農民工代際轉換對沿海城市化進程的影響分析

摘 要：經過30多年的發展，目前，農民工隊伍內部結構發生了巨大變化，即代際轉換，其結果是產生了新生代農民工并成為外出農民工的主體。農民工代際轉換在為加快沿海城市化進程帶來機遇的同時，也給加快沿海城市化進程帶來了挑戰。本文認為，在農民工代際轉換過程中，推進沿海城市化進程，應探討以下路徑：一是以提升新生代農民工技能和素質為重點，加強職業教育；二是以構建高效就業信息平臺為重點，健全勞動力市場；三是以就地城鎮化為重點，推進新生代農民工市民化與農村城鎮化相結合；四是以加大戶籍制度改革為重點，營造制度環境。

關 鍵 詞：農民工；代際轉換；新生代農民工；沿海城市；城市化

中圖分類號：F304.6 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）03-0046-06

收稿日期：2015-07-10

作者簡介：徐建華（1964—），女，山東煙臺人，中共煙臺市委黨校政經教研室主任，教授，研究方向為農村經濟。

基金項目：本文系山東省人文社會科學規劃課題“農民工‘代際轉換’對沿海經濟發展方式轉變的推進契機研究”的階段性成果，項目編號：14-ZZ-JG-15。

農民工是改革開放以來伴隨著工業化、城鎮化的發展而出現的特殊社會群體。經過30多年的發展，目前，農民工隊伍內部結構出現了代際轉換現象，代際轉換的結果是產生了新生代農民工，而且這些新生代農民工已成為外出農民工的主體。新生代農民工是指出生于20世紀80年代以后，在異地以非農就業為主的農業戶籍人口。就沿海地區而言，其城市化進程在很大程度上取決于新生代農民工的市民化水平。因此，分析農民工代際轉換對沿海城市化進程的影響，探索新形勢下新生代農民工市民化的有效路徑，是推進沿海城市化進程的一項重要任務。

一、農民工代際轉換的軌跡及特征分析

改革開放以來，隨著農村改革的深入及戶籍制度的變化，我國農村人口開始在不同地區之間流動，流動的方向主要是東部沿海地區，而且規模越來越大。在經濟比較發達的東部沿海城市，流動人口與戶籍人口的比例不斷增大，一些南方沿海城市非戶籍人口甚至超過了戶籍人口。在流動人口中，農民工已成為主體并形成了代際轉換，從其演變軌跡和特征來看可劃分為三代農民工：

（一）第一代農民工及特征

第一代農民工出現在20世紀80年代。眾所周知，我國的改革始于農村。家庭聯產承包責任制的實施使農民獲得了支配自己勞動時間的權利，農民可以自主優化勞動要素配置，這就使得其勞動效率大大提高。勞動效率提高的直接結果是減少了農村對勞動力的需求，“地少人多”的現象逐漸顯現。例如：在一些農村地區，農民“三個月種田，八個月休閑，一個月過年”已成習慣，由此產生了大量剩余勞動力。與此同時，我國的城鄉關系正在發生巨大的變化，在政策上，國家逐漸放開了對農村人口流動的限制，農民可以走出農村到陌生的城鎮尋找適合自己發展的機會，由此產生了改革開放以來的第一代農民工。其具有如下特征：一是外出就業務工多數在周邊的鄉鎮企業，離土不離鄉；二是亦工亦農，農忙時回家務農，農閑時外出打工；三是離不開土地，他們大部分把錢帶回家，養家糊口，繼續種地。其外出打工的目的是為了改善居住條件，提高生活水平。

（二）第二代農民工及特征

第二代農民工出現在20世紀90年代。1992年10月召開的黨的十四大是一次具有里程碑意義的大會。這次會議確定了建立社會主義市場經濟體制的改革目標，從此，我國經濟進入了持續快速發展的軌道，為農民外出打工提供了更多的機會。這個時期的農民工具有以下特點：一是外出就業務工多數在城市制造業，已不限于鄉鎮企業；二是“工多農少”，多數時間在外打工；三是季節性種地，一年中只有少數時間回家務農。他們外出打工的目的是為了積累資金，以獲得更好的發展。

（三）第三代農民工及特征

第三代農民工出現在21世紀。 進入新世紀以來，我國經濟飛速發展，人民生活水平得到了極大的提高。多元化市場主體開始形成，絕大多數商品價格由市場決定，全方位、多層次的對外開放格局初步形成。這個時期的農民工以80后、90后為主體，他們被稱為新生代農民工。其具有以下特征：一是就業務工主要在城市服務業和制造業；二是“只工不農”，長期在城市打工；三是雖然身份為農民，但不會種地，不懂農業，對農村不留戀，不安于務農和在農村生活。他們向往城市生活，最大的夢想是想成為真正的城市人，與城市居民一樣工作和生活，要求與城市居民享有同等的權利，融入城市并轉換身份的意愿更為強烈。對他們而言，城市意味著一種新的生活方式，意味著不一樣的前途，城市對他們具有很大的吸引力。

