社區性農民合作社及其制度功能研究

許錦英

(山東社會科學院 農村發展研究所，山東 濟南　250002)

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社區性農民合作社及其制度功能研究

許錦英

(山東社會科學院 農村發展研究所，山東 濟南250002)

[摘要]社區性農民合作社，是指農村社區農民(股份)合作社和城鎮化進程中“村改居”的社區農(居)民(股份)合作社。近年來不斷涌現的農村社區性農民合作社，主要成因：一是政策導向；二是確保農民主體地位的內在要求；三是農村集體產權制度改革的制度選擇；四是失地村莊確保農民財產權益的制度選擇；五是村民自治制度無法解決日益嚴重的農村社會問題倒逼的結果；六是保障合作社真實性的理性選擇等。社區性農民合作社的特殊功能：社區性農民合作社是完善農村雙層經營體制的最佳制度安排；是能夠公平體現農民對集體財產權益主體地位的制度平臺；是農村一二三產業融合發展的有效組織載體；是完善農村社區治理結構的良好制度載體；是承載國家政府支持農業、農村政策的制度平臺。

[關鍵詞]社區農民合作社；農業經營主體；現代農業；農村社會

近年來，在創新農業經營主體的進程中，不同類型的社區性農民合作社，在江浙閩徽魯等省再度呈明顯快速發展的勢頭。如何對待這一現象，關乎我國農業、農村、農民的生存狀態和現代農業產業、農村社會以及整個國民經濟的發展前程。本文試圖對此現象進行客觀的分析與判斷。

一、社區性農民合作社再現的成因分析

社區性農民合作社，是指農村社區農民(股份)合作社和城鎮化進程中“村改居”的社區農(居)民(股份)合作社。是以社區農戶及家庭經營體為基本成員，以鄉鎮村等社區為地域，以全體農民互助合作、股份合作為基礎，為成員提供生產、購銷、加工、儲運、信息、融資、技術推廣、文化教育以及社會福利等項服務的社區農民經濟組織。所謂“再現”，既是指新中國建立初期(20世紀50年代中期)曾閃亮一時的農民初級合作社、高級合作社，也是指農村改革初期(20世紀80年代末到90年代初)，靠股份合作社制度改造集體公有制的實踐探索。前者因為要“跑步”進入社會主義而在幾乎一夜之間變成了人民公社，后者則在“非驢非馬”的置疑和市場經濟大潮的沖刷下，迅速被邊緣化了。近年來，社區性農民合作社在一些地方再次成為業內熱點，究其原因，主要有以下幾點：

一是政策導向。2013年的中央一號文件對農民合作社的發展做出了新界定，提出了“農民合作社是帶動農民進入市場的基本主體，是發展農村集體經濟的新型實體，是創新農村社會管理的有效載體”、“建立歸屬清晰，權能完整，流向順暢，保護嚴格的農村集體產權制度，是激發農業農村發展活力的內在要求，必須健全農村集體經濟組織資金資產資源管理制度，依法保障農民的土地承包經營權、宅基地使用權、集體受益分配權”等新要求。這與農民專業合作社不同的是其強調了農村社區集體經濟的實體性和農村社會管理的功能性。2014、2015年的中央一號文件又進一步強調了“鼓勵發展專業合作社、股份合作社等多種形式的農民合作社”、“引導農民以土地經營權入股合作社和龍頭企業，推進農村集體產權制度改革”。對此，安徽等省有關部門及江蘇省的兩會代表，也提出了積極發展綜合性農民社區合作社的建議，并引起了李克強總理的關注與肯定。①2013年6月，安徽陳進等人提出發展綜合性農民社區合作社的建議，以及出臺《中國農民合作社法》；江蘇人大代表趙亞夫在2015年全國人大會議上也提出“積極發展綜合性農民社區合作社”的議案，并與李克強總理進行互動交流。

