社會主義法治體系下的刑事訴訟人權保障路徑
——論公安機關“偵查權清單”制度的構建

文/陳鶴飛

社會主義法治體系下的刑事訴訟人權保障路徑
——論公安機關“偵查權清單”制度的構建

文/陳鶴飛

導 讀

隨著歷次修法和釋法，我國的刑事訴訟法律體系日益完善，各項法律法規的制度化、科學化、精細化程度都已今非昔比。但在司法實踐中仍因各種原因，存在著許多人權保障隱患的刑事訴訟環節，對此，借鑒“權力清單”制度的妙筆，構建出在偵查階段刑事訴訟人權保障的新格局，兼顧偵查秘密與公眾監督二者之間的平衡，努力提升刑事訴訟人權保障的效果。

建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家是新時期全面推進依法治國、統領一切司法活動的總目標。在總目標下，中央提出了加強人權司法保障的具體要求，再次明確強調了刑事訴訟保障人權的基本目的和優先價值。緊隨其后，2015年3月24日中辦、國辦印發了《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，首次明確提出了各級政府及其組成部門應盡快梳理職權，依法逐條逐項進行合法性、合理性和必要性審查，公布權力清單。兩項法治理念本來并沒有直接的聯系，是否可以通過不同法律部門制度的嫁接，利用行政法領域的“權力清單”制度來突破刑事訴訟中的人權保障困局？對公安機關的偵查權進行監督，以“偵查權清單”為路徑，完全可以實現兩種理念的對接，極大地提高人權保障的水平，不斷推進對人權保障的終極關懷。

公安機關的“偵查權清單”對于保障人權的意義

一、有利于宣示刑事訴訟保障人權的目的

刑事訴訟的目的具有二元性，維護國家的憲法體制和秩序是其根本，懲罰犯罪和保障人權起直接作用。在二元調整目的中，存在著內在的邏輯順序：懲罰犯罪是為了維護秩序，維護秩序是為了捍衛憲法體制，而這一切的最終目的是為了以國家的名義保障公民的人權。這種邏輯順序與法的價值位階，是不謀而合的，即自由的價值高于秩序的價值。刑事訴訟是為了保障普遍的、多數的、持久的人權而不得不限制和剝奪特定的、少數的、臨時的人權。唯有如此，在刑事訴訟過程中剝奪和限制公民的人身權和財產權等人權才具有合法性和合理性，才能體現出法的價值。否則，就會片面強調了刑事訴訟的工具價值，有舍本逐末、違反公平正義之嫌。

具體來說，公安機關的偵查活動，也會對公民的人權造成限制，但為了彰顯保障人權的根本目的，應對這種限制，再加以“嚴格的限制”。“偵查權清單”是限制公權力的清單，是保障公民人權的旗幟，它的意義就在于可以把這種“嚴格的限制”科學化、明確化、固定化，有利于彰顯保障人權的目的，獲得廣大公民的認可，是順應法治進程發展進步的歷史潮流的。通過限制公安機關濫用偵查權，可以使每一個個案中的當事人和其他訴訟參與人的人權得到具體的保障，從而使得對全體公民的人權保障水平能夠上一個臺階，無疑有利于實現憲法和刑事訴訟法中保障人權的目的，把憲法和刑事訴訟法的立法精神得以具體實現和鞏固。

二、有利于彌補現實偵查活動中巨大的人權風險

對于保障人權而言，偵查階段是整個刑事訴訟程序中的“重災區”，存在著巨大的人權風險。受我國傳統的封建糾問式訴訟模式的影響，公安機關在辦理刑事案件的偵查過程中職權色彩濃重，一向以“官老爺”和“刀把子”自居，“公權力優先私權利、重打擊優先于保護”的思想觀念根深蒂固，偵查階段的刑訊逼供、濫用強制措施、漠視被害人權利、限制辯護人行使辯護權等行為成為了破壞公民人權的最大陷阱。其惡劣影響已經嚴重阻礙了建設社會主義法治的進程，與市場經濟的發展和社會生活的進步嚴重脫節，引發了廣泛的批評和議論，已經到了必須變革和改造的程度。

