塑造新型國防安全觀

文/叢文勝

塑造新型國防安全觀

文/叢文勝

《國家安全法》根據我國國家安全面臨的新形勢新任務，充分體現了總體國家安全觀的戰略構想，規定了維護政治安全、國土安全、軍事安全、社會安全、文化安全、科技安全、金融安全、資源能源安全、糧食安全、網絡安全等領域的國家安全任務。在確立國家安全任務的同時，有必要突出強調樹立國防安全意識，創新國防安全理念，打造與時代發展相適應的新型國防安全觀，更有力地推動維護國家各領域安全任務落到實處。

2015年7月1日，十二屆全國人大十五次會議通過了《中華人民共和國國家安全法》（以下簡稱《國家安全法》）。《國家安全法》根據我國國家安全面臨的新形勢新任務，充分體現了總體國家安全觀的戰略構想，規定了維護政治安全、國土安全、軍事安全、社會安全、文化安全、科技安全、金融安全、資源能源安全、糧食安全、網絡安全等領域的國家安全任務，標志著我國國家安全體制建設進入了一個新時期。在確立國家安全任務的同時，有必要突出強調樹立國防安全意識，創新國防安全理念，打造與時代發展相適應的新型國防安全觀，更有力地推動維護國家各領域安全任務落到實處。

塑造新型國防安全觀的時代意義

1.國防安全是維護國家各領域安全的根本保障。國防是國家的防務，事關一國的生死存亡，國家安全必然包括國防安全。國防安全是國家作為主體，通過采取以軍事行動為中心及與軍事有關的政治、經濟、外交、科技、教育等方面的活動，保障國家的政治、經濟和社會生活秩序不受外部和內部敵對勢力的擾亂破壞。可見，國防安全是國家的基本安全，囊括應對傳統安全領域和非傳統安全領域的各種安全威脅，是國家各領域安全的基本保障。顯然，不能把國防安全簡單等同于軍事安全，我們在強調軍事安全的同時不能忽視國防安全的獨特作用。黨的十八大提出，正確認識和妥善處理中國特色社會主義事業中的重大關系，統籌改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍各方面工作。黨的十八屆三中全會強調，把國防、外交、國家安全、關系全國統一市場規則和管理等作為中央事權。黨的十八屆四中會會提出“內政外交國防、治黨治國治軍的戰略性、全局性、長遠性問題”。黨的十八大以來的系列重要文獻，首次將國防與內政、外交并列，突出強化了國防在國家治理體系中的重要地位和作用。

2.國防安全是當今各國國家安全的核心內涵。長期以來，國防安全始終是各國國家安全關注的重點和核心問題之一，也是各國國家安全體系構建的重要基礎和基本支撐。可以說，世界各國的國家安全制度主要是圍繞國防制度來設計的，國防安全構成國家安全體系的主體和骨干。如美國1947年國家安全法開宗明義規定，“本法旨在促進國家安全。規定了國防部長、國家軍事體制、陸軍部、海軍部和空軍部的條款，調整國家軍事體制和有關國家安全的政府各部、局的活動”，表明這實際上是一部國防法或軍事法。俄羅斯1992年頒布的《俄羅斯聯邦國家安全法》和2015年12月頒布的《2020年前俄羅斯國家安全戰略》均以國防和軍事力量的建設和運用為核心。進入21世紀以來，由于受到國際國內多種安全因素的影響，各主要國家更加強調國防安全在國家安全中的關鍵地位，更加重視國防和軍事力量對國家安全利益的支撐作用，更加突出建設以現代國防和軍事能力為核心的國家安全能力。強化國防安全的基礎地位和基本保障作用，有利于明確維護國家安全的重點領域、主要責任主體和基本實施方式，堅持國防安全建設與軍事安全建設相統一，增強全社會國防安全意識，將國防安全有機融入國家安全體制。

