農地確權中種植大戶權益保護之探討

王建華

農地確權中種植大戶權益保護之探討

王建華

農村土地承包經營權確權登記頒證工作是維護廣大農民合法土地權益、促進現代農業健康發展的一項基礎性工作。截至今年9月底，江蘇省99%的應確權行政村已啟動確權工作，其中65%以上的行政村具備了登記頒證條件。從全省試點情況看，各地基本上做到了“應確盡確”，極個別沒有開展試點的地方要么是符合規定不進行確權的，要么是矛盾糾紛一時難以調處暫不開展確權的。在暫不開展確權的情形中，就有不少種植大戶要求對其耕種的全部土地進行確權登記頒證。近期，筆者通過深入基層調研，并翻閱相關的權屬證明和稅費繳納憑證，對大戶要求確權產生的矛盾糾紛做了一些思考。

要求開展確權種植大戶的類型

主動“撿”地形成的種植大戶。一、二輪承包時因稅費負擔較重被“丟棄”的地，自己“撿”過來種植形成的種植大戶。儀征市沈某在一輪土地承包時有5口人，按每人1.4畝的標準共分得承包地7畝。后來沈某每季都能“撿”一定數量的地，村里也及時將他“撿”到的地予以登記。到了1998年土地二輪承包時，沈某名下已經擁有了80多畝地，并在二輪承包的證書上詳細記載。現在村里開展土地確權工作，沈某以一、二輪承包都由自己種植且證書都有記載為由，要求把所有耕種的土地都確權登記到自己名下。

被動“攤”地形成的種植大戶。農戶在土地二輪承包初期都獲得了相應的承包地，后來因外出打工將自己承包地棄耕拋荒，村里將土地重新“分攤”給其他農戶而形成的種植大戶。南京市溧水區洪藍鎮王某在土地二輪承包時獲得了承包地2.75畝，其間本村不少外出農戶將自家土地棄耕拋荒，村里為了完成農業稅費上交任務，主動將這些拋荒的土地“分攤”給王某等農戶耕種，并與王某簽訂了一頁紙的“承包”合同，致使王某名下擁有70多畝土地。自從開展土地確權后，王某就一直向有關部門反映，要求把其耕種的70多畝土地確權登記到其名下。

“兩田制”形成的種植大戶。

江蘇省極個別地方至今仍實行“兩田制”，農戶除了獲得應有的“口糧田”外，再也沒有其他土地，如果想種更多的“責任田”，則需要向發包方繳納一定的承包金，一般每畝每年200元。個別有經營能力和市場頭腦的農民向發包方申請承包數十畝以上的土地，承包期限到二輪承包期滿，承包金一次性付清。現在這些農民要求對其承包的“責任田”進行確權，理由是：這部分“責任田”是其長期承包的，承包租金都已一次性交完，理應確權到自己的名下。

“移民”種地形成的種植大戶。土地二輪承包初期，蘇南鄉鎮企業發展迅猛，本地農民非農就業較為充分，不少承包地呈現拋荒或半拋荒狀態，鄉村兩級為了解決本地土地拋荒難題，引導部分外地農

民承包土地種植。經過幾年的發展，這部分農民嘗到了甜頭，獲得了一定收益，陸續將全家人戶口遷往蘇南鄉村，也得到了應有的宅基地。“移民”戶耕種的土地也取得了土地承包經營權證書，有的“移民”戶證書上記載的土地面積多達近百畝。現在這些“移民”要求村里視其為本村村民，要享有同等待遇，對其耕種的承包地要進行確權登記發證。

對種植大戶確權要把握好幾個關鍵點

把握準“以二輪承包為基礎”的含義。中央明文規定這次土地確權登記頒證是以土地二輪承包為基礎，是對二輪承包工作的完善和提高，不是推倒重來，更不是打亂重分。各地要準確理解“以二輪承包為基礎”這個關鍵點的基本含義，對二輪承包初期獲得正常面積的土地應該以此為基礎進行確權，如果二輪承包時獲得土地比較多，明顯有失公平，雖然二輪承包證書上有登記，但證書登記的方式和內容都不合法規，就不能簡單地以二輪承包時取得的面積為基礎。如儀征市沈某要求確權的土地，一旦簡單地以二輪承包證書上的面積進行確權登記，則會造成“確錯權、頒錯證”。