二是確保農民主體地位的內在要求。由于種種原因，改革初期我們錯失了農村集體經濟組織制度改革的良機。*如果我們能夠在人民公社解體過程中，不僅通過設立鄉鎮政府和村委會，實現“政企分開”，通過家庭聯產承包，打破“一大二公”和“平均主義的大鍋飯”，還能把國際通行的合作社制度引進來，使其成為新型社區集體經濟組織的制度載體，那么，只要堅持家庭承包經營的優勢，堅持合作社進出自愿等原則，就不會出現嚴重的“三農”問題。這方面，我國各地發展好的富裕村，應當是很好的例證。因此，大部分地區家庭聯產承包雙層經營體制，集體經營層面長期缺失，多數超小規模農戶在市場競爭中無法形成有效的經濟主體，導致在農村經濟發展中農民主體地位的缺失。對此，盡管政府也采取了許多補救措施，比如，讓農民調整產業結構、幫農民賣滯銷產品；試圖以龍頭企業整合小農經濟，讓工商資本進入農業領域；依靠村民自治制度實現農村民主和社會事務治理；把政府服務下沉到新型社區，等等。但是，這些措施無一不是政府在替農民做主。雖然其出發點是好的，也做了不少好事，但行政成本很高，且多得不到農民認同。發展農民專業合作社，雖然成效明顯，但魚龍混雜；大量的企業、個體私營經濟體打著合作社的牌子套現政策利益卻合而不作，如“江西南昌縣700多個農民專業合作社，真正起作用的不足20%”。*陳進、陳復東、龐振月：《創新農業經營體制的新視角——積極發展綜合性農民社區合作社》，《農民日報》2013年6月18日理論版。各地情況也大致如此，嚴重掣肘農民合作社的正常發展。大到國家層面，我們一直沒有能與國際社會對話的農民合作社組織，小到農村基層，大多數村莊都沒有制度健全的能夠與工商企業平等對話的經濟組織。

三是農村集體產權制度改革的制度選擇。對以土地集體所有制為基礎的農村集體經濟進行產權制度改革，一直是我國深化農村經濟體制改革繞不過去的客觀存在。由于合作社制度本身所具有的弱者聯合、進退自由、產權明晰、民主管理等特性，及其在世界范圍百余年的成功實踐，使其自然成為大多數農村改制的選擇。浙江省2008年就出臺了《浙江省村經濟合作社章程(試行)》，蘇州市2001年就率先探索了農村社區股份合作制改革，2014年社區股份合作社1288家，占村(涉農社區)總數的98.5%，今年，又有300個農村社區股份合作社完成股權固化改革。*指集體資產股權量化到人、固化到戶，以戶為單位“生不增、死不減”，不因家庭成員戶籍、人口發生變化而調整股權。《蘇州日報》2015年4月8日。山東青島、煙臺、威海、濰坊、濟南等市，也在土地確權和推進農村社區集體經濟產權制度改革過程中，出現了不少社區農民股份合作社。尤其是之前實行“兩田制”的地方，責任田承包期不滿30年，種植的果樹等長期投資的項目無法中途停止，采取社區股份合作社的制度改進，就可以確權不分地，既明確和保障了農民的合法權益，又減少確權可能帶來的農民財產和農業投資效益的損失。

四是失地村莊確保農民財產權益的制度選擇。在城鎮化進程中，一些失地村莊為保障農民集體產權的合法權益，選擇了相對公平合理的社區農民合作社或股份合作社制度。廈門市集美區霞梧村的農民，就是在撤村建居過程中，組建了霞梧社區股份經濟合作社，該合作社借鑒了現代股份公司的治理結構，引入股份制的組織制度，建立了股東(代表)大會、理事會、監事會等機構和制度，使集體資產所有權、經營權、監督權相互獨立又互相制衡，并將原來的社區集體資產作價評估折股量化到社區534名居民，按股分紅，從體制和機制上為居民提供了利益保障，形成了資本經營、股份合作、產權明晰、民主決策、獨立核算、自主經營、風險共擔、收益共享的新型合作經濟組織，為發展社區經濟，規范財務制度，承接國家政策等提供了制度保障。