首先，被害人在立案后完全依賴于公安機關為其主持正義，公安機關的偵查活動與被害人的利益息息相關，如果公安機關懶政、怠政，甚至徇私枉法、濫用職權，被害人因犯罪所造成的損害將難以獲得救濟，被害人的人權將受到不可挽回的侵犯。在這種情況下，被害人當然有權及時、便利、清楚、全面地獲悉相關偵查結果，而在現實中，公安機關往往在聽取了被害人的陳述、調取了證據后就不再主動聯系被害人，被害人在被利用完了“價值”之后只能陷入焦急、被動的等待之中，其訴權被置于一種模棱兩可的尷尬境地，這是非常不合理的，是對被害人人權的嚴重漠視。被害人應當有權獲得偵查活動的信息，并基于自己的意志提出對偵查行為的建議，在偵查階段獲得更加積極的地位。

其次，犯罪嫌疑人的人權在偵查階段有著被嚴重侵犯的現實危險，而且這種危險的存在相當普遍，已經成為了一個老生常談的法治詬病。雖歷經多次法律、法規的調整和限制，仍然不能得到根治，其頑固性困擾著幾代中國法治事業的建設者們，引發人們長久的思考。非法侵犯犯罪嫌疑人權的偵查行為主要包括刑訊逼供、變相刑訊逼供、利用特情耳目（甚至不乏牢頭獄霸）在羈押場所內虐待嫌疑人取證和濫用刑事強制措施等。造成這些問題的原因在于公安機關的偵查權過大，過于秘密、獨立，幾乎不受監督和制約，偵查權力的行使邊界模糊，整個偵查程序缺乏透明性。公權力的急劇擴張勢必造成私權利的迅速后退，黑屋里的人權保護形同虛設，犯罪嫌疑人的人權保障談何容易。有鑒于此，明晰偵查人員的權限、提高偵查活動的透明度是解決此類問題的關鍵。

再次，證人在偵查階段容易受到威脅引誘和暴力取證的困擾。我國《刑事訴訟法》第六十條規定，凡是知道案件情況的人都有作證義務，但這條規定是否可以做無限擴大偵查機關的取證權限的解讀呢，答案顯然是否定的。《刑事訴訟法》第五十四條規定了排除非法取證所獲證人證言條款，第一百二十二條至第一百二十五條規定了詢問證人的程序，但這些規定在實踐中往往被公安機關的辦案人員“靈活解讀”，尤其是在“大案”、“要案”、“會戰”中，更是可以突破規定的限制，使得上述條文的約束意義大打折扣。而且，由于拒證權、“毒樹之果”和污點證人制度的缺失，對于和案件有牽連關系的證人，公安機關更是敢于突破羈束限制“上手段”，這類證據在事后也往往難以被認定為非法證據，很難排除，往往作為瑕疵證據，補正了事甚至直接作為定罪依據。正是由于以上種種現實原因，使得證人的人權在偵查活動中容易受到非法取證行為的侵犯，成為刑事訴訟程序中的薄弱環節。取證程序應為羈束性的程序，應受到嚴格的限制，這種制約不但要通過非法證據排除規則保障，更要通過更加細化、具體的事前制度保障，兩者相互配合，才能對杜絕暴力取證行為起到有效的預防作用。

最后，作為幫助保護犯罪嫌疑人人權的辯護權還應得到強化。經歷次修法、釋法，逐步確立了辯護人在偵查階段的地位，明確了律師在偵查階段的工作權利。這些權利內容大大豐富了偵查階段犯罪嫌疑人的人權保障的內涵，是刑事訴訟制度上的巨大飛躍。但是，在實踐活動中，辯護人在偵查階段還是難以充分發揮“辯護”的作用，除了“會見難”、“通信難”、“閱卷難”等老問題沒有徹底得到制度性解決外，根本原因在于訊問嫌疑人的過程還是完全密閉的，辯護人沒有在場權，則犯罪嫌疑人的人權還是難以得到及時的保護。如果難以在短期立法實踐中確立律師在訊問嫌疑人時的在場權，則應該通過其他的公示方法，消除羈押場所和訊問場所與公眾視野之間的物理隔離，使得辯護人能更加自由、直接、便利地行使辯護權，從而幫助保障犯罪嫌疑人的人權。

通過以上四個突出問題我們可以發現，在偵查階段，阻礙當事人和其他訴訟參與人人權保障的最大難題，在于公安機關行使偵查權過于便宜，權力的邊界不夠明確、權力的行使缺乏監督，而權力清單制度正是“對癥良藥”。我國刑事訴訟領域目前最缺乏的不是立法的指引，而是司法的執行。公安機關作為行使偵查權的專門機關，在宏觀上這種地位不會發生變化，而在微觀上，明確權限、強化監督、摒除陋習、改變方法則勢在必行，否則，保障人權的刑事訴訟制度本身卻會成為巨大的“人權殺手”。