3.國防安全是提升國家治理能力的重要途徑。國防安全是國家安全和國家治理能力的集中反映，提升國防安全水平始終是維護國家安全的可靠基礎和基本前提。沒有國防安全就沒有國家安全，更沒有國家治理能力的現代化。當今社會，國家面臨的安全威脅，既包括外部武裝侵略、內部分裂叛亂和武裝暴亂等傳統安全威脅，也包括恐怖主義、分裂勢力和人道主義干涉等非傳統安全威脅。相應地，現代國防突破了“國家以戰爭為唯一手段抵抗侵略、制止武裝顛覆”的傳統觀念，并將其拓展至以領土主權安全防衛為基礎和核心，包括經濟、環境、科技、網絡、信息等在內的綜合安全防務體系。必須堅持總體國家安全觀，把加強國防和軍隊建設，提升國防安全水平作為全面提高國家治理能力的重要方面和重點工程，納入國家治理體系建設規劃，進一步明確國防和軍隊改革的目標和方向，努力建設與我國國際地位相稱、與國家安全和發展利益相適應的鞏固國防和強大軍隊，有效維護國家安全。

以《國家安全法》為依托，構建與時代發展相適應的國防安全體制

各國的國防實力、制度傳統、安全環境不同，選擇的國防安全體制也有所不同。目前，大多數發達國家建立了以國家安全領導體制為依托的國防安全體制，將國防和軍事安全體制有機納入國家安全體制。長期以來，我國的國防和軍事安全體制承擔著國家安全體制的職責和功能。黨的十八屆三中全會提出，設立國家安全委員會，完善國家安全體制和國家安全戰略，確保國家安全。這表明，我國已著手建立與時代發展相適應的國家安全領導體制。

1.建立健全與國家安全體制相適應的國防安全體制。國家安全體制是國家為實現和維護國家各領域安全，依據憲法和法律確立的國家安全法律制度，包括國家安全領導機構、責任主體、職能劃分、基本任務和相互關系等。《國家安全法》第5條規定，中央國家安全領導機構負責國家安全工作的決策和議事協調，研究制定、指導實施國家安全戰略和有關重大方針政策，統籌協調國家安全重大事項和重要工作，推動國家安全法治建設。這一規定為全面落實國家安全戰略提供了組織保證和制度基礎。但是，中央國家安全領導機構的法律性質、職責定位、職權行使及其與現行國防安全體制接軌等問題，仍需由配套法規制度作出明確規定，確保新設立的國家安全體制與我國現行國防和軍事安全體制在體制上有機銜接、職權上合理劃分、工作上密切協同、行動上步調一致。

2.建立健全國家安全法律體系。這是推進國家安全法治建設健康發展的重要保障，也是構建現代國家安全體制的必然要求。2010年我國宣布基本形成中國特色社會主義法律體系時，還沒有出現國家安全法律體系或部門的提法。《國家安全法》按照國家立法體制對相關責任主體及其權限予以明確。為了適應國家安全體制的新任務、新特點、新趨勢，還需要根據憲法和法律將相關規定進一步細化。比如，《國家安全法》第38條規定，中央軍事委員會領導全國武裝力量，決定軍事戰略和武裝力量的作戰方針，統一指揮維護國家安全的軍事行動，制定涉及國家安全的軍事法規，發布有關決定和命令。這與第5條規定的中央國家安全領導機構的立法權限是什么關系，需要進一步明確。《國家安全法》還規定，中央軍委統一指揮維護國家安全的軍事行動，制定涉及國家安全的軍事法規，這一規定的適用范圍和效力值得探討，因為中央軍委制定的軍事法規原則上在武裝力量內部適用，而在統一指揮國家安全行動時必然涉及地方有關單位和人員。此外，還應對國務院和中央軍委聯合制定法規作出具體規定，以便為制定相關配套法規制度提供立法依據。