五是村民自治制度被日益嚴重的農村社會問題倒逼的結果。多年的實踐證明并繼續證明，我國村民自治的農村社會治理制度，如果沒有一定的經濟組織制度支撐，是無法獨立承擔起農村社會事務管理運營職能的。因為，它既沒有確定的足夠的經濟來源，也沒有合理的激勵機制，讓村干部及某個人掏腰包，這取決于個人能力、素質與胸懷，且不可持續，完全不具備一般性制度意義；一事一議，讓農民自己掏腰包，這也取決于農民的能力、情懷和素養，情愿且有能力則成，不情愿或無能力則合理流產。這就是農村養老、教育、醫療、保障、治安等一系列社會問題越來越嚴重的關鍵所在。社區合作社不僅是克服集體經濟弊端，盤活和發展村社經濟的農民經濟組織，其本身還具備服務社區、培育新型農民的社會職能。這是合作社國際聯盟對全世界合作社的制度界定。社區合作社能夠從能力和制度上，切實擔承起服務農民、教育農民、福利農民、和諧農村社會的經濟社會責任，這在發達國家和地區，以及國內一些先進地區都得到了很好的證明，這就是社區性合作社成為熱點的一個重要原因。

六是保障合作社真實性的理性選擇。我國農民專業合作組織法頒布實施以來，各種農民專業合作組織發展迅猛。但是，由于制度不夠完善，農民分散和弱勢等種種原因，受利益驅動，企業和個人掛牌套現政策的假專業合作社成為多數，農民沒有主導地位和話語權。有資料顯示，“全國專業合作社注冊資金1.1萬億，平均每家都是100多萬元以上，基本上有90%的水分，工商部門不進行任何驗資提示，也不需出具驗資報告”。*陳進、陳復東、龐振月：《創新農業經營體制的新視角——積極發展綜合性農民社區合作社》，《農民日報》2013年6月18日理論版。如何分辯真假合作社，成為各級政府大力支持合作社政策出臺的最大障礙。而社區性農民合作社及其產權的唯一性，所派生的不可替代性和農民的主體性，*這在我國現階段可能還需要一些制度的保障，比如省地縣鄉非政府性聯社制度等。但這是唯一可能的途徑。都使社區性農民合作社成為目前最能體現真實性、公平性的合作社組織。這樣的合作社，才是國家及各級政府可以直接面對，并順利實施其扶持農業產業、農村公共事物及農民福利等政策的公平、可行的制度平臺。

二、對幾個相關問題的辯析

在我國，由于歷史的原因，社區性合作社總會讓人們聯想起“一大二公”、“吃大鍋飯”的人民公社的集體經濟制度，當年吃不飽飯的經歷更是讓人“談合色變”。因此，社區性合作社在近三十年來，一直是一個敏感區域。2007年我國頒布實施的合作社法，也十分強調專業合作社的概念。但筆者認為，除去歷史的因素，還存在一些對實踐解讀的理論和認識方面的模糊之處，需要進行辯析和厘清。

(一)此合作社、非彼合作社

吃不飽飯的經歷讓人們在思想上、感情上對社區合作社有種種抵觸，這是可以理解的。但事實是，1981年我國廢除的是“一大二公”、“政企不分”的人民公社制度，不是世界通行的合作社制度。兩者的共同點除了社區性以外，制度差別是十分顯著的。人民公社是“政企合一”的鄉村管理制度，是社員沒有進出自由的集體經濟公有制，它的目標是為國家工業化提供農業剩余，它的產權結構是生產小隊、大隊、公社三級所有，隊為基礎，采用的經營管理方式是集體勞動，工分計酬，按“人七勞三”的權重，分配交足國家公糧后的剩余。由于過多的索取和責、權、利不清，農業生產集體勞動導致“搭便車”等制度性問題，被國家和農民所摒棄。而新型的社區農民合作社，是按照國際通行的合作社制度建立的農民自發的社區組織，農村社區農民自愿參加、進退自由、農民自主經營，實行“一人一票”、社員(代表)大會、董事會+監事會的民主管理制度的農民合作組織；它的目標是實現弱者的聯合、為成員提供生產經營以及生活服務的；它的產權結構是明晰的且公平量化到每一位社區成員名下，實現了真正意義的集體共有；其生產經營方式是以農民成員家庭經營為基礎，通過合作整合生產要素，進行更大范圍和更大規模的服務、經營，來提高生產效益，增加成員收入；合作社收入按成員惠顧額和利潤分配，引入股份制的合作社還要按股分紅，等等。最重要的一點是，前者的外部環境，是為優先實現國家工業化而實施的高度集中的計劃經濟體制，后者的外部環境，則是已經完成國家工業化，且免除了農業稅，國家開始反哺農業的市場經濟體制。前者是國家強制推行的公有制，后者是農民自愿組合的農民共同體，前者是脫離生產力水平的生產方式，后者是水到渠成的應有之意。總之，此社區合作社的目標定位，應當是整合小農經濟，形成現代農業規模經濟，獲取更大經濟社會效益的“航空母艦”。