三、有利于提高偵查活動中保障人權的可操作性并便利監督

公安機關偵查權的實施直接針對公民的人權和其他基本權利，對其進行合理制約是極其重要的，這也是刑事訴訟法的基本價值和立法精神所在。而在現行法律框架內，對公安機關偵查權的監督和限制顯得薄弱和缺乏實際操作性，其集中表現在于缺乏對偵查權的監督和限制的實現途徑。人大對公安機關的監督是普遍監督而非個案監督，公民及其委托的各種身份的法律工作者行使具體的訴訟權利往往要仰仗公安機關的批準，法院、檢察院無從對偵查程序實施實質性的控制，這就造成了公安機關在偵查過程中處于一種“絕對優勢”和“絕對權力”的地位，這就對于公民的人權保障造成了巨大的隱患和空白。

我國立法機關在長期的立法實踐活動中，發現了這一嚴重問題，并采取了一系列的措施，通過事前審查和事后審查的方式，加強了對公安機關行使偵查權的限制，但受社會發展的客觀條件所限，目前還主要以事后審查為主，即公民對于偵查機關濫用偵查權和在其過程中受到的合法權益的侵害，通過司法途徑也就是采取提起行政訴訟的方式進行救濟。而事前審查主要是針對逮捕、非逮捕羈押、搜查等“嚴厲”的強行性偵查措施才有，而與之相對應的任意性偵查措施則大多可由公安機關自己決定。有觀點認為這是行使偵查權的應有之義，但筆者認為，基于保障人權的考慮，鑒于近期媒體曝光的一系列刑事冤案等慘痛的現實，我們必須嚴肅地提出質疑：是否還應當繼續縱容公安機關任意行使偵查權的無限便宜，無原則地滿足以打擊犯罪為名的人權暴力？答案無疑是否定的。

要實現偵查程序中的人權保障，必須具有可操作性，這種操作性的直接表現就是偵查權的行使必須受到公眾的有效監督，只有暴露在陽光下的權力才沒有陰暗的死角。事實證明，通過司法權限制偵查權、制裁責任人并不是最好的選擇，因為這種救濟具有滯后性，對于公民的人權保障更多地體現出一種“亡羊補牢”式的無奈，而且有可能在責任人的查處中出現漏網之魚，難以避免對公民產生次生人權損害之虞。而通過偵查權公開、公眾監督偵查權，則既可以解決行政權內部循環監督的制度漏洞，又有利于實現事前監督，使得對于公民的人權保障達到超然的地位，實現“未雨綢繆”的效果，保障水平將顯著上升，有利于實現公平正義和社會和諧。因此，權力清單制度，基于其開放性和事前性，無疑最有利于兼顧限制偵查權和便利監督，是一種非常有效的確權和限權的手段，有利于彌補現實偵查活動中巨大的人權風險。

“偵查權清單”制度的構建

“偵查權清單”若想發揮限權確權、便宜監督的作用，必須經過精心的設計，絕不能是簡單地把《刑事訴訟法》、相關司法解釋、行政法規、部門規章和其他的規范性文件做簡單的摘抄、整理、公示，否則將成為一種單純的宣傳手段，無法在制度層面和司法實踐中發揮作用，從而成為一場推銷概念、嘩眾取寵、迎合口號的“秀”，這與筆者的立意相隔萬里。

“權力不僅要關進籠子里，更要暴露在陽光之下?！睓嗔η鍐蔚膬r值在于權力公開與權力監督，“偵查權清單”的意義不在于普法，更不是釋法，偵查活動是有明確法律授權的，這點毋庸置疑，“偵查權清單”應以預防因信息不對稱而造成的權力異化，實現公民對偵查權運行的有效監督，實現對具體偵查行為可控告、可申訴，對具體辦案人員可問責為目的，從而達到人權保護的效果。

法諺有云：“沒有救濟的權利不是真正的權利”，因此，“偵查權清單”不僅需要有權力清單還要包括相關配套制度，尤其是預防侵犯人權的制度和侵權后的救濟制度。以下內容是筆者設計的公安機關“偵查權清單”制度及其配套制度的要點。

