規劃法視角下的墨西哥城市發展進程

韓 晗

（中國社會科學院研究生院法學系，北京 102488）

規劃法視角下的墨西哥城市發展進程

韓 晗

（中國社會科學院研究生院法學系，北京 102488）

墨西哥是較早步入國家城市化進程的發展中國家之一，其城市化進程受國際、歷史、文化多重影響，具有拉美地區的特點。城市發展伴隨著經濟增長、政治民主化進程，并受到國家立法保護。《憲法》、專門法以及地方性法規組成了墨西哥的相關法制，各級政府專門的行政部門隨之成立。墨西哥在經歷了40多年城市規劃法的發展后，城市發展取得了一定成績。但是依舊存在的城市問題與不斷發展的新形勢交織，是墨西哥行政法未來需要解決的問題，諸如如何實現法律有效性、如何保障城市健康發展等，也是發展中國家共同關注的問題。

墨西哥；城市化；城市規劃法；拉美法律

當今世界，城市化進程作為發展中國家飛速發展的引擎，為國家各領域建設帶來了諸多機遇與挑戰。聯合國曾預測：到2030年，世界城市化水平將達到60%，世界人口將達到85億，其中55億人居住在城市。誠如聯合國助理秘書長沃利·恩道所言：“城市化極可能是無可比擬的未來光明前景之所在，也可能是前所未有的災難之兇兆。所以，未來會怎樣也就取決于我們當今的所作所為。”[1]

不同的地區背景與諸多因素影響，讓每個國家和地區（發展中國家與發達國家）的城市化進程呈現近似性與多樣化并存的特點。拉美地區的墨西哥，較早經歷城市化進程，積極將國際宣言與公約內容納入本國法律。墨西哥早期受西班牙法律體系的諸多影響，其城市規劃法律發展歷程多樣，面臨著多數發展中國家的共同性城市問題：城市人口過快增長、土地管理與居民住宅矛盾、交通與環保等諸多問題。同為發展中國家，面對相同的城市規劃挑戰，墨西哥有何立法經驗？如何產生獲得發達國家效仿的城市快速公交體系？又如何應對城市非正規住宅問題？

一、墨西哥語境下的城市發展

（一）西班牙語文化中的“城市規劃”內涵 哥倫布1492年到達美洲后，開啟了拉美地區多元文化歷史。西班牙殖民者，將西班牙語、天主教文化乃至歐洲城市建設紛紛帶入印第安文化中。因此，大西洋彼岸的拉美地區與歐洲伊比利亞半島的西班牙，有著同宗的語言文化。大體來看，在西班牙語中，關于城市規劃的詞匯主要有如下三個，urbano、urbanismo和 urbanización。urbano一詞源自拉丁語詞匯。在拉丁語中，urbs、urbis、urbanus等具有城市含義的詞匯，延伸的含義為有關于城市相關的內容。舉凡有關于城市的詞匯，多以ur開頭。

在《西班牙皇家學院辭典》中，自1956年起，將Urbanismo（城市規劃）定義為：人類生活中，關于人們居住的物質需要與秩序的建立、發展、改革和進步等知識的總和。是關于建筑、社會和經濟等方面城市秩序的學科。

關于urbanización（城市化），西班牙專欄作家阿爾伯托·馬丁·加梅羅（Alberto Martín Gamero）認為，該詞首次使用出現于1910年倫敦舉行的城市規劃專家委員會中。同年瑞士一份地理社會簡報（Nufchatel）使用了該詞。在此之前，多以城市的人口、建設、建筑、美學或城市化等詞指代。加入土地管理后，城市化不僅是為了居住者，而是具有了城市規劃的原始含義。源自于1931年《雅典憲章》（la Carta de Atenas）[2]已漸變為全球范圍的，與一體化規劃內容相關的，具有可持續發展內涵的廣義城市規劃。

（二）墨西哥城市化進程的外部與歷史背景 城市化進程的描述首先需從城鎮的定義說起。世界上對農村人口住宅與城市人口住宅的區分有不同規定。從國際角度來講，一般將人口規模為1.5萬-2萬人的地區，稱為城市居民中心。墨西哥社會發展秘書處對都市中心的定義為人口超過25萬。[3]目前按行政單位劃分，墨西哥全境擁有2454個市縣級單位。[4]