(二)以家庭經營為基礎的合作社制度，可以破解“集體行動邏輯”的“道德風險”

如上所述，今天的社區性合作社，是以農民家庭經營為基礎的農業生產經營企業，而不是過去人民公社“隊為基礎”的集體生產經營體。因此，它既具備家庭經營監督零成本和自發動力驅動機制的特質，又能獲得自愿聯合基礎上生產要素整合的優勢，這種整合優勢所派生的機械化生產方式，能夠從技術層面上大大降低農業生產監督成本。同時，合作社特有的進退自由、產權清晰、一人一票、社員大會、董事會、監事會等管理制度，按成員惠顧額和產權分配的制度特性，從根本上保證了分配的公平性和效率的激勵性，是一種具有雙重利益驅動和有效監督功能的內部驅動機制。因此，這種以農民家庭經營為基礎的社區性合作社，兼顧了家庭經營與合作經營的雙重制度優勢，可以破解曼瑟爾·奧爾森的“集體行動邏輯”中因農業生產監督成本高昂和“少數‘剝削’多數”的“搭便車”的道德風險，使新型的社區性合作社，可以成為集體理性結果的制度安排。*曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，上海三聯書店1996年版，第29-30頁。如果在今后的發展中，再加上股權轉讓、繼承等土地產權制度改革，讓農民有更多的自由選擇和“用腳投票”的權力，*實際上，在很多地方的實踐中，這種機制與制度安排已經存在了。則更能夠從根本上解決“少數‘剝削’多數”的“搭便車”的道德風險。

(三)農業產業及其鏈條的延長，是社區性合作社最基本的經營領域

從社區性合作社的本質屬性和已有的發展情況看，土地所有權是這類合作社存在的基本物質基礎，農業是農村社區農民合作社可以經營的基本產業。合作社從為農民提供產前、產中、產后環節的生產性服務，到一二三產業融合發展，這將是一個宏大的產業領域，在這個產業領域中，合作社可以有無限的商機和可能。

誠然，由于這種農民合作社的長期缺位，我們已經走出了一條依靠農產品加工龍頭企業帶動眾小農戶進入市場的“公司+農戶”的路子，由于產業主體及利益關系始終無法理順，我們又通過立法，增加了專業合作社的制度平臺，提倡走“公司+合作社+農戶”的路子。但如前所述的種種原因，專業合作社的發展情況不盡如意。近年來，一些地方政府，又熱衷于引工商資本進入農業、農村，但融合鏈接仍然是大問題。要么是農民得到了小利，而失去了主體地位；要么是工商資本落荒而逃。*除了不懂農業、農村，不善經營等因素外，遇到2015年這種農產品市場價格普遍下降的市場波動，更是如此。因此，我國農業的生產方式，實際上一直處于一種小農戶與大資本，小農戶與專業合作社“兩張皮”的狀態，或者說，與現實農業生產力相適應的生產關系在總體上始終沒有形成。所以，農村社區性合作社在整合小農經濟，構建我國現代農業產業體系的過程中大有可為，并將發揮重大的不可替代的基礎性作用。