一、“偵查權清單”的制定、修改與監督、執行程序

公安機關的“偵查權清單”不是一項新的立法活動，而是行政機關自我約束、科學用權、強化監督的一種機制。因此，應由公安部牽頭，會同最高人民檢察院（法律監督機關）結合法律法規內容與公安偵查工作的普遍規律和客觀實際，為全國各級公安機關開展偵查工作制定基本的工作規范，以部門規章為形式，采用制定、修改部門規章的程序，制定、修改“偵查權清單”。

“偵查權清單”的監督、執行應與公安機關相分離，應由專門機關與公民相配合，共同監督和執行“偵查權清單”的運行。人民檢察院是我國規定的法律監督機關，在刑事訴訟各個階段都體現了檢察機關的檢察監督職能，在偵查階段，檢察院有權對公安機關采取的強制措施、偵查手段、偵查程序依法予以監督。但由于上文所述種種原因，現有的檢察監督并不能有效地約束公安機關非法使用偵查權的行為，難以避免非法用權導致的人權災難，因此必須引入公民監督，來豐富對“偵查權清單”的監督能力。

筆者設想，在不突破現行刑事訴訟制度的框架，盡量適用現行法律法規的情況下，而又能實現引入公民監督，配合檢察院對公安機關“偵查權清單”進行監督的方法是增設對公安機關涉嫌違反“偵查權清單”行為的人民監督員審查程序，即在保留檢察院依職權發動檢察監督的同時，還可以由犯罪嫌疑人及其近親屬、辯護人、被害人及其近親屬、委托代理人、證人等主體提起申請，檢察院采取立案登記制，經程序性審查后，符合條件的要由檢察官會同人民監督員進行聽證，及時決定是否對公安機關實行該偵查行為或繼續執行該偵查行為發起檢察監督。不符合條件的要發還申請人書面拒絕的文書，并規定申請人有向上級人民檢察院申請復議一次的權利。這樣做的好處在于可以借用人民監督員制度的一整套現實規定，減少改革的阻力和風險，并且豐富了人民監督員制度的內涵和適用范圍，促進了現有法治資源利用效果的最大化。

二、“偵查權清單”應以“人員”而非“機關”為確權主體和監督對象

法律法規通常以機關作為確權主體和監督對象，這種做法在實踐中容易造成行政機關內部爭權諉責和責任主體不明確的后果。“有權必有責，權責應一致”，權力清單確權的同時也應明責，公安機關“偵查權清單”應以不同層級的辦案民警的崗位為線索，梳理出相應的權責，以形成清晰的權責體系，便于監督和落實責任。責任制度必須清晰具體，與《公務員法》及相關條例的處罰原則與內容相銜接，形成可供具體執行的問責體系，避免出現“有責無罰”、“重則輕罰”的失衡現象。

三、“偵查權清單”應強化公民的控告、申訴權

我國《刑事訴訟法》第十四條和第三十六條規定了訴訟參與人和辯護人在偵查期間有權對非法偵查行為提出控告、申訴，但這項規定在司法實踐中并沒有發揮應有的保護人權的效果。

控告、申訴權的有效行使可以及時制止偵查活動中的人權侵害、避免冤假錯案，但在司法實踐中的偵查階段，訴訟參與人及辯護人提出的控告、申訴往往無人問津、不了了之，造成了上述規定成為紙面上的規定，被虛化甚至束之高閣。在云南杜培武案的偵查過程中，杜培武遭受了常人難以忍受的刑訊逼供，人權遭受巨大侵犯，杜培武本人多次向駐所檢察部門和昆明市人民檢察院書面控告，并提供了由看守所民警和駐所檢察官為其驗傷拍照的證據，結果檢察機關充耳不聞，沒有下文，直到一審過后才被曝光。

針對偵查期間侵犯訴訟參與人人權和訴訟權利的行為，英國規定由獨立于警察部門的警察申訴委員會受理申訴，并可由被侵權人據此對警察部門提起民事侵權之訴；日本規定可以通過刑事訴訟內的程序抗告、排除非法證據、駁回起訴，也可以通過對公務員的投訴獲得賠償；俄羅斯規定可以由受害者向地方檢察長申訴。筆者認為，結合我國的刑事訴訟結構、基本國情和相關立法，仍應以檢察院為接受控告申訴的專門機關，檢察院駐所檢察部門和控告申訴部門為法定接受部門，公民的控告權、申訴權應與“偵查權清單”的監督、執行權相融合，前者提供事中和事后救濟，后者提供事前救濟，以形成全面、完整的偵查階段人權保障救濟制度。公民的控告、申訴的途徑和程序應在清單中載明，作為權利救濟制度的顯著內容。與此同時，“偵查權清單”應規定公安機關的相應人員和部門應承擔類似于醫療機構在醫療侵權中的舉證責任，加強對訴訟當事人的人權保障的可操作性。