城市的建立與發展離不開漫長的城市建立和規劃過程。拉美地區城市規劃起源于1573年西班牙國王菲利普二世在塞戈維亞頒布的《城鎮、居民、人口條例》（las Ordenanzas de Poblaciones del Rey de Espaa Felipe II），在西屬美洲殖民地，特別是新西班牙地區（Nueva Espaa）推行，①以推動居民定居點（poblamiento）的發展。該法也因此成為拉美地區城市規劃法最重要的歷史性法律之一。該《條例》第34、35和36條中提到：“在我們管轄區內，可直接在某省份或地區定居，居住者可獲得土地上作物收獲、動物和牲畜在其領土范圍內，美好的空氣……”,如上條款表明，居住地所有土地、牲畜、印第安人，以及空氣、陽光、水源等一切，歸定居這片土地的居民所有。限于這一條款頒布的年代和當時的殖民文化背景，對于居住人所獲得的相關土地使用及私有物的所有權，并非具有平等性的法律條款。②但不可否認，作為最早的拉美地區城市規劃法的起源，出現了對居民聚居點土地管理權的相關規定，也就其它與居民生活相關的基礎設施的所屬有了羅列及規劃，可謂是最早的該地區有關居住規劃的法律文件。

隨著全球性的城市化進程，世界已有近半人口進入城市定居。拉美及加勒比地區的這一進程發生于20世紀，是世界上城市化率最高的地區。該地區總人口6.18億，其中四分之三的人口居住在城市。[5]在國際影響和地區歷史雙重影響下，墨西哥的城市發展進程具有自身的特點。

（三）墨西哥的城市化發展特點與問題 早期墨西哥城市化進程可追溯到先西班牙時期，在哥倫布到達美洲之前，墨西哥的特奧蒂瓦坎和特諾奇蒂特蘭兩座當時最繁榮的印第安文明古城分別有10萬、30萬人口。西班牙殖民時期，墨西哥形成了三種主要城市類型：以墨西哥城、梅里達等為代表的商業、行政和軍事中心；港口城市阿卡布爾科和維拉克魯斯；礦業中心如圣路易斯波托西、瓜納華托等。近代以來城市發展主要經歷了1940年以前的緩慢發展期；1940-1970年間的高速發展期，和1970年以來的規劃性逐步發展期。

墨西哥城市化發展歷史悠久，首都為主要城市中心。墨西哥為聯邦制國家，實行總統制。國土面積196.4375萬平方公里，是拉美及加勒比地區面積第三大國。由包括首都墨西哥聯邦區的32個聯邦州組成。墨西哥擁有1.21億人口，③人口數量居地區第二，僅次于巴西（2.05億人）。主要城市包括墨西哥城、瓜達拉哈拉、蒙特雷、萊昂、普埃布拉等。其中，墨西哥城為世界性重要城市，由墨西哥州59個市鎮以及伊達爾戈州的1個市鎮組成。人口約2200萬（含衛星城），是世界上面積最廣、人口最多的城市之一。墨西哥城歷史悠久。早在1325年即有了特諾奇提特蘭城，哥倫布到達美洲后，在此建立了墨西哥城。而現代意義上的墨西哥城，于1824年11月18日由墨西哥國會決定創立。

20世紀40年代以來墨西哥城市化進程飛速發展，城市化率較高。1900年的墨西哥共和國時期，墨西哥人口約為1300多萬，當時80%的人居住在農村地區，墨西哥城人口約40萬。到20世紀末期，因工業化加速的城市化進程與人口增長，墨西哥近80%的人口集中到城市。至2008年，墨西哥城市化率超過德國等發達國家，達到77.2%。④

快速城市化進程帶來一系列“城市病”。高速城市化進程，并沒有與之相應的經濟發展與工業進步。城市人口增加與有限的城市資源矛盾加劇，非正規住宅大量出現，城市貧困人口增加、貧富差距增加、交通問題、社會治安和環境污染等一系列問題隨之而來。