3.構建軍民融合式國防安全運行體系。

當前，通過軍民融合形成軍地一體、黨政軍協同共同維護國家安全和國防安全的制度模式，已成為實施軍民融合發展戰略的突破口和制度創新點。習近平總書記指出，“我們的國防是全民的國防，推進國防和軍隊建設改革是全黨全國人民的共同事業。要調動全黨全國力量，齊心協力做好工作”，在更廣范圍、更高層次、更深程度上把軍事創新體系納入國家創新體系之中，實現兩個體系相互兼容同步發展。《國家安全法》第49條規定，國家建立中央與地方之間、部門之間、軍地之間以及地區之間關于國家安全的協同聯動機制。這就對建立軍民融合式國防安全體制和運行模式作出了明確規定，各級黨委、政府和武裝力量必須嚴格遵循。在創新國防安全體制的過程中，要著力解決制約軍民融合發展的突出矛盾和問題，推動軍民融合深度發展，努力構建軍民融合式國防安全運行體系。

落實《國家安全法》，全方位拓展維護國防安全路徑

《國家安全法》全面規定了維護國家安全的目標、任務，公民、組織的義務權利以及國家安全保障體系、國家安全法律制度體系等內容。為更好落實《國家安全法》，全方位拓展維護國家安全路徑，應重點強化以下五個方面。

1.找準國防安全的憲法法律定位。

憲法是人民意志的最高體現，是國家安全的最高法律保障。為推進國家安全法治化，建設法治國家、法治國防、法治軍隊，建議將國家安全和國防安全制度吸收進憲法，由憲法確立涵蓋國防安全的國家安全領導體制，并明確相關機構的職責權限，使其受到憲法和法律的監督。

2.確立維護國防安全的基本戰略。國防安全法規定，國家制定并不斷完善國家安全戰略。為此，2015年1月中央頒布了國家安全戰略，規定國家實施積極防御軍事戰略方針，中央軍事委員會領導全國武裝力量，決定軍事戰略和武裝力量的作戰方針等。從中可以看出，我國國家安全戰略覆蓋軍事安全，但沒有明確國防基本戰略。考慮到我國軍事安全與國防安全是兩個互有交叉的不同領域，國防安全涉及軍地兩個方面，在我國國家安全面臨復雜嚴峻形勢的情況下，建議研究制定與新型國防安全體制相適應的國防安全戰略。

3.建立完善國防安全法治監督機制。國防安全直接關系到國家和民族的生存發展。國防安全權力的行使必須受到憲法和法律的監督。《國家安全法》第59條規定，國家建立國家安全審查和監管的制度和機制，對影響或者可能影響國家安全的外商投資、特定物項和關鍵技術、網絡信息技術產品和服務、涉及國家安全事項的建設項目，以及其他重大事項和活動，進行國家安全審查，有效預防和化解國家安全風險。但《國家安全法》沒有規定對國防安全、軍事安全的監督。從我國國防安全法治建設實際看，建議重點加強立法和執法監督。可考慮在全國人大增設國家安全法治建設專門工作機構，加強對國防安全立法和執法的監督。同時，建立健全監督啟動程序，加大監督力度，提高監督質量，提升國家安全監督的法治化水平。

4.加大國防安全理論研究和智庫建設。《國家安全法》第50條規定，國家建立國家安全決策咨詢機制，組織專家和有關方面開展對國家安全形勢的分析研判，推進國家安全的科學決策。鑒于國防安全在國家安全體系中的重要地位和作用，建議重點加強國防安全理論研究和智庫建設，國家組織或借助各種社會資源建立軍地協調的國防安全決策咨詢和評估機制，定期組織公開或不公開的國防形勢分析與研判，科學評估我國國防實力和應對國家安全威脅的能力，充分發揮軍地各類專家和有關部門的智慧和作用。

5.將國防教育納入國家安全教育體系。《國家安全法》第76條規定，國家加強國家安全新聞宣傳和輿論引導，通過多種形式開展國家安全宣傳教育活動，將國家安全教育納入國民教育體系和公務員教育培訓體系，增強全民國家安全意識。2001年4月頒布的《中華人民共和國國防教育法》對開展國防教育作出了全面規定，但該法頒布時還沒有國家安全教育的觀念，實際上是以國防教育代替國家安全教育。建議創新國家安全教育和國防教育，按照《國家安全法》和《國防教育法》的規定，將國家安全教育與國防教育緊密銜接，統編教材，相互依托，共同奠定國家安全教育和國防教育的堅實基礎。

（作者系中國政法大學教授、博士生導師）