四、格式條款、訊問場所制度標語和其他公示方式

公安機關的“偵查權清單”確立以后，應采取廣泛的手段予以公示，并體現在公安偵查活動的具體執法手段上，以達到良好的宣傳效果，真正在公民中形成確實的輻射影響，從而為提高法治進程發揮作用。筆者設想的形式主要包括：文本形式，即傳統的部門規章和規范性文件的公布形式，也包括網絡平臺的公示；格式條款形式，由公安部牽頭，制作統一的偵查文書模板，在所有的專門調查工作文書和強制性措施令狀上加印法定程序要點和絕對禁止性規定，用足以引起公民注意的顯著方式加以提醒、說明，打消公安偵查人員和公民之間的信息不對稱，揭露違法偵查行為的“合法”面紗，增大非法偵查行為的難度；訊問場所標語形式，由公安部牽頭，在全國所有公安機關的訊問場所，統一標準、粉刷清晰、明確的公民訴訟權利要點和公安機關非法偵查行為禁令，內容要言簡意賅、清晰明確、便于理解；禁令形式，結合“五條禁令”、“八項規定”等規定的模式，總結出若干條有代表性的非法偵查行為禁令，向社會公布，引起全民關注，形成廣泛影響；公益廣告形式，在全國有重要影響力的媒體上反復投放和公安機關“偵查權清單”相關的法治廣告，把“偵查權清單”的內容化整為零向公民宣傳，提高全民的法治意識。

五、偵查流程上網與保密協議

公安機關行使偵查權的過程不應當是完全秘密的，應對利害關系人保留了解案情的通道，否則“偵查權清單”的執行權又回歸到了公安機關手中，公民的監督權無法有效地行使。在目前的司法實踐中，訴訟參與人缺乏對偵查進程的了解，公安機關往往出于辦案保密的理由，對訴訟參與人、近親屬和其他利害關系人詢問案情的要求塞責敷衍，這對于訴訟過程中的人權保護是非常不利的。筆者設想，應在縣級以上公安機關的法制部門設立辦案進程查詢大廳，與案件進展有法定利害關系的主體可以憑有效身份證明申請查詢簡明案件進程（絕對保密的內容應由“偵查權清單”統一確定），并在申請前簽署統一的保密協議，對于違約泄露、公開偵查秘密的公民和法人，公安機關有權追究相應的法律責任。

六、羈押場所人權紅機

犯罪嫌疑人在被羈押之后，與外界產生了物理上的隔離，這種隔離的狀態，是造成人權侵害的溫床。在現實司法活動中，駐所檢察官制度并沒有成為保障犯罪嫌疑人的人權免受非法偵查行為侵害的有效措施，應設立其他制度予以補充和完善，以打破羈押場所內人權保障的“黑屋”和“鐵幕”。筆者設想，應在羈押場所內各個便于犯罪嫌疑人到達的地方，如食堂、醫院設立保證犯罪嫌疑人能夠自由、無阻礙適用的紅色專用電話，用于人權報案。人權紅機并不連通市話，而是能夠直接連通駐所檢察官辦公室和對應行政區劃的人大、政法委、檢察院的控告申訴部門，上述機關要設立自動記錄的設備，并能夠通過遠程監控的方式查看、記錄犯罪嫌疑人使用人權紅機的錄音錄像。公安機關羈押場所要保證所有人權紅機和配套監控設備的正常使用率和維修，檢察院駐所部門要負責監督，保障人權紅機報案的暢通。對于無故報案的犯罪嫌疑人，經調查確認后，應設定懲戒制度。

刑事訴訟是法治事業的重要基石和基礎內容，偵查程序是刑事訴訟的重要環節和初始階段，偵查權的行使是否正當合法，直接關乎刑事訴訟的公平正義。如果公安機關偵查權的行使逾越法定規則，亦或脫離有效監督，則將把刑事訴訟引入危險的境地。這種危險的局面不但直接危及公民的人權保障，也會大大提高公安干警本不必要的職業風險，更會把懲罰犯罪的訴訟程序引入錯誤的歧途。為了更好地打擊犯罪、保障人權，公安機關確立“偵查權清單”及相關配套機制，勢在必行。

（作者單位：中國人民公安大學）