這里的一個例子，或許能說明一些問題。日照市茂寬合作社，是一個村支書領辦的糧食生產合作社，這位村支書他先是動員農戶把土地按股入社，進行機械化耕種，并想方設法統一規劃，增加水利投資，單產增長、按股分紅。合作社的糧食，通過烘干儲藏，提高了品質口感，減少了霉變和浪費，一部分淡季出售，爭取相對高的價格，一部分加工成面粉、面條、饅頭等成品，供應成員和市場。延長了產業鏈條，提高了糧食生產經營的附加值，增加了農民的就業和收入。村里農民由不信任到周邊的農民都爭相加入，這個過程用了大約3年的時間。目前社長(即村支書)打算繼續提高產品質量和增強產品加工能力。

當然，這是最基本、最簡單、最可行的經營項目，也是把農業產業的大部分利潤留在農村，留給農民的最基本的途徑。可以預見的是，假以時日，加上國家優惠的產業政策，這種農民合作社，還可以繼續向二三產業縱深發展，通過社區合作社及其聯社，與龍頭企業、各種專業合作社、供銷社、信用社、欲投資農業的工商資本，談判并簽訂各種聯合與合作的契約，形成更大的市場規模和生產經營能力。這將是一個堅實有力、以農民為主體的農業產業體系，和一二三產業一體化的宏大格局。如此，農民與誰合作，怎樣合作，完全可以交由農民合作社與合作社聯社去決策和操作。這才是真正的市場經濟體制，以及該體制下健康穩定且富有活力的現代農業生產經營體制。

三、社區性農民合作社制度功能再認識

社區性農民合作社，除了具有與農民專業合作社相同的整合小農經濟，應對市場經濟，在與工商資本的博弈中維護小農合法權益等合作社的一般功能之外，其地域的唯一性、成員身份及其對所在區域土地產權所有權獨有的特征屬性，還具有以下制度功能。

(一)社區性農民合作社是完善農村雙層經營體制的最佳制度安排

改革初期，在經歷過家庭承包責任制帶來的增長奇跡和效益遞減后，1991年《中共中央關于進一步加強農業和農村工作的決定》提出：“把以家庭聯產承包為主的責任制、統分結合的雙層經營體制，作為我國鄉村集體經濟組織的一項基本制度長期穩定下來，并不斷充實完善。1993年頒布的《中華人民共和國農業法》中明確規定:“國家穩定農村以家庭聯產承包為主的責任制，完善統分結合的雙層經營體制，發展社會化服務體系，壯大集體經濟，引導農民走共同富裕的道路。”1998年，黨中央在《中共中央關于農業和農村工作若干個重大問題的決定》中指出：以家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制，“不僅適應以手工勞動為主的傳統農業，也能適應采用先進科學技術和生產手段的現代農業，具有廣泛的適應性和旺盛的生命力，必須長期堅持。”三十年來，人們對雙層經營體制進行了多種形式的探索與創新，但由于種種原因導致“統”的層次在多數農村經濟中形同虛設。

社區性合作社以其社區農民共同擁有的產權屬性，為成員服務和受成員監督以及合作化企業的制度屬性，使其天然擁有實現農村集體共有經濟的最佳方式和統一經營層次全部功能的可能。*是社區農民共同擁有的集體經濟，而非傳統意義的公有制的集體經濟。如果說，這在三十年前，市場經濟體制尚未健全，小農戶作為市場主體對市場交易和市場風險意識還沒有確立，農業生產分工、專業化、市場化以及農業服務產業發展水平還很低的情況下，這種制度羽翼還不夠豐滿，還有許多忌諱的話，那么時至今日，這些條件均已俱備，人們的認識也有了很大提升。因此，以社區性農民合作社制去實現和完善農村雙層經營體制，已經是水到渠成的事情了。比如，按市場機制發展壯大了的農機服務產業，解除了村集體自備農業機械裝備的后顧之憂，社區合作社只要一紙合同，就能夠把村民種地的事，托付給農機服務合作社。還能以合作社的名義與生產資料供應廠商，與糧食等農作物收購、加工、貿易企業、金融服務機構等談判、交易，并達成一系列合作共贏的契約。

