我國農村基層治理現代化的實現路徑探析

范艷廣

（首都師范大學，北京　100048）

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我國農村基層治理現代化的實現路徑探析

范艷廣

（首都師范大學，北京100048）

摘要：基層治理現代化是國家治理體系現代化的重要基石。大力推動農村基層治理能力現代化，必須發揮基層黨組織的核心作用、大力改進鄉鎮政府治理機制、積極發揮農村社區各類組織在農村基層治理中的協同作用、在鄉鎮政府與農村社區之間建構制度化的良性互動關系。

關鍵詞：農村社會；基層治理；鄉鎮政府

中國是一個發展中農業大國，構建中國特色的農村基層治理機制，實現農村治理現代化是推進國家治理體系和治理能力現代化的題中之義。

1　發揮基層黨組織的核心作用

按照中央全面深化改革的要求，我國到2020年要基本建成城鄉發展一體化的體制機制，要完全實現城鄉發展一體化還需要更長的時間。這也就決定了實現鄉村社會治理現代化將是一個長期的過程，在這個由城鄉二元結構向城鄉發展一體化過渡時期，我們需要根據中國的國情，發揮基層黨組織核心作用，努力實現農村基層治理現代化。

（1）加強農村基層黨組織的建設。農村基層黨組織是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎，是農村各項工作的領導核心，理應在鄉村治理中處于核心地位。習近平總書記強調，一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展水平決定的，是由這個國家的人民決定的。我國的國情和“三農”現狀決定了農村基層黨組織在實現鄉村社會治理現代化過程中居于核心地位，2014年的中央1號文件在提到改善鄉村治理機制、健全基層民主制度時也強調要強化基層黨組織的領導核心作用，鞏固和加強黨在農村的執政基礎。

（2）健全基層民主制度。包括村民自治在內的基層群眾自治制度是中國特色社會主義政治制度的重要組成部分，是基層民主的主要形式。我國憲法也規定農村實行村民自治，村民委員會是基層群眾性自治組織。我國自實行以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督為核心內容的村民自治以來，農村基層民主政治建設得到了長足發展，有利地推動了鄉村社會治理現代化的實現。實踐證明，村民自治是適合我國國情的基層民主制度，今后仍將在鄉村社會治理中發揮著重要的作用，村民自治如何開展甚至將影響鄉村社會治理現代化能否順利實現。

（3）發揮人民群眾的主體作用。人民群眾是歷史的創造者，是社會發展的主體。在鄉村社會治理中，雖然基層黨組織居于核心地位，村民自治是重要保證，但都離不開一個重要主體——農民。黨的核心作用需要通過農民來實現，農民也是村民自治的參與者和創造者。近些年全國各地在鄉村社會治理方面出現的一些典型經驗，如河南省鄧州市率先提出的“四議兩公開”、北京市懷柔區村級“重大事項八步法”、江蘇邳州的“四權建設”等都離不開農民的參與和創造，可以說農民是實現鄉村社會治理現代化的重要推動力量。

2　大力改進鄉鎮政府治理機制

根據黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革的總目標：推進國家治理體系和治理能力現代化，基層治理現代化是國家治理體系現代化的重要基石，以推進基層治理現代化為突破口，為國家治理體系現代化奠定良好的基礎。因此，推進國家基層治理能力現代化，首當其沖的是要改進鄉鎮政府治理結構，提升農村基層治理能力，運用改革創新的辦法，寫好基層治理能力現代化這篇大文章。

（1）科學定位政府職能，增強鄉鎮政府能力。科學定位政府職能，是指鄉鎮政府應針對本地區社會經濟發展實際，結合本地區居民、鄉鎮企業和其他社會組織多元化需求，確定其關鍵職能。科學定位鄉鎮政府職能，應集中于發展鄉鎮區域經濟，向農村社區提供公共服務和進行社會管理，增強鄉鎮政府支持農村社區在經濟發展、社會管理和公共服務等方面的能力，發揮政府的主導作用，實現鎮域經濟發展與服務民生雙贏多利。同時，鄉鎮政府應根據本地實際情況有所側重，正確處理好本地區維穩和維權的關系，把群眾合理合法的利益訴求解決好，是群眾由衷感到權益受到了公平對待、利益得到了有效維護。要處理好鄉鎮活力和秩序的關系，既不能管得太死、一潭死水，也不能管得太松、波濤洶涌，鄉鎮政府要重視疏導化解、柔性維穩，發動農村社區各類組織、鄉鎮企業等一起來做好本地區經濟社會發展的工作。

