嘉定區“農林水”聯動工作機制建設研究

■朱建江

嘉定區“農林水”聯動工作機制建設研究

■朱建江

2015年初，上海市政府分管農業農村工作的時光輝副市長提出了在“農業和農村基礎設施建設要以規劃為先導，農林水聯動，田宅路統籌，區域化推進”的工作思路。嘉定區結合自身實際認真地貫徹和實踐，將“農林水”聯動分成農業基礎設施建設中的“農林水”聯動工作體系和美麗鄉村建設中的“農林水”聯動工作體系來建設。在市委市政府的正確領導下，在市水務局、農委、林業局等有關部門的大力支持下，取得了良好效果。現將嘉定區農業基礎設施建設中“農林水”聯動工作開展的有關情況總結如下。

一、建立“農林水”聯動工作機制的必要性和重要意義

根據當下上海涉農政府職能部門機構設置、職責和資金歸口管理現狀，在一塊農田上建設農業基礎設施，高水平糧田、小型農田水利工程、設施菜田、特色農產品基地等項目中的農田平整，溝渠、泵站、河道、噴灌（滴灌）及相關的田間道路橋梁等事項的職責和資金歸口市、區水務局；而同一農田地塊的倉庫、場地、圍墻、簡單的林網、烘干機房、大棚設施等事項的職責和資金歸口市、區農委；而同一農田地塊的工程化造林（即兩排以上樹）的農田林網職責和資金歸原市綠容局（現歸市住建委）、區市容局。另外，市區規土局也負責農田的綜合整治（包括農田平整，農田中的溝渠泵站、河道、倉庫場地、農田中零星農戶的拆遷等事項和資金）和農田整理復墾職責和資金的統籌管理。再加上這些項目中的市、區財政局負責資金統籌管理，市、區發改委及有關部門負責項目審批管理，市區財政局、機管局或市、區建設部門負責這些項目的政府采購或招投標等等。可見一塊農田上建農業基礎設施項目涉及政府諸多職能部門，一塊農田上的每個農業基礎設施項目的事權和財權都分屬于不同的政府職能部門統籌和管理。這種農業基礎設施建設分工精細、多方參與，既反映了上海市委市政府及有關職能部門高度重視上海農業及其農業基礎設施建設，以及其工作的精細化程度。從這一角度看，的確反映了上海農業基礎設施建設的高水準，應當予以肯定和點贊，符合都市農業現代化的發展要求，也符合上海各項工作均做得比較精細的上海都市海派文化。然而，凡事都一分為二，這種農業基礎設施建設分工精細、多方參與的工作體制，在項目不變和現有部門職責歸屬不變的條件下，帶來的是在同一塊農田上，多個項目和不同建設內容疊加的建設困難。其后果是，在同一塊農田上多個項目整合統籌得好，該塊農田的農業基礎設施建設水平就好，功能就完善，發揮的效用也好。反之，整合統籌得不好，同一塊農田上的農業基礎設施項目建設就開展不了，或疊加不了，產生這種情況時，其后果是，要么各個部門各做各的內容，各做各的地塊，要么什么都不做或什么都做不成。

時光輝副市長在2015年初提出來的農業農村基礎設施建設要“農林水”聯動是針對上海當下涉農政府職能部門機構設置、事權和財權歸口管理的現狀及其上海農業基礎設施建設好的做法和統籌難點，提出的一項十分積極、非常辯證，有助于鞏固和提高上海農業基礎設施建設水平、工作效率，助推上海都市農業現代化的具有戰略性和操作性的重要思想理念、重要舉措和解決問題的路徑選擇，是經過深入思考的，是十分必要的，從事上海農業農村工作的同志都應身體力行，貫徹好，實踐好。