例如，濟南章丘市辛寨鎮有7個村的糧食合作社，將4000多畝耕地，委托給該鎮的一個為民農機服務合作社，通過“全托管”式服務，取得了規模效益，達到了農民、農機合作社、農村社區合作社三方共贏的結果：農民由每年自己耕種責任田，上繳集體200～300元/畝的承包費，變為口糧田年凈收入1000元/畝；農機合作社以600元/畝年的價格，得到了4000畝流轉土地的耕種權，7個村的合作社，得到了比原來村集體多兩倍多的承包金，有的村年收入高達60多萬元。

(二)社區性農民合作社是能夠公平體現農民對集體財產權益主體地位的制度平臺

當然，我國已有實踐證明股份公司制也可以是公平體現農民對集體財產權益的制度平臺，但它只適合少數集體經濟發達，需要較高資本運營水平的農村社區，如華西村、南山集團等。而且，公司制在決策管理制度方面，小股東的權力顯然不能與大資本股東相提并論。一般情況下，合作社制度更加適合只有土地人力等資源的小農戶經濟聯合與合作的訴求。在各種合作社中，社區性農民合作社則是唯一能夠公平體現農民對集體財產權益擁有主體地位的平臺。

社區農民合作社與各種主體領辦的農民專業合作社的本質區別，在于前者必須體現社區每一位農民成員對社區集體財產的所有權，即使有不愿加入者，也必須享有其對集體土地和財產的所有權、使用權，并有權轉讓和退出。從目前發展的情況看，比較規范到位的是社區股份合作社，即將集體財產和土地所有權量化到每一位所在社區農民名下，按股份合作社制度管理和經營合作社；有些村兩委領辦的合作社，僅限于生產性服務領域，還沒有涉及土地產權的明晰、確權與聯合，但其服務范圍必然也必須是惠及社區所有成員的，如果不是這樣，它就不能稱之為社區性合作社，尤其是只有少數人參加的，占用農民共有資源，但不惠及于全體村民的村兩委領辦的合作社，不能稱之為社區性合作社。

專業合作社，按現行法律規定，則可以是非社區性的部分人的合作，可以是工商企業領辦的，也可以是農民包括村干部領辦的。應當肯定地說，那些好的專業合作社在組織小農戶進入市場，從事專業化生產等方面，發揮了重要的作用。但令人遺憾的是，這種專業合作社低準入的制度性缺陷，也是導致目前多數專業合作社規模小、能力差，且真假難辯的根源，在有些地方，甚至還導致了能人、強人包括村干部，以專業合作社的名義，實現少數人侵占全體村民共有集體財產、水土資源的情況發生。這種制度性偏差如果得不到及時有效的糾正，則農民利益受損、農業基礎受損，缺失公平的農村社會環境也必然是不穩定的。

(三)社區性農民合作社是農村一二三產業融合發展的有效組織載體

專業合作社顧名思義，要么是專門從事某種產品生產的合作，比如蔬菜合作社、生豬合作社、奶牛合作社、養雞合作社等，要么是專門從事某些環節和領域的合作社，比如農機服務合作社、運輸合作社、鄉村旅游合作社等。專業合作社的突出特點在于其產業選擇上的逐利性，這是驅動其發展的內在動力，因此，專業合作社大多集中在附加值較高的產品生產和經濟效益較高的經營領域，這也是專家們感嘆糧食生產合作社數量太少的主要原因。在山東少數糧食生產合作社中，除了部分農機合作社為提高其技術裝備利用率，向糧食生產領域延伸和極少糧食經銷商之外，主要就是社區性合作社了。這主要是由社區性合作社以社區為首要價值的多元性價值取向所決定的。社區合作社在初始階段選擇的決定因素首先是社區性，以及公平性和服務性，其次才是逐利性。所謂社區利益、公平性和服務性是目標，逐利性是實現目標的手段。因此，其選擇的產業項目，首先要以現有的，機會成本、交易成本、市場風險最低的糧食產業項目為主。像章丘辛寨鎮7個村的合作社，就可為農民提供多種社會福利性服務，也可以像茂寬合作社那樣，以糧食產業為基礎，向農田水利設施投入、向糧食加工領域延伸，向服務領域甚至農業旅游領域延伸，還可以社區農民合作社的名義與龍頭企業、工商資本、專業合作社簽訂合作契約，共同開發利用社區農業、自然資源，在市場利益機制誘導下，向一二三產業融合發展的領域拓展，形成以農民為主體的強大的農業產業一體化的產業格局。在這種聯合與合作中，社區合作社相對專業合作社的穩定性和信譽度會更好一些。當然，這個過程的全面快速實現，還要仰仗國家層面的農業產業政策的重大調整。