（2）轉變政府職能，以網絡化管理、社會化服務為方向。鄉鎮政府直接面對農村基層，為了實現鄉鎮政府管理重心下移，基本公共服務下沉，需要最大限度整合鄉鎮政府行政資源，健全基層綜合服務管理平臺，推進鄉鎮政府向“服務型政府”角色轉變。在健全基層綜合服務管理平臺的過程中，要及時反映和協調人民群眾各方面各層次合理合法的利益訴求，建立暢通有序的訴求表達、心理干預、矛盾調處、權益保障機制，使群眾問題能反應、矛盾能化解、權益有保障。同時，簡化農村公共事務服務辦理流程和環節，提升鄉鎮政府管理與服務效率，為基層群眾、企業和其他社會組織提供高效、便捷、貼心的服務。

（3）創新鄉鎮政府治理體制，改進治理方式。治理方式從管制向協商轉變，推進多元治理主體共管共治。為了實現全新的政治管理，鄉鎮政府要在治理手段上實現由管制向協商轉變，使權力由“自上而下”的單向運行向“上下互動”雙向運行轉變。為了更好地實現對農村社會的管理與服務，鄉鎮政府應逐漸減少強制手段，更多采用說服、協商和指導等方式，積極發揮鄉規民約等社會自治規則的指引作用。在現階段，多元主體參與農村基層治理，順應了農村社會各階層日益增強的政治參與意識和對構建新的社會管理權力結構的迫切要求。為促使多元治理主體在農村基層治理中形成合力，實現農村居民有序的政治參與，鄉鎮政府應當用引導和民主的方式促使農村社區各類組織和居民參與農村社區公共事務的決策，建立農村社區各方利益訴求的表達機制。在鄉鎮政府與農村社會的互動和交流過程中，提升農村社區各類組織與公眾對鄉鎮政府的支持與認同，形成鄉鎮政府與農村社區各類組織及居民之間共管共治的治理格局。

3　積極發揮農村社區各類組織的協同作用

農村基層治理的重點是農村基層社會，主體是農村社區居民，關鍵是創新基層治理機制，實現基層善治。這就需要積極發揮農村社區各類組織在農村基層治理中的協同作用，增強農村社區自治力量，提升基層組織自治能力。因此，要農村社區自治組織納入到農村基層自治的平臺之中。在這個平臺上，整合農村社區自治組織與其他各類組織之間的關系，充分發揮其群眾性、自治性和民主性，孕育群眾自治的活力、基層管理的合和民主成長的動力，讓農村社區居民依法辦理自己的事情，發揮農村社區各類組織在農村基層治理中的協同作用，促進它們與鄉鎮政府的良性互動。

（1）規范農村社區自治組織自治權力的行使，實現社區居民依法自治。作為農村社區自治組織的村民委員會，它行使的自治權力源于村民的授權。因權力來源決定，村民委員會在對本村進行公共管理、提供公共服務時，必須代表村民的意愿和利益。因此，應改變村民委員會的“行政化”趨向，促使村民委員會逐漸回歸其自治本質，組織農村社區居民共同管理本社區公共事務，確保本社區居民自我管理、自我教育、自我服務的民主權利得以實現。村民委員會依法行使自治權力。村委會在本社區行使公共權力過程中，要合理界定與村黨支部、村代會之間權責分工，實現各司其責，并積極落實村務公開和民主管理，對于本社區重大事項，還應遵循決議公開、實施結果公開，接受本社區居民監督。村民委員會從主導型角色轉為指導型角色，注重激發社會活力。通過組建文體團隊、志愿者組織、業主委員會、企業家聯誼會等公益性智趣性自治性組織，以廣泛參與社會活動的全新組織方式，拓展和豐富社區參與和社會共享的功能。

（2）建立現代社會組織制度，促使農村社區社會組織、經濟組織參與農村社區管理與服務。農村社區社會組織、經濟組織是農村社區居民建立的自治性組織。這些組織的成立，能夠彌補鄉鎮政府和村委會對農村基層治理之不足，在發展農村社區經濟、促使本社區居民參與農村社區管理、提供公共服務等方面發揮經濟組織具有自主性和鑲嵌性相結合的“官民二重性”特性，需要對這些組織進行去“行政化”引導，重塑其“草根性”。因此，應當限期實現農村社區社會組織、經濟組織與行政機關真正脫鉤，實現農村社區社會組織、經濟組織在人財物上真正獨立，建立政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織制度。在參與農村社區管理上，農村社區社會組織還要善于引導農村社區居民參與，發動本社區居民參與本社區社會治安的維護、民間糾紛的調節、社會救助、文化生活等公共事務的管理。在參與農村社區公共服務供給上，對于可以由農村社區社會組織、經濟組織承擔的農村公共服務，農村社區社會組織、經濟組織應積極參與市場競爭，接受鄉鎮政府委托，為居民提供市場化、社會化服務。