積極尋求城市問題解決之道是墨西哥與現代城市面臨的共同挑戰。城市的發展離不開法律體系的建立與保障，法治國家建設同樣離不開部門法的保障。因此，行政法中的城市規劃相關立法與墨西哥城市發展息息相關。

二、墨西哥城市發展中的規劃法律體系發展

（一）城市規劃立法受《墨西哥聯邦憲法》保護城市規劃立法的發展具有復雜性。其發展過程包含著對整體城市居民利益的保護和對私有財產和土地所有權的限制。墨西哥對所有權的保護，始于1917年《憲法》的頒布。⑤但個人利益及所有權的履行不能阻礙公共利益發展、公共利益的公平分配、禁止土地過度集中、提高農村和城市人口生活條件等內容，則是在后來近百年的憲法修改中不斷完善和具體化的。

1976年墨西哥城市規劃相關內容寫入憲法。隨著時代的發展，為了適應社會經濟生活的發展需要，1976年2月6日，墨西哥聯邦官方公報（Diario Oficial de la Federación）公布了《墨西哥合眾國憲法》修訂和補充條款內容。此次修憲，是墨西哥法律史上的重要時刻，標志著有關城市發展，尤其是規劃發展法律領域的基礎管理得到了憲法保障，相關法律的制訂、頒布和實施由此開始。

1976年，墨西哥修改了《憲法》第27條，明確了國家規劃權力。修改后的憲法規定：國家享有對居民住宅管理和適當儲備、使用、保留規定土地、水源和森林等資源使用用途的優先原則。

《憲法》第73條規定聯邦國會的行政職能，包括：確立聯邦政府、州政府及地方政府在該領域職責的立法權。這不僅是確立各地級政府行政權力范圍的基本法依據；同時，也是對實現《憲法》第27條第三段國家規劃權力規定的程序性保障。

此外，墨西哥《憲法》的城市規劃相關修訂還包括：1983年2月3日、1999年12月23日，分別完善了第115條第V和VI段中的相關內容和市級政府制訂、通過、管理城市規劃發展計劃及其參與權。城市的增加與擴大，為墨西哥帶來了跨州或州內、兩市或多市組成的城市圈（conurbación），《憲法》第115條第VI段，對此進行了明確規定。當城市圈中的兩個或多個城市中心，歸屬于兩個或多個聯邦實體時，聯邦、州和相應市級政府，在其各自權限內執行其相應規劃權，以保障民主和政策連貫性；同時，在聯邦法律框架下，處理共同地區或涉及多個實體的法律內容，協調發展相應城市中心相關規則制定和規范工作。

《憲法》內容的修訂，是墨西哥城市規劃立法的保障與依據。它明確了：1、執行權的執行需保持與總規劃規定及其他地區規劃內容相協調。2、當聯邦和州制訂地區發展計劃時，必須保障市級政府的參與。3、在市級政府行政和法律范疇內，在土地使用權方面，聯邦和州兩級政府皆應給予其相應權力、管理并執行相關規劃內容。4、市級政府同時可以參與城市土地所有權的規制、頒發建筑執照和許可。5、市級政府可參與生態保護區的創建和管理，以及相關條例項目的協作和執行工作；參與對其轄區內產生影響的公共交通項目的制訂與實施；訂立有關國家區域的政管理與守護。如上憲法條款的修訂，是對《憲法》第27條第三段內容的進一步明確，在為城市規劃立法提供必要行政權，確立和規定具體化基本原則的同時，也明確了部分墨西哥中央和地方的部門權力劃分。

（二）《人類住區法》是墨西哥城市規劃的重要法律依據 以《憲法》為核心，墨西哥建立起了城市規劃的法律體系。國家城市規劃行政法規體系包括：基本法——墨西哥《人類住區法》、地方行政法規及技術性法規。根據《憲法》第27、73和115條規定，聯邦議會于1976年公布《人類住區法》；[10]增加了第五章補充條款后，于1981年12月29日正式公布。用于規范有關城市發展與住宅等方面的相關土地權限。隨后，1984年2月7日進行了修訂，用以適應憲法第115條的修訂內容，隨后于1993年7月21日，由聯邦審議通過新《人類住區法》，并于次年8月5日進一步修訂。