由此可見，無論在職業選擇和對土地的態度以及對農村的情感方面，還是在外出打工的目的與愿望等方面，新生代農民工都明顯有別于第一代農民工和第二代農民工。從代際轉換的角度考慮，下文中我們將第一代、第二代農民工稱為老一代農民工。

二、農民工代際轉換為加快沿海

城市化進程帶來的機遇

在對三代農民工及特征的分析后我們發現，與老一代農民工相比，新生代農民工實現市民化具備一定的有利條件。沿海地區可以抓住農民工代際轉換的機遇，運用國家政策并采取有效措施加快城市化進程。

（一）新生代農民工已成為加快沿海城市化進程的強大推動力

農民工代際轉換之所以能夠加快沿海地區的城鄉融合，成為沿海地區城市化的強大推力，其原因在于：

一是新生代農民工是更容易市民化的群體。如前所述，新生代農民工融入城市的意愿更加強烈，因為他們當中的一些人從小就跟著打工的父母在城市生活，其生活方式、價值觀念、思維方式等與城市的孩子接近。同時，新生代農民工融入城市的能力明顯高于老一代農民工。據有關調查顯示，外出農民工的受教育程度高于農村從業勞動力的平均水平；而與老一代農民工相比，新生代農民工的受教育程度更高，更容易融入城市。因此，與老一代農民工相比，新生代農民工是更需要市民化也是更容易市民化的群體，而且絕大多數新生代農民工的流入地是東部沿海地區，這對沿海地區提升城市化水平具有強大的推動力。

二是農民工代際轉換能夠為沿海城市增添經濟活力。新生代農民工進入城市，滿足了城市相關產業的用工需求，已成為城市建設的重要力量。同時，新生代農民工長期在城市就業，其消費理念、消費方式已經城市化，這既能夠擴大城市消費，推動城市商業、服務業、交通、郵電、通訊等各項事業的發展，也能夠為沿海地區的城市化夯實基礎。

（二）農民工代際轉換所處政策環境的改善是加快沿海城市化進程的強大拉力

一是與老一代農民工相比，新生代農民工所處的政策環境得到了明顯改善。2010年中央一號文件首次提出要關注“新生代農民工”，要求采取有針對性的措施，著力推進新生代農民工市民化。近年來，中央采取了一系列舉措，扎實推進城鎮化。2014年中央農村工作會議指出：“要積極穩妥扎實推進城鎮化，到2020年，要解決約1億進城常住的農業轉移人口落戶城鎮、約1億人口的城鎮棚戶區和城中村改造、約1億人口在中西部地區的城鎮化，”而解決好“三個1億人”問題的關鍵是資金。據中國社會科學院于2013年7月發布的《城市藍皮書》顯示，目前，我國東、中、西部地區農業轉移人口市民化的人均公共成本分別為17.6萬元、10.4萬元和10.6萬元，全國平均為13.1萬元/人。[1]對此，有專家認為，農民工市民化成本要由政府、企業和個人共同分擔。2015年2月4日，國家發改委印發的《國家新型城鎮化綜合試點方案》明確提出，將建立健全由政府、企業、個人共同參與的農業轉移人口市民化成本分擔機制。所有這些改革措施都為新生代農民工市民化提供了有利的政策環境。

二是與老一代農民工相比，新生代農民工所處的城市社會環境得到了明顯改善，主要體現在城市對農民工的社會認同水平不斷提高上。一直以來，城市居民對農民進城持有一種矛盾心理，既歡迎又排斥。歡迎是由于農民進城填補了城市就業的許多空白，給城市居民帶來了許多方便，促進了城市經濟的發展；排斥是由于大量農民工涌入城市后，加大了城市管理的難度，也帶來了一定的社會問題，使得城市管理者和居民本能地產生了一種排斥心理。近年來，隨著有關農民工政策的出臺和落實，城市管理者逐步認識到，只有給予農民工以基本的市民待遇，讓他們分享城市改革、發展和繁榮之成果，一個城市才能真正實現和諧發展和可持續性發展。城市社會對農民工社會認同水平的提高使農民工市民化的社會環境明顯好轉。