4　構建政府與社區之間制度化的互動關系

推進農村基層治理能力現代化，既要強調農村基層治理中鄉鎮政府的主導作用，又要發揮農村社區各類組織在農村基層治理中的協同作用，更要促使鄉鎮政府與農村社區各類組織之間在管理與服務中的分工、協作，實現相互配合、和諧共生。為了實現鄉鎮政府與農村社區之間的有效互動與相互制衡，增強鄉鎮政府與農村社會合作治理能力，需要重構鄉鎮政府與農村社區之間的制度化關系。

（1）確定鄉鎮政府與農村社區各類組織之間的職責邊界。鄉鎮政府是行使行政管理權的行政機關，農村社區各類社會組織是行使農村社區自治權的自治組織，為避免鄉鎮政府與農村社區各類組織之間“零和博弈”，促進雙方良性互動，需要厘清鄉鎮政府與農村社區各類組織之間職責邊界。按照現有法律規定，鄉鎮政府對屬于農村社區居民自治范圍的事項進行指導，對于農村社區各類組織而言，它們在行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等自治權利過程中，只要是屬于合法的自治活動，鄉鎮政府就負有指導職責。當然，鄉鎮政府在指導中還應嚴格遵守法治程序，不能輕易介入農村社會日常生活領域，避免產生“權力越位”的情況。同時，鄉鎮政府是直接向農村社區居民行使行政管理權的基層政府，由于鄉鎮政府管理的人口較多、管轄的范圍較大，必須借助農村社區各類組織的有效協助才能實現對農村的有序管理。在農村社區各類組織依法協助鄉鎮政府行使公權時，鄉鎮政府要遵循“權責對等”和“還權于民”原則，為農村社區各類組織提供相應的經費、設施和條件保障，提高農村社區各類組織的積極性和承接能力。

（2）鄉鎮政府對農村社區各類組織自治權的行使進行必要干預和調節。農村社區各類組織在農村社區行使自治權，源于國家向農村基層社會和公民讓渡和下放部分治權。因此，當農村社區面臨自身無力解決的矛盾和沖突時，作為農村社區國家法令執行者的鄉鎮政府，需要對農村社區各類組織自治權的行使進行必要的干預和調節。在干預和調節過程中，鄉鎮政府憑借國家權力產生對農村社區任何階層、組織和團體平等的約束力，并促使農村社區各利益主體按照國家法令規定的制度和程序，謀求所謂“隨機性的制度化讓步妥協”。由此，農村社區各方利益沖突處于鄉鎮政府可控范圍內，避免農村社區自治力量無序擴張。值得注意的是，鄉鎮政府行政管理權對鄉村社區自治權力進行必要地干預和調節的同時，應該避免對鄉村社區自治權力進行超強控制和過度干預。

5　結語

全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務在農村，沒有農村的小康，就沒有全面建成小康社會。2013年12月，習近平總書記在中央農村工作會議上強調：“一定要看到，農業還是‘四化同步’的短腿，農村還是全面建成小康社會的短板”。加強農村基層社會管理，不僅是“三農”工作的重大任務，而且是基層治理現代化的具體要求，更是推進國家治理體系和治理能力現代化總目標的必然要求。因此，發揮基層黨組織的核心作用、大力改進鄉鎮政府治理機制、積極發揮農村社區各類組織在農村基層治理中的協同作用、在鄉鎮政府與農村社區之間建構制度化的良性互動關系是保障和改善農村民生，樹立系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理理念的重要舉措，是確保廣大農民安居樂業、農村社會安定有序的必然要求。

參考文獻

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［4］甘陽.“民間社會”概念批判［M］.浙江：浙江人民出版社，1998.

The Realization Path Analysisof the Modernization of Rural Grassroots Governance in Our Country

FAN Yan-guang
（The Capital Normal University，Beijing 100048，China）

Abstract：Grass-roots management modernization is an important cornerstone of modern national governance system.In order to promote the modernization of rural grassroots governance ability，we should exert the core function of the party organizations at the grass-roots level，improve the villages government governance mechanism，actively play synergistic reaction of the rural community organizations in the rural grass-roots governance，and build interactive relationship betweengovernment and rural communities.

Key words:rural society；grass-roots level governance；township government

作者簡介：范艷廣，男，河南濮陽人，碩士研究生。

收稿日期：2015-12-26

中圖分類號：D422.6

文獻標識碼：A

文章編號：2095-980X（2016）01-0104-03