分清楚土地“承包”和“流轉”的關系。在這次確權登記頒證過程中，要做好“入戶調查”工作，對種植大戶或家庭農場的土地種植現狀進行調查摸底，搞清楚土地流轉的來龍去脈。重點分清土地的“承包”和“流轉”關系，若以家庭承包方式獲得的土地，就應是“承包”關系，理應將土地確權到農戶名下；若以“流轉”方式獲得的土地經營權，則就是有一定期限的“流轉”關系，不能把“流入”的土地確權到種植大戶名下。南京溧水王某要求對其耕種的所有土地進行確權，就是以為村里已經將別人棄耕撂荒的土地重新“承包”給本人了，并且還有一頁紙的“承包”合同作為依據。這就是對土地“承包”與“流轉”關系的誤解和混淆。

掌握好最新的土地承包狀況。

個別地方在小范圍內調整土地，對種植大戶的面積也作了相應的調整，應以最新的調整現狀進行確權。相關法律法規明確規定在承包期內一般不得調整承包地，只有在幾種特殊情形下才能在個別農戶之間進行適當調整，并且要嚴格履行相關手續。然而在現實生活中，承包地頻繁調整時有出現，有的是村民民主約定形成的慣例，有的是土地征用導致的結果，還有的是解決人地矛盾的方法。針對種種調整土地的情形，只要農民都一致贊成調整承包地，對調整后的土地承包關系也沒有異議，此次確權就應以調整后所形成最新的土地承包關系進行確權。確權完成后，需要及時對發生面積變動的種植大戶的土地進行詳細記載，明確調整后各戶流入土地的面積和方位四至，從而更好地保護土地流轉雙方的合法權益。

在確權過程中保護好種植大戶權益的幾點思考

要進行正確的宣傳發動。各地在開展確權登記頒證之前要進行正確的政策宣傳和輿論造勢，真正做到宣傳全覆蓋、發動無死角。重點要讓種植大戶知曉這次確權登記頒證的目的和意義，理解確權登記頒證的基本做法和主要內容，領會“以二輪承包為基礎”的精神實質，避免他們對政策知曉道聽途說、對政策理解一知半解，產生不必要的矛盾糾紛。

要做細做實工作方案。縣級主管部門在制定實施方案前，要對本區域里的種植大戶做詳細的摸底調查，明確對種植大戶確權登記頒證的基本原則和政策要求，便于基層更好地貫徹落實。鄉村兩級在推進試點工作過程中，要制定細致靠實的實施方案，盡量做到“一村一策”、“一組一策”，解決好種植大戶土地“應確”和“不確”的關系，切忌眉毛胡子一把抓，把所有耕種的土地都確給種植大戶，產生大量矛盾隱患。

要充分調動廣大農民積極性。

對一些疑難問題的調處，要積極發揮民主自治的作用，充分依靠農民自主協商確定糾紛調處方法。對本地農民耕種面積“奇多”、外地農民成為本村 “地主”等突出問題，要依靠村里的老干部、老黨員、老群眾代表，對這些種植大戶形成的原因進行回顧和解釋，發動他們共同協商解決好此類矛盾糾紛的辦法，確保確權登記頒證工作真正惠民生、得民心。

要保護好種植大戶的合法權益。對種植大戶二輪承包時獲得的土地承包經營權，這次一定要不折不扣地確權到位。對以“流轉”方式獲得的土地，要解釋這部分土地的權屬關系，征得種植大戶的理解與支持，做到明確權屬、保持現狀、期滿返回，確保種養大戶的利益不受損。

（作者單位：江蘇省農委經管站）