近幾年嘉定區深入推進“農林水”聯動工作，最直接的有兩方面重要意義：

一是加強和提高了農業基礎設施的建設水平和農業基礎設施的綜合效用，為上海實現都市農業現代化夯實了基礎，促進了城鄉一體化。如果上海各區農業基礎設施建設中，能保留上海現有多部門參與和分工精細的農業農村基礎設施建設格局，以及傳統做法，這樣就既不需要觸動現有涉農政府機構的職責設置、管理范圍、部門利益和現有體制，震動會更少，而做事的分工精細化水平又得以保留。同時，重視加強市、區政府層面領導的統籌，在同一塊農田上，整合分屬“農林水”等部門的項目，項目建設內容和項目資金，“農林水”等各部門的農業基礎設施項目保證在同一塊農田上按建設工序分頭分階段實施，實現“農林水”聯動和區域化推進。這樣就既保證了農業基礎設施建設水平，又保證了農業基礎設施的綜合效用，對都市農業現代化是非常有利和重要的。農業專家袁隆平說，現代農業的基礎是“良田、良法和良種”，農業基礎設施是構建良田的重要內容和重要部分。因此做成和做好農業基礎設施對上海都市農業現代化是至關重要的、帶有基礎性的。另外，需要說明的是，凡做事，分工精細，調動多方面積極性總是好的，有利于工作的，但是統籌做好多方參與情況下的整合工作，實現“1+1”大于2的工作機制也是同等重要的。

二是做成和做好農業基礎設施，有助于 “田宅路”統籌，助推基本農田范圍內的保護保留村的美麗鄉村建設，促進城鄉一體化。這是因為，凡是需要做農業基礎設施的區域，大部分屬于基本農田或永久基本農田范圍，在上海郊區現在農業、農村格局中，基本農田或永久基本農田范圍一定是有自然村落的，上海郊區現有的農業農村風貌，大都是自然村落周邊有農田，即“田水路林村”相互交融，合為一體的。所以，做成做好了農業基礎設施，完成了農村自然村落周邊的高水平糧田、小型農田水利工程、設施菜田、特色農產品基礎、農地復墾和農田綜合整治等農業基礎設施項目建設，等于完成了自然村落外的農田景觀、水系景觀、林地景觀，乃至進入自然村落的道路景觀的建設，再加上基本農田或永久基本農田范圍內自然村落的基本公共服務設施建設和農村村民的舊住房更新建設為主要內容的美麗鄉村建設，這樣就實現了農村行政村中的自然村落，以及自然村以外村域建設一體化了，即實現了“田宅路”統籌，區域化推進了。所以推進“農林水”聯動，做成做好農業基礎設施對基本農田或永久基本農田范圍內的保護保留村美麗鄉村建設也是至關重要，不可或缺的。

二、“農林水”聯動工作機制建設的方式方法

從上面講到的，基于上海現有涉農機構設置、職責和資金的歸口管理，以及建立“農林水”聯動工作機制的必要性和意義角度看，無疑，建立“農林水”聯動工作機制無論在思想上還是理念上都是十分正確的。但實踐中更為關鍵的是如何建立“農林水”聯動工作機制，使“農林水”工作機制的建設在思想理念和方式方法上形成一致性，這樣才能使上海農業基礎設施的建設項目落地并取得實效。從嘉定區的實踐看，上海建立“農林水”工作機制的方式方法主要有下列四個方面：

（一）編制各類農業發展規劃。為排出特定階段需實施的農業基礎設施項目提供整體依據。為了實現這一步驟，嘉定區在2012年花了一整年的時間，編制完成了區農業布局規劃，9個涉農鎮的農業布局規劃、區農田水利規劃、特色農業規劃、農業旅游規劃、生豬養殖業布局規劃、設施農用地規劃等15項農業發展規劃。需要提示的是，在編制各類農業發展規劃時，一是農業發展規劃的種類和內容要全，既要包括農業發展空間布局規劃，又要包括農業發展產業規劃，還要包括農田水利、設施農用地規劃等，也就是說“農林水”聯動在規劃編制時就應該開始了。二是各類農業發展規劃編制的深度要能滿足農業基礎設施項目的編制安排，因為編制規劃的目的是為了做項目，規劃本身沒有目的。三是農業發展規劃的編制環節要銜接和完整，包括基礎調研、起草規劃以及相關部門參與討論、專家論證、政府常務會議通過和行文批復，使農業規劃的編制反映方方面面的意見，凝聚各方智慧，盡可能使規劃接近實際和符合未來農業發展進程。