綜上所述，由于新生代農民工融入城市的意愿和能力明顯增強，再加上其融入城市的政策環境的改善及社會認同水平的提高，為沿海地區城市化提供了有利條件。

三、農民工代際轉換為加快沿海

城市化進程帶來的挑戰

當前，我國經濟發展已進入新常態，即經濟增速進入了“換檔期”，經濟結構進入了優化期，發展動力進入了轉換期。沿海城市經濟發展階段的特征相比中西部地區更加明顯，使得新生代農民工融入城市面臨新的挑戰。

（一）新生代農民工的文化水平、技能素質滿足不了城市經濟結構優化和發展動力轉換的要求

新常態的核心問題是經濟結構的優化，即經濟結構和產業結構要加快轉型升級。隨著沿海城市產業結構調整步伐的加快，先進制造業、現代服務業和戰略性新興產業的比重越來越大，這對勞動者文化素質和職業技能提出了新的、更高的要求，如對技工的需求出現了快速增長的趨勢，在產業轉型過程中，不可避免地要淘汰落后產能，一部分產業工人將成為新的失業群體。雖然新生代農民工的職業技能明顯高于老一代農民工，但與整個城市就業人員橫向比較看，其職業技能水平總體偏低且掌握的技術比較單一，很難適應新興產業的技術需求，從而較難在新興產業中就業，最終難以融入城市。

同時，城市發展動力進入轉換期，加大了新生代農民工的就業難度。城市發展動力進入轉換期，是指經濟發展從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動。創新驅動的本質是依靠自主創新，充分發揮科技對經濟社會的支撐和引領作用，大幅度提高科技進步對經濟的貢獻率，實現經濟社會全面協調可持續發展和綜合國力的不斷提升。[2]要素及投資驅動型經濟對從業者的素質要求相對較低，因此，新生代農民工就業的競爭環境相對寬松；但創新驅動型經濟特別強調人力資本在推動城市經濟增長中的重大作用，同時，城市管理者越來越重視人力資本的集聚，將采取各種措施吸引各類創新型人才，再加上創新驅動自然會帶來產業高端化，這些因素使得在整個城市就業競爭中并不占優勢的新生代農民工的就業難度大幅度增加，融入城市的難度也逐漸加大。

（二）新生代農民工的數量超過了城市經濟增長速度進入“換擋期”的需求

與就業增長密切相關的因素是經濟增長率。在新常態下，一方面，新生代農民工就業人數龐大，截止到2014年9月末，農村外出務工勞動力達17561萬人，同比增加169萬人，增長1.0%，預計2015年將繼續有所增長。[3]另一方面，經濟增長速度的下降對就業人口的吸納能力自然會減弱。尤其是沿海地區，目前已進入工業化中后期，近年來的發展速度已低于中西部地區。由此可見，沿海地區新生代農民工數量龐大與城市吸納就業能力減弱的矛盾會逐漸凸顯。與老一代農民工相比，新生代農民工缺乏吃苦精神，但他們的生活方式與消費習慣又在參照城市居民；而在城市，農民工在各方面都處于弱勢地位，這就可能導致新生代農民工心理失衡，進而產生一些社會問題。所以，新生代農民工大量涌入城市，一方面推進了城市建設進程；另一方面在城市找不到適合的工作或生活不穩定時，又會增加城市管理的難度。

另外，新生代農民工融入城市的制度障礙依然存在。目前，農民工市民化的制度障礙體現在多個方面，而突出表現為戶籍制度。由于新生代農民工多數仍為農村戶籍，這導致他們享受不到城市居民所享受的經濟、政治和社會福利待遇。作為一個龐大的社會群體，其市民化問題如果不能得到很好的解決，將直接關系到社會穩定。

四、農民工代際轉換背景下推進沿海

城市化進程的路徑

（一）以提升新生代農民工的職業技能和文化素質為重點，加強職業教育

建立健全中國特色職業教育體系，是促使新生代農民工真正融入城市的根本舉措。對此，可以借鑒德國推行雙軌制職業教育體系的做法。在德國，由學校和企業聯合開展職業教育活動，學校負責傳授理論知識，企業安排學生到一線實習和培訓。政府對數百個職業制定畢業考核標準，以確保教學和人才質量的評判水平。德國約70%的青少年在中學畢業后會接受雙軌制職業教育。職業學校教育費用由國家承擔，企業實踐培訓費用由企業承擔。目前，在德國可以參加培訓的職業達350多種。[4]我國歷來重視職業教育，特別是黨的十八大以來，職業教育受到了前所未有的重視。黨的十八屆三中全會強調：“加快現代職業教育體系建設，深化產教融合、校企合作，培養高素質勞動者和技能型人才。”為此，2014年2月26日，國務院召開常務會議，部署加快發展現代職業教育，其中特別提到“引導一批普通本科高校向應用技術型高校轉型”，這是建設“制造業強國”的重大舉措。2014年5月13日，國務院正式發布《關于加快發展現代職業教育的決定》。通過建設中國特色職業教育體系，使就業與就業崗位之間實現了較好的結合。沿海地區可以充分發揮職業教育發達、人才聚集的比較優勢，整合教育資源，針對新生代農民工的特點，加大職業教育力度，注重實效，以提升新生代農民工的職業技能和文化素質。