1976年公布的《人類住區法》是一部當時有先鋒性、實效性的規范法律文本，也是較早頒布的同類型的專門法。該法的推行促進了全國居民住宅的規范化進程，并促進了中央與地方的法律關系；自該法正式實施起，聯邦各級立法機構即對其權限內與城市發展相關的法律、規章、計劃或項目，以及其他法律條款進行了適應性調整。促進了中型城市快速增長，調整了城市規劃法機制，實現了對城市規劃與住宅法律的規范。

現行《人類住區法》于1993年7月21日由聯邦官方公報公布，法律基本涵蓋所有城市規劃領域，內容較為具體，共計60條，分9個章節，分別為：總則、機構共管與協作、城市中心人類居住和城市發展土地管理規劃、城市圈、城市中心所有權規定、后備土地管理、社會參與、城市發展鼓勵條款、城市發展控制條款等。該法明確三級政府在該領域的權利范圍，并規定了市級政府在城市規劃法執行中的主導性作用，要求城市發展規劃過程應是透明的、可參與的，保障了城市規劃領域的公眾參與權。統一城市發展規劃與環境保護、自然資源保護、文化遺產保護以及農村發展間關系；與《憲法》第27條內容及《農業法》有關村社和合作社土地利用的條款相統一，規定了村社和合作社有權參與與其土地相關的城市儲備用地的規劃設計；建立儲備土地報價和城市土地非正規侵占的清除機制；簡化了城市圈的規劃發展手續；推動了有關城市服務的特許權發展，放寬了社會和私人部門對基礎設施建設和設備的投資；出現有償轉讓時，聯邦州與市級行政機構享有優先原則。[6]

墨西哥《人類居住法》保持了城市規劃領域法律文本的相對穩定，并通過多次法律修改，保持了法律的與時俱進。行政法律法規的設立離不開政府部門的建設與實施，城市規劃的發展在州、市一級的執行需滿足相關法律規定。

（三）地方法律規范是城市規劃立法的重要組成 早在1976-1977年，墨西哥即確立了聯邦實體立法機構在其職權范圍內進行相應的城市發展的地方立法工作，但需執行《憲法》第27、73和115條的規定，并需符合《居民居住總法》。這樣，在所有各級法律單位中，實現了對墨西哥居民住宅規劃的法制化。今天，幾乎所有的墨西哥聯邦州（除兩個州），均實現了地方城市立法。特別是1993年現行《人類居住法》頒布實施后，城市發展的國家立法多數情況下是對《憲法》第115條第V段修訂精神的實踐，但并未賦予市級行政實體所有憲法規定職權。

城市發展相關法律文本在各州地方法律體系中的出現，已日益成為城市化不斷深化的墨西哥行政法發展特點之一。一系列地方法律的發展也讓城市規劃立法涉及的領域日益增多。[7]據墨西哥居住委員會小組的（Grupo Mexicano de Parlamentarios para el Hábitat）統計，《總法》公布后，所有州先后建立了地方配套法。這為城市人類生活質量的提高帶來了制度性保障，不僅是國家層面有法律規定，地方立法也給予居民以權利和義務規定；也讓國家法律體系的發展與國家各領域、尤其是社會生活方面的現代化相統一，對國家的法制現代化起到了積極作用。

（四）地方行政組織的城市規劃職能實施 城市規劃相關法律部門伴隨法律不斷向專業化轉變，有效實現了對城市規劃的法治化管理。早在納入法律范疇之初，墨西哥即根據《聯邦公共行政組織法》于1976年成立了居民住宅和公共工程秘書處（簡稱SAHOP），該機構隨后于1982年由城市發展與生態秘書處取代。

1992年5月25日，1994年12月28日和2000年11月30日，聯邦官方公報多次公布了改革和補充上述《組織法》的條款，根據《憲法》第27條精神，明確了國家社會發展秘書處的法律責任與義務包括：制定、引導和評估有關貧困問題的社會發展宏觀政策，特別是有關居民住宅，地區、城市和住宅發展相關政策，規劃城市中心人口分布和土地管理。從國家層面對城市發展及住宅用地需要進行規定。

