農墾改革的深意

文|《農經》特約觀察員 彭劍良

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農墾改革的深意

文|《農經》特約觀察員 彭劍良

彭劍良

農業部農墾局副局長

《關于進一步推進農墾改革發展的意見》是在新的歷史條件下進一步明確農墾戰略地位、改革方向和發展措施的綱領性文件。推進墾區集團化、農場企業化、優化資源要素配置，是農墾改革的重點領域和關鍵環節。

2015年11月27日，中共中央、國務院正式印發《關于進一步推進農墾改革發展的意見》，這是中央高瞻遠矚的重大戰略決策，在我國農墾發展史上具有里程碑意義。貫徹中央文件，一項根本性的任務就是，深化農墾體制機制改革，打造現代農業企業集團。

五個重點

一是改革的邏輯。這次農墾改革的一個基本邏輯是：農墾具有十分重要的地位和作用（要通過改革增強農墾的內生動力、發展動力和整體實力），要做大做強農墾經濟（增強農墾地位和作用，更好服務國家戰略需要）。這一邏輯的戰略載體和支撐就是大型現代農業企業集團。

二是改革的方向。就是堅持社會主義市場經濟改革方向。要從根本上確立市場經濟的思想觀念，建立健全與市場經濟相適應的體制機制，實現國有農業經濟與市場經濟有機結合，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。

三是改革的主線。推進墾區集團化、農場企業化改革是農墾改革的主線，也是改革的主導方向。

四是改革的底線。關鍵是要充分體現農墾的國有屬性和戰略定位。要守住三條底線：堅持社會主義公有制、堅持以農業經營為主、堅持走規模化道路，決不能把國有經濟改沒了、把農業改弱了、把規模改小了。

五是改革的目標。就是要建立健全適應市場經濟要求、充滿活力、富有效率的管理體制和經營機制，打造一批具有國際競爭力的現代農業企業集團。

關鍵環節

推進重點領域和關鍵環節的改革，就是在重點領域和關鍵環節消除制約農墾發展的體制機制性障礙，為打造現代農業企業集團、更好發揮農墾的戰略作用奠定充滿活力、富有效率的制度基礎。

第一，推進墾區集團化。關鍵是堅持把集團化作為墾區改革的主導方向。農場歸省級管理部門直屬的墾區要整建制轉換體制機制，建設大型現代農業企業集團；農場歸市縣管理的墾區也要積極探索集團化改革路徑。已經改為企業集團體制的墾區包括已形成集團體制架構的墾區，重點是建立和完善集團母子公司體制和現代企業制度，加快實現由行政性的或部分行政性的管理體制向經濟的、以資本為紐帶的企業化體制轉變。明確集團母公司、子公司功能定位，推進直屬二三產業企業整合重組和國有農場公司化改造；健全協調運轉、有效制衡的公司法人治理結構；堅持試點先行，在確保國有資本控股前提下，積極引進戰略投資者，依法推進集團公司股權多元化。非集團化墾區要依托龍頭企業、優勢特色產業，通過市場化手段，發展農業產業集團。有條件的市縣一級（主要是有若干直屬農場和企業）墾區，可組建區域性企業集團。在此基礎上創造條件逐步建立省級綜合性企業集團。

第二，推進農場企業化。農場企業化與墾區集團化相輔相成。其要義是強化農場的企業功能、經濟功能，做大做強農場經濟，具體實現形式可以多種多樣。要堅持社企分開改革方向，推進國有農場生產經營企業化和社會管理屬地化，用3年左右時間將國有農場承擔的社會管理和公共服務職能納入地方政府統一管理，妥善解決其機構編制、人員安置、所需經費等問題。在改革的方式和途徑上，大體有三種情況：一是公檢法、基礎教育、基本醫療和公共衛生等管理邊界清楚、系統管理成熟度高的辦社會職能，一次性移交地方政府管理，包括交給地方政府辦；二是暫不具備條件的要在一定過渡期內分步分項移交，包括交給地方政府管和辦；三是遠離中心城鎮等不具備社會職能移交條件的國有農場，可通過設立內部社會管理機構，探索以授權委托、購買服務等方式實行辦社會職能內部分開、管辦分離。當然，個別能夠面向市場實行企業化經營的社會服務類項目，可以進行企業化改革。

國有農場是以國有土地為依托、主要從事農業生產經營的經濟組織，推進農業經營管理體制改革是農場企業化的應有之義。其改革重點是圍繞構建現代農業生產體系、經營體系和產業體系，完善大農場統籌小農場的雙層經營體制，推進多種形式的適度規模經營。核心是規模經營+一體化經營，打造農業全產業鏈。要特別注意農墾國有土地經營與農村集體土地經營的區別，構建權利義務關系清晰的國有農用地經營機制，發揮農墾的規模化、組織化、產業化優勢，適應打造現代農業企業集團的需要。

第三，優化資源要素配置。主要是解決資源要素配置的體制機制和有關政策問題。首先是優化勞動力資源配置。針對農業職工數量減少、非職工從業人員數量日益增多的狀況，并適應農業規模化、企業化和社保可持續發展的需要，逐步建立市場化用工制度。同時，實行符合農業生產特點的參保繳費辦法，并切實解決由于各種原因未參保或中途斷保職工的參保問題。

其次是優化國有資產配置、提高運營效率。農墾有1.2萬多億元的企業國有資產，這是提高農墾市場競爭力、打造現代農業企業集團的重要基礎。要建立符合農墾特點、以管資本為主的監管體制。關鍵是明確國有資本出資人。根據中央關于國有企業改革的精神，農墾國有資本出資人可以有幾種情況：農墾管理部門經授權可以履行出資人職責；國有資產監督管理機構可以依法履行農墾國有資產出資人職責；改為國有資產投資、運營公司的農墾集團公司可經政府直接授權履行出資人職責。要扎實開展改組組建農墾國有資本投資、運營公司試點。積極推動國有資本合理流動和優化配置，特別是投向有利于打造現代農業企業集團、能夠更好體現國家戰略需要的糧棉油糖膠乳種等優勢產業和龍頭企業。

最后是優化土地資源配置。土地是農墾最重要的生產資料，是重要的國有資源和資產，也是做大做強農墾經濟、更好服務國家戰略需要的重要物質基礎。要強化土地管理，嚴禁擅自收回農墾國有土地使用權，嚴格執行土地用途管制制度，嚴肅查處擅自改變農墾土地用途和非法侵占農墾土地行為。要加強農墾國有土地權益保護，用3年左右時間基本完成農墾國有土地使用權確權登記發證任務；對已確權登記土地的收回要給予農場或農墾集團公司合理補償，妥善解決職工生產生活問題；土地收回再出讓收入要盡可能多地用于農墾。要穩慎推進土地資源資產化和資本化，對于符合條件的農墾企業、農墾集團公司，其原生產經營性建設用地和農用地可以采取作價出資（入股）、授權經營等方式處置，切實盤活國有土地資源和資產，轉增企業國有資本金，增強企業融資能力，為打造現代農業企業集團奠定更加堅實的基礎。

農墾有1.2萬多億元的企業國有資產，這是提高農墾市場競爭力、打造現代農業企業集團的重要基礎。