（二）編制建設計劃。依據規劃，要加快編排出“農林水”近期建設項目計劃和年度建設項目計劃。嘉定區在各類農業發展規劃基本完成過程中，就自下而上相繼編排兩輪“農林水”項目近期計劃，分別是2013－2015年的《嘉定區農業基礎建設項目三年行動計劃》（這份行動計劃主要涉及區鎮農業系統和水務系統的建設項目）和2015－2020年的《嘉定區農林水兩輪三年行動計劃》（該行動計劃已包括“農林水”三個系統的建設項目）。為了“農林水”近期建設計劃進一步深化實施，嘉定區還先后在2014年和2015年編制“農水”聯動的農業基礎設施建設項目年度計劃和2015年“農林水”聯動的農業基礎設施建設項目年度計劃，2016年“農林水土”聯動的農業基礎設施建設項目年度計劃。這里需要提示的是，在編制農業基礎設施近期和年度建設計劃時，一是要以已編的各類農業發展規劃為依據，使規劃和項目保持一致，在項目建設計劃編排中，發現規劃確實不適應建設項目安排的，應按程序適當調整規劃，一般情況下，項目與規劃總體上應當是基本一致的；二是3－5年的“農林水”近期建設項目計劃既要進入項目儲備庫，又要作為“農林水”年度建設項目計劃的依據；三是“農林水”年度建設項目計劃既要包括已建未竣工的續建項目，又要包括計劃年度內有條件新開工的項目；四是“農林水”近期和年度建設項目計劃既要包括各級政府財政出資的農業基礎設施項目，也要包括社會機構出資的農業基礎設施項目。

（三）編制“農林水”建設項目實施方案。在這一階段，需要注意的工作事項：一是由事項和資金歸口管理的部門編制項目實施方案，例如，高水平糧田，小型農田水利、設施菜田、特色農產品基地建設的農田水利部分，按上海目前部門分工，事項和資金歸口在市、區水務局，于是應由區水務局統籌區鎮相關部門和設計機構編制項目實施方案；倉庫、場地、烘干房、大棚等設施由區農委、鎮農辦和設計機構編制項目實施方案；農田林網和四旁林應由區市容局、鎮林業站和設計機構編制實施方案；農田綜合整治和土地復墾應由區規土局、鎮農辦規土所和設計機構編制實施方案。二是實施方案實行“項建書、可行性報告、擴初設計”一次性、一個文本編制，方案深度應達到可施工程度，以減少同一項目多環節編制方案而增加的工作量和費用。三是實行“一階段”審批和一次性招標，由市有關職能部門或區有關職能部門對“農林水”項目實施方案，按審批程序和要求，實行一次性審批和一次性招標，以減少“農林水”項目的審批環節和審批時間。四是“農林水”項目實施方案的編制和審批，均應依據相關農業發展規劃和項目建設計劃，同時在項目方案的編制中要與相關建設條件銜接，進行相關部門合審，專家論證和評估等。

（四）制定和完善推進“農林水”聯動項目實施的制度和政策。為了促進已安排的“農林水”項目確實做到部門聯動，有序操作，從2013年開始，嘉定區先后由區政府發布了《嘉定區農業基礎設施建設項目操作辦法》、《嘉定區農業基礎設施建設管理辦法》、《嘉定區農業基礎設施維護項目管理辦法》、《嘉定區農田水利工程建設指導意見》、《嘉定區農田林網規劃設計導則》、《嘉定區農田林網建設項目實施辦法》、《嘉定區土地整理復墾工作實施意見》等若干文件。在這些文件中主要明確了以下問題：“農林水”工作統籌協調機構及其成員單位組成、分管領導、項目建設的技術標準和投資計費標準、項目申報、方案編制、年度計劃安排，項目會審和論證，項目審批和招投標，項目資金籌集、分擔和監管，項目施工管理、執行和竣工驗收，項目建成后的資料歸檔、建后產權歸屬界定和移交，建后的管護責任界定，職責落實和管護經費來源等。需要強調的是，這一環節極其重要，某種角度說是“農林水”聯動機制建設的主要環節，通過這一系列的制度和政策安排，進一步明確細化項目中的各利益主體和相關部門的職責，同時將“農林水”項目的經營主體，鄉鎮及其機構、區各相關職能部門，及其與市相關職能部門的關聯、溝通、程序均有機地組織起來，使“農林水”工作有效地聯動起來，有序地運作起來。