公共行政實體的城市規劃職能需符合立法規定，主要負責兩部分內容：依法強化各級行政機關的行政組織權；建立公眾參與部門，增加了規劃的信息公開與過程透明，通過發展規劃州委員會、城市發展市委員會、公眾參與委員會、公共工程與服務市級合作委員會以及居民委員會等地方專門機構，實現城市規劃程序合法性。

三、對城市化進程中城市規劃立法的思考

墨西哥較早建立了城市規劃法律，地方法律體系中相關內容較早建立，自1976、1977年第一部城市發展法律頒布以來，開展相關法律的整理與統一已有近40年經驗。墨西哥地方城市發展法律體系的建立與修改基本符合現行《居民居住總法》。完全執行1999年《憲法》修訂后第115條內容，確實實現加強市級行政部門自由權，如市政府和市級行政管理部門在城市規劃領域行政

墨西哥是拉美地區較早出現大規模城市化的國家之一，具有一定代表性。無論是城市農村二元矛盾、城市周邊貧民窟問題，亦或是城市交通擁堵與大城市污染治理等方面都有著較早的法律解決機制。[8]面對21世紀城市人口過快增長和非正規住宅的增加，以首都為例，開展了周邊衛星城的建立，以良好的基礎設施及配套公共服務等，減少城市中心人口壓力；加之非正規住宅合法化等項目，減少了城市非法住宅面積，提升了居民居住水平。[9]

重構并簡化地方城市立法條款內容，對已有大中城市發展問題、工程和服務進行規劃，著重都市區的城市質量提升。擴大或容納更多被忽視的城市發展融資方式，通過合作工程或公共工程實施中復合稅制的開展了解合作和稅收體系，結合城市立法與財政（州、市兩級），建立城市規劃領域其他稅種、權利和捐稅方式。

墨西哥面臨法定規劃修改難、行政審批手續仍較繁瑣等問題。地方規劃的實施由于過長的審批而不及臨時專項計劃的實施效果。地方城市立法建設，應關注專門化立法細節，通過輔助部門制定規劃，在組織法、規章或相關條例中，也應明確規定市級分管行政內容，明細職權劃分。為避免法律執行混亂，城市共同體手續不夠便利，不利于區分州內共同發展城市區域和跨州城市體協調發展。

墨西哥城市規劃立法中經驗與教訓并存。今天，任何城市的發展都不僅是規劃或發展問題，更關系著國家的經濟、社會發展。相較于發達國家，有限的經濟和綜合實力，是發展中國家探尋各自城市規劃法治化進程的共同背景，簡單對比發達國家經驗，用“城市病”、“貧民窟”、“過度城市化”評價墨西哥是草率的。有選擇地借鑒、引入發達國家經驗的同時，更應結合發展中國家國情。較早面對國家經濟發展與城市化進程的墨西哥，一些成功解決城市問題的法律政策經驗頗豐，如：城市快速公交系統、城市非正規住宅合法化項目等。誠如上文所述，城市發展與規劃的矛盾貫穿于城市發展的始終。未來城市發展不再以貿易或人口居住為單一動力，復雜的城市良性發展也不僅需要城市規劃相關立法，社會、個人乃至經濟、環保等部門力量的協調，公眾參與的不斷深化等綜合實力才能促進城市真正發展，避免盲目追求與發達國家一致的城市建設，亦是簡單以好壞判定城市發展的替代分析路徑。