(四)社區性農民專業合作社是完善農村社區治理結構的良好制度載體

農村經濟體制改革以來，我國農村社區治理結構，由政府管控逐漸轉入村民自治，由村民選舉的村民自治委員會負責管理社區的社會事務。為減輕農民負擔，村委主要干部的薪酬由地方政府財政負擔，公益性事務所需資金，基礎設施部分由國家政府提供，其它部分則由農村社區成員通過“一事一議”的方式解決，由此形成了政府與農民聯合治理的結構。由于絕大多數農村沒有社區經濟組織和共有的經濟來源，使得這種“一事一議”的形式常常得不到落實或只能依靠少數能人賢士，完全沒有可持續的經濟來源。這種“有是幸運，無是常態”的不穩定經濟來源，必然導致農村社區治理結構的不穩定，村民自治只能落實在口頭上，成為空中樓閣，那里還能奢望“善治”。這也是近年來，多數農村老人、婦女、兒童、衛生、醫療、教育等問題多發的根本原因。

社區性合作社無論從其成員的社區性屬性，還是從合作社自身公益性企業和承擔社區功能的制度屬性出發，都可以充當穩定我國農村社區治理結構的經濟基礎和制度平臺。合作社共同的可持續的經濟收入，可為農民農村社會福利的提高，提供經濟支撐，可以不斷改善社區農民的社會福利，改善社區的公益、生態環境，使農民老有所養、病有所醫，婦女兒童的合法權益得到應有的保障；合作社的組織制度和功能資源，可以培育社區農民的合作意識、公民意識和道德意識，為穩定社區、服務社區提供支持，從而使村民自治制度真正落到實處。

(五)社區性農民合作社是承載國家政府支持農業、農村政策的制度平臺

如前所述，社區性農民合作社的產權唯一屬性，決定了其不可替代的真實性和對社區成員的公平性；其社區多元的價值取向，決定農民合作社對糧食產業的相對偏好，以及發展以糧食為基礎的農業產業鏈的內在激勵性和穩定性；其與生俱來的社區功能性，又決定了社區性農民合作社具有承載政府“三農”政策得天獨厚的制度條件，加上社區農民的監督和未來聯社制度的管理，社區性合作社將成為國家與各級政府實施對農業、農村、農民政策的最佳制度平臺。這些制度的落實將大大減少國家與各級政府對農村政策實施管理的行政成本，還能夠保證產業政策、農民政策、農村政策的連續性、穩定性和公正性。

四、結束語

我國農村經濟社會的發展與轉型，呼喚著生產方式、管理方式的變革與創新，而這種變革與創新必須以農民為主體，且兼顧公平與效率。政府、企業、工商資本等有義務提供相應的服務，但不能夠越俎代庖。國家在制定發展戰略和產業政策上，對農村社區性農民合作社在根本解決我國農業、農村 、農民問題上所具有的關鍵作用應有足夠的考慮，并在條件適宜的地方，推廣建立社區性農民合作社及省、市、縣、鄉農民合作社聯社等非政府性的合作社組織，并完善相應的法律和政策支持體系。我國以農民為主體的公平、穩定、高效的現代農業產業框架和農村社會治理框架的建立，將指日可待，“三農問題”的頑癥亦將止于此。

(責任編輯：佘克)

[中圖分類號]F325

[文獻標識碼]A

[文章編號]1003-4145[2016]01-0177-06

作者簡介：許錦英，女，山東社會科學院農村發展研究所研究員。

收稿日期：2015-12-02