三、“農林水”聯動工作機制建設對相關單位及干部的要求

事在人為，見事要見人。“農林水”聯動工作機制建設有了正確的思想理念和方式方法外，還需要通過與這件事有關的單位及干部去實現，具體有下列幾方面：

（一）區委、區政府及主要領導的支持配合。主要包括兩方面，一是將“農林水”聯動工作及其農業農村基礎設施建設納入區委、區政府的重要工作內容并提出要求，建立協調統籌工作機構，明確分工和專人分管，并予以持續關注；二是在區政府分管農業農村工作的副區長工作分工上，創造條件，盡量將與“農林水”關聯度較高的政府職能部門歸屬于分管農業農村的分管區長分管。具體說，在上海郊區，最好是將區農委和區水務局交由分管農業農村的副區長分管。因為上海郊區的水務局，其中很大一塊工作是與農業農村有關的水利工作，從目前的情況看，上海郊區現在大部分分管農業農村的副區長是同時分管區農委和區水務局的，但也有小部分區區水務局是由分管城建的副區長分管的，這無疑增加了“農林水”聯動的工作難度。

（二）郊區農業農村分管副區長要加強“農林水”工作的統籌。一是提出、熟悉、指導本區農業農村各類規劃的編制，近期和年度建設計劃的制定，“農林水”各類項目實施方案的編制和推進“農林水”項目實施的制度政策制定等；二是協調“農林水”項目實施中的規劃、資金、土地、施工組織和管理，項目建成后的管護職責落實等；三是不斷總結和反饋“農林水”項目推進中有效做法和工作不足，加強督查和考核，及時加以校正或發揚光大，使“農林水”聯動工作健康、有效、規范地實施等。

（三）“農林水”聯動參與政府職能部門有關單位的積極和有序作為。一是參與“農林水”聯動的政府職能部門，應當根據自己部門的職責分工，認真履行“農林水”聯動工作中相關規劃的編制，建設計劃的制定、項目實施方案的統籌、項目審批和招投標、建設過程中的協調管理和建后管護職責的落實。二是參與“農林水”聯動的鄉鎮政府及其相關單位，要依據相關規劃，正確申報“農林水”項目，并協助或在有關職能部門指導下編制項目實施方案，組織或配合項目實施和建后管護。

（四）加強和完善“農林水”聯動的市政府有關職能部門的指導和支持。一是參與“農林水”聯動的市政府職能部門，要加強“農林水”聯動工作中的規劃制定、項目方案編制、項目建設的技術標準和計價標準，項目建成后產權界定、管護責任的落實等，提出指導意見或規范意見。二是在“農林水”項目審批，資金統籌和撥付等方面給予支持等。

四、嘉定區“農林水”聯動工作實施的成效

在2012年到2016年這5年間，嘉定區通過“農林水”聯動機制的建設和實施，在市、區有關職能部門的大力支持下，據不完全統計，主要農業基礎設施完成如下：

一是完成建設高水平糧田1.21萬畝，完成總投資2.41億元；二是完成小型農田水利工程2.2萬畝，完成總投資3.14億元；三是完成設施菜田2593畝，完成總投資1.64億元；四是完成特色農產品基地建設0.3萬畝，完成總投資0.84億元；五是完成農田綜合整治1.3萬畝，完成總投資6.3億元；六是完成農田林網覆蓋面積3400畝，完成總投資340萬元等等。

當然，嘉定區“農林水”聯動工作還需要進一步深入實踐、逐步完善，但已經可以看到“農林水”聯動對上海郊區農業基礎建設的積極推動作用，對涉及的區職能部門和相關鄉鎮的凝聚組織作用，在體制不變、變機制工作框架中已形成了可以干成事又能愉快干事的良好工作局面。□

（作者系上海市嘉定區人民政府副區長）