注釋：

①新西班牙總督區是殖民時期墨西哥等周邊地區的統稱。西班牙自1535年起先后建立四個總督區,分別為：1535年成立的新西班牙總督區,首府設在墨西哥城,名義上管轄西班牙在新大陸上的所有領地,實際上僅管轄新西班牙 (墨西哥)、新加利西亞、中美洲及加勒比海諸島等地。1542年成立秘魯總督區,首府設在利馬,統治整個西屬南美。18世紀,又設新格拉納達總督區和拉普拉塔總督區,前者成立于1718年,以波哥大為首府,轄地相當于今哥倫比亞、委內瑞拉和厄瓜多爾;后者設立于1776年,以布宜諾斯艾利斯為首府,轄地相當于今阿根廷、烏拉圭、巴拉圭和玻利維亞等地。總督掌握殖民地的行政、軍事、財政和宗教事宜,有權任命管區內的官吏和教會負責人,參與審理重大司法案件。西班牙美洲獨立戰爭后不復存在。

②不可否認的是，其中帶有對印第安人人權的嚴重侵害,也體現了對印第安人居住權的忽視,缺乏對居民的平等性。同時,由于當時的殖民地宗主國為君權神授的西班牙,法律條款中仍可見關于神權對土地權利的授予等內容,也客觀反應了當時的立法背景和法律文本的時代局限性,但從拉美城市規劃法的歷史縱向發展來看,毫無疑問,該地區較早出現了城市規劃早期法律文本。

③此處及本段數據均來自于墨西哥統計局網站 http：//www.inegi.org.mx/default.aspx.

④本部分《憲法》內容參見《墨西哥憲法》http：//www.constitution.org/cons/mexico.htm.

⑤參見墨西哥《人類居住法》LEY GENERAL DE ASENTAMIENTOS HUMANOS,http：//www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/133.pdf.

[1]仇保興.中國特色的城鎮化模式之辯——“C模式”：超越“A模式”的誘惑和“B模式”的泥淖[J].城市規劃,2008(11)：9.

[2]雅典憲章[EB/OL].http：//ipce.mcu.es/pdfs/1931_Carta_Atenas.pdf.

[3]scar López Velarde Vega：¨el Futuro de la Legislación Urbana en las Entidades Federativas de México¨,www.jurídicas.unam.mx.P6.

[4] 墨西哥 2015 年統計與地理數據報告 [EB/OL].http：//internet.contenidos.inegi.org.mx/contenidos/productos//prod_serv/contenidos//espanol/bvinegi/productos/nueva_estruc/aegeum/2015/702825077280.pdf.

[5]聯合國拉美經委會統計數據網站,http：//estadisticas.cepal.org/cepalstat/WEB_CEPALSTAT/Portada.asp?idioma＝i

[6]scar López Velarde Vega：¨el Futuro de la Legislación Urbana en las Entidades Federativas de México¨,www.jurídicas.unam.mx.pp.15,16.

[7]GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL.Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2007-2012,Gaceta Oficial del Distrito Federal-Gobierno del Distrito Federal,México,2007

[8]GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL.Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2007-2012,Gaceta Oficial del Distrito Federal-Gobierno del Distrito Federal,México,2007.

[9]Natalie Rosales Pérez：Nuevos desafíos de la planeación urbana：pautas para la instrumentación de los principios de sostenibilidad y su aplicación al programa de desarrollo urbano de la Ciudad de México.Universidad Complutence de Madrid.

Urban Development Process of Mexico from the Perspective of Planning Law

HAN Han
(Graduate School,Chinese Academy of Social Sciences,Beijing,102488)

Mexico is one of the developing countries that begun urbanization at an earlier time.Under the multiple influences of international，historical and cultural，the urbanization of Mexico is quite particular to Latin America.Besides，the development of its cities has grown up along with the economic growth，and the process of political democratization，also it has been under the protection of national legislation.The Constitution，specialized law，as well as the local laws and regulations constitute the related legal institution of Mexico.With more than 40 years of experience in the urban planning law，the urban development of Mexico has made great achievements.However，with the already-existing urban problems and the non-stop newly-emerging situation intertwined，there still remain unsolved questions with the administrative laws of Mexico in the future，such as how to improve the effectiveness of laws，and how to maintain the sound development of cities，which are also the focus of other developing countries.

Mexico；urbanization；city planning law；Latin American law

D912.299

A

1674-0882(2016)02-0005-05

2016-02-07

韓 晗（1985-）女，北京市人，在讀博士生，研究方向：拉美行政法與城市化進程。

〔責任編輯 趙曉潔〕