（二）以構建高效就業信息平臺為重點，健全勞動力市場

一是建立城鄉就業信息服務體系，形成城鄉一體化的勞動力市場。在城鄉建立用工信息網絡，以方便城鄉勞動力的合理流動，提高資源配置效率，減少勞動力盲目流動，促進農村和城市勞動力市場接軌。建立勞動力供求信息中介機構，將用工信息及時、準確地向社會發布，并著力解決信息傳遞的“最后一公里”問題。建立農村勞動力信息資源庫，及時掌握當地新生代農民工資源分布情況、文化層次、就業意向、技能素質等，以便更好地為新生代農民工提供相關的服務。縮小城鄉間勞動力就業的待遇差別，在城鄉之間建立起規范的勞動力市場，使城鄉勞動力平等競爭，自由流動。二是促進中介組織的發育。首先，政府應對中介組織準確定位，即中介組織要以非營利為目的，更好地為新生代農民工轉移就業提供支持。其次，中介組織要及時收集和發布用工信息，做好新生代農民工培訓指導工作。再次，要加強中介組織的信息統計，保證用工信息的準確性。最后，要加強對勞動力市場的培育和相關制度建設。政府部門要加強對勞動力市場中介的監督和指導，著重于宏觀指導、監督管理，以加強勞動力市場中介行業協會建設為重點，促進行業規范、自律。

（三）以就地城鎮化為重點，推進新生代農民工市民化與農村城鎮化相結合

一般來說，城市化就是將農業人口變為城鎮人口的過程。而實現城鎮化有兩種途徑：一是農業人口向城市轉移和聚集，最終變為城市人口；二是就地就近城鎮化。筆者認為，就地就近城鎮化是一種現實選擇，從各地實踐經驗看既現實又可行。經過改革開放30多年的發展，目前我國沿海地區農村經濟實力明顯增強，這就為實現就地就近城鎮化提供了基礎條件和空間。目前已有相當數量的新生代農民工在大城市積累了一定資金和技術后返回家鄉，選擇進入門檻相對較低的小城鎮就業和創業。更為重要的是，隨著“四化同步”的深入推進，縣域和鄉鎮經濟得到了快速發展，能夠為農村勞動力提供大量的就業崗位，使更多的農村人口實現就地就近城鎮化。為此，沿海地區應發揮經濟優勢，對城鎮進行科學規劃、合理布局。農村城鎮化建設要充分考慮區位優勢、資源條件和人口規模等因素，打破思維定式，科學、合理地做好城鎮規劃，在穩定城鎮數量的基礎上擴大城鎮規模、完備相關功能，尤其要以城鎮中位置較好、實力較強、對周邊農村和鄉鎮具有較大輻射能力、發展前景廣闊的農村中心城鎮為發展重點。

（四）以加大戶籍制度改革為重點，營造制度環境

戶籍制度改革的功效在于：一是實現城鄉居民權利平等，打破戶籍制度束縛，把戶籍制度定位在控制個人信息上。二是建立城鄉間人口流通渠道，促進勞動力自由流動。2014年3月，中共中央國務院印發了《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》（以下簡稱《規劃》），為將《規劃》提出的目標落到實處，國務院印發了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），這標志著推進戶籍制度改革開始進入全面實施階段。《意見》就進一步推進戶籍制度改革提出了三個方面11條具體政策措施。如全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模，有效解決戶口遷移中存在的重點問題。建立城鄉統一的戶口登記制度，建立居住證制度，健全人口信息管理制度，等等。由此可見，目前戶籍制度改革取向和政策已非常明晰，當前的關鍵在于，各級政府要真正按照以人為本的要求將政策細化，切實采取有效措施將政策落到實處。

【參考文獻】

[1]戶籍改革：農民市民化財政成本平均每人13萬元[EB/OL].http：//finance.sina.com.cn/china，2014-08-04.

[2]魏全忠.“創新驅動”發展戰略的幾點思考[EB/OL].http：//theory.people.com.cn/n，2014-11-20.

[3]2015年中國經濟下行壓力進一步加大，就業仍嚴峻[EB/OL].http：//money.163.com/15/0105/01，2015-01-05.

[4]與其他國家制造相比，德國產品究竟強在哪？[EB/OL].http：//www.cncaa.org/news，2015-03-19.

（責任編輯：高 靜）