎上對提起環境公益訴訟的程序作出進一步的規范：

第一，明確提起環境公益訴訟的檢察主體。由于環境公益訴訟尤其是環境行政公益訴訟與地方政府關系密切，為排除地方政府的干擾，達到檢察機關提起環境公益訴訟的預期效果，應注重發揮最高人民檢察院以及上級人民檢察院在管轄確定上的領導和支配作用，合理確定提起環境公益訴訟的人民檢察院。同時，對非試點地區侵害環境公共利益的案件，“在經過最高人民檢察院同意后，實行對環境公益訴訟的交叉管轄或者指定管轄，嘗試由試點地區的人民檢察院，必要時可以由最高人民檢察院提起環境公益訴訟。”[10]

第二，明確受理檢察機關提起環境公益訴訟案件的管轄法院。根據《環境民事公益訴訟司法解釋》的規定，環境民事公益訴訟案件應當由中級以上人民法院管轄。由于現行的《行政訴訟法》并未對環境公益訴訟作出規定，因此依據《行政訴訟法》，環境行政公益訴訟案件根據被告以及案件的復雜程度不同確定不同的管轄法院。筆者認為，由于環境行政公益訴訟是針對因行政機關的違法行為或不作為而對公眾環境權益造成侵害或有侵害可能而進行的審查，涉及到諸多較為復雜的因素，故不適宜由基層人民法院管轄。因此，應規定由中級以上人民法院行使環境行政公益訴訟的管轄權，使其與環境民事公益訴訟的管轄相一致。

第三，做好與行政機關的協調、銜接工作。《試點方案》明確提出，各試點單位要加強溝通協調，應當積極爭取地方黨委、人大、政府以及有關部門的支持，共同推進改革試點工作的穩步開展，確保改革實現法律效果與社會效果的統一。檢察機關提起環境行政公益訴訟，是對行政機關依法行政實施的監督，這種監督是與行政監察、行政復議等內部監督、糾錯機制的目的相一致的。因此，檢察監督與行政監督應實現有效銜接，并遵循窮盡行政監督的原則，只有在行政監督無法發揮作用的情況下，才能由檢察機關實施檢察監督，這也是國家機關權力分工的客觀要求。

（三）建立檢察機關提起環境公益訴訟的監督機制

第一，監督檢察機關要有效行使檢察監督權。依據《試點方案》的規定，經過訴前程序，公共利益仍然處于受到侵害狀態的，檢察機關可以提起環境公益訴訟。這就意味著，檢察機關在符合《試點方案》規定的條件下對于是否提起環境公益訴訟享有自由裁量權。實踐中可能會出現兩種情況：一是應當提起環境公益訴訟而不提起訴訟；二是有選擇性地提起環境公益訴訟。無論出現哪種情況，皆與《試點方案》的初衷相違背，不利于保護環境公共利益。因此，應建立監督機制，以有效預防檢察機關在行使環境公益訴權上的不作為或者是選擇性的作為。

第二，監督檢察機關要依照法定程序行使檢察監督權。《試點方案》對檢察機關提起環境公益訴訟權力的行使設定了嚴格的程序：一是訴前程序，二是層報程序。檢察機關提起環境公益訴訟，首先必須符合訴前程序，這是對檢察機關環境公益訴訟起訴權行使的強制性規定，而層報程序又是對檢察機關行使訴權的有效保障。檢察機關只有遵守相應的法定程序提起環境公益訴訟，才能夠在保護環境公共利益的同時，防止因監督不當而影響權利之間的平衡以及社會的穩定和發展。

第三，監督檢察機關要合法行使檢察監督權。檢察機關在提起環境公益訴訟時，可以向人民法院提出要求被告停止侵害、排除妨礙，或者提出撤銷、部分撤銷違法行政行為以及要求行政機關履行法定職責等訴訟請求。對此，檢察機關應當發揮其優勢，收集充分、確鑿的證據，以利于取得勝訴。同時，檢察機關申請人民法院作出裁定停止執行被訴的行政行為或者采取財產保全措施時，如果因為申請錯誤造成利害關系人合法權益損害，應當依法承擔國家賠償責任。[11]

在當前我國環境污染與資源破壞嚴重的現實背景下，檢察機關提起環境公益訴訟具有客觀必要性。只有充分發揮檢察機關的法律監督職能，才能使環境公共利益得到更好的維護。檢察機關提起環境公益訴訟涉及一系列法律法規的修改和完善，急需明確的法律支撐。目前的試點正是為了逐步積累經驗，為立法的完善奠定良好的理論與實踐基礎。

【參考文獻】

[1]趙凱.我國檢察機關提起公益訴訟制度發展概述[N].天津政法報，2015-05-22.

[2][11]劉藝.檢察機關提起公益訴訟亟須厘清的幾個問題[N].學習時報，2015-08-27.

[3]鄭青.加強檢察機關對行政行為監督的思考[J].人民檢察，2015，（01）：45-46.

[4]戴佳.公益訴訟對促進依法行政有積極意義[N].檢察日報，2015-07-10.

[5][6]最高人民檢察院.檢察機關提起公益訴訟改革試點方案[N].檢察日報，2015-07-03.

[7][9]徐安.推進檢察機關提起公益訴訟改革試點[J].群眾，2015，（07）：61-62.

[8]劉子陽.最高檢網絡培訓公益訴訟[N].法制日報，2015-11-07.

[10]湯維建.檢察機關提起公益訴訟試點相關問題解析[J].中國黨政干部論壇，2015，（08）：54-58.

（責任編輯：劉亞峰）