農村基層治理的現實困境與改進路徑

王 菲，任中平

（西華師范大學政治與行政學院，四川 南充 637002）

農村基層治理的現實困境與改進路徑

王 菲，任中平

（西華師范大學政治與行政學院，四川 南充 637002）

自20世紀90年代末以來，以村民自治為核心的農村基層民主模式已在全國實行30多年。但隨著農村經濟社會的快速變革，農村基層治理環境也發生了深刻改變，給以村民自治為主的鄉村治理帶來了新的挑戰和問題，包括現有自治單元難以發揮作用、農村家庭矛盾增多、鄉村環境問題日趨嚴重等。為此，要進一步提升鄉村治理能力,推進農村基層民主建設，鼓勵基層自治單元創新，增強農村組織治理能力；整合鄉土社會現有資本，重構鄉村傳統價值體系；改革公共產品供給體制，構建多元協作供給模式。

農村基層治理；治理體系；治理能力；公共產品供給

在現代化進程中，“農村作用是個變數，它不是穩定的根源，就是革命的根源”。[1]農村的穩定發展與基層社會的治理能力密切相關。在傳統農業社會，農業是國家的經濟基礎，農村是國家政權的基礎。因而，只有抓住農村這個“基礎”，對農村治理能力這個根基進行審視，才能更好地提升基層社會的治理能力，進而推進國家治理體系和治理能力現代化。隨著農村現代化進程的推進，農村社會由單一、封閉走向多元、開放，對舊有的鄉村秩序和治理體系提出了新的挑戰。如何實現農村社會的穩定發展，完善農村治理體系、增強治理能力，成為當前農村民主政治建設的一大挑戰，也成為現代國家建構中一項重要的任務。

一、當前農村基層治理的現實困境

改革開放以來，隨著農村現代化進程的加快，農村社會經濟發生著深刻變革，沖擊著舊有的鄉村秩序和治理體系，以村民自治為主體的基層治理面臨新的挑戰。概括起來，主要有以下幾個方面：

（一）現有自治單元作用有限 自20世紀80年代人民公社制度解體后，我國農村采取了“鄉政村治”的治理模式，代表著國家政權機關設在鄉鎮，而鄉鎮以下則推行以村民為主體的自治制度，即以行政村為自治單元的自治制度。進入21世紀，為了減輕農村稅費改革后農民的負擔和國家財政的壓力，大力推行合村并組，行政村的數量急劇減少。據民政部統計數據顯示：我國村民委員會從2000年到2014年，由73.5萬個減少到58.5萬個，總數減少了1／5，[2]平均每年大約減少1萬個村民委員會，每天大約有30個行政村消失。行政村的合并有利于減少農村治理的經濟成本，為農村土地流轉創造空間。但村組合并使行政村的管理范圍擴大，給鄉村治理帶來了更大的挑戰：首先，強化了村民自治組織的行政化傾向。合村并組后，威脅農村社會穩定的因素增加，一些鄉鎮政府出于維護農村穩定的考慮，通過各種途徑和方式影響新的村莊政治。例如為了平衡原來各村組間的人事、減少矛盾，在村支兩委成員的選舉中鄉鎮府直接出面勸退一些競選人，這樣一來，村級組織與鄉鎮政府的指導關系就變成了直接的行政干預。此外，新的村莊干部由于對合并后新村的村情村委缺少了解，缺乏治理權威，因而在工作中也希望能夠借助鄉鎮政府的權威。由此，深化了鄉鎮政府對村級組織的行政干預，擠壓了以村民為主體的自主性治理空間。其次，弱化了村莊管理的社會基礎。合村并組后，增加了信息了解的難度，離散了村莊原有的組織架構，摧毀了原來的“熟人”、“半熟人”社會，改變了村民長期以來形成的對集體的認知。村莊管理范圍的擴大使原有的小范圍的熟人社會關系網絡割裂，村莊治理的社會關聯被削弱，村民間的利益整合和集體共識達成更困難。在此情況下，村民之間的矛盾沖突和利益糾紛增多，農村治理的治理績效大打折扣。上述問題表明以行政村為自治單元的自治制度難以發揮作用，村民自治制度進入發展瓶頸。

（二）農村家庭矛盾屢見不鮮 傳統鄉村社會是一個禮治社會，是以傳統的人倫道德為依據建立起來的共同體，鄉土社會秩序的維護不需要靠外力維持而是以從教化中養成的禮維持。[3]在此環境中，良風美俗成為一種重要的社會治理資源，使鄉村社會秩序井然。但當前的農村，情況卻發生了很大變化，農村大量青壯年勞動力外出打工，導致農村傳統觀念的淡化和良風美俗的損蝕。維系農村社會和諧的家庭秩序被打破，農村家庭矛盾增多，主要有三個方面：其一，“空巢”老人贍養問題。人口流動帶來的“空巢”老人養老問題不容小覷，根據民政部統計：截至2014年底，60歲以上老年人口超過2億，空巢老人突破1億，失能半失能老人達到3500萬，[4]按照相關統計計算，到本世紀中葉，每3個人中就會有1個老人。在中國，養老基本上傾向于家庭養老，農村尤其如此。受市場經濟浪潮的影響，利益追求已成為外出務工年輕人的新價值觀，傳統文化中的孝道幾乎被滌蕩干凈，加之空間上的隔離，年輕一輩要盡孝道，也不太可能。留守老人基本都是自食其力，繁重的農活、疾病的困擾、精神的空虛，都不利于老年人的晚年生活。其二，留守兒童問題。據全國婦聯調查顯示：目前全國有農村留守兒童6100多萬，占農村兒童的37.7%，占全國兒童的21.88%，重慶、四川、安徽、江西等地的留守兒童占農村兒童的比例已達到50%。[5]由于父母外出，孩子在家由老人看管，不僅得不到細致的照料，反而還要過早地分擔家務。父母對孩子僅僅是物質上的滿足，在心理健康、文化教育以及安全保障等方面關心不足。近些年來，關于留守兒童意外傷害、意外死亡、留守女童遭受性侵等事件頻頻發生。其三，婚姻不牢，離異增加。婚姻牢固、家庭穩定是社會和諧的基礎。然而，由于農村人口快速流動，夫妻天各一方，空間上的隔離使婚姻失去了共同生活的重要基礎，同時留守婦女在家勞動強度大、精神壓力大、缺乏安全感，也容易出現精神和行為上的出軌。這樣一來，勢必影響婚姻的牢固。

（三）鄉村環境問題日趨嚴重 隨著傳統農業向現代農業、傳統農村向新農村社區的轉變，促進了農村社會經濟發展，也為鄉村環境的改善提供了堅實的物質基礎，與此同時，還給農村的生態環境帶來了不容忽視的負面影響。一是生活垃圾問題。傳統的農村社會，生活所產生的垃圾大部分都無毒無害，基本上可以被環境分解。但隨著農村居住地集中、生產方式的轉變使得農村環境的分解能力遭到一定程度的破壞，農村社區缺乏統一的垃圾處理中心，大量的塑料制品、玻璃產品等自然無法分解的生活垃圾被隨意丟棄，造成了農村社區生活垃圾污染嚴重。二是工業污染。隨著新農村建設的推進，越來越多的鄉鎮企業興起，許多鄉鎮企業都是低技術含量的粗放型發展，以犧牲環境為代價；有一些城市將污染嚴重的企業直接轉移到農村，鄉村直接成為城市工業污染的轉移地，對鄉村環境構成了極大的威脅。三是水資源和土壤污染。農業現代化的發展推動了農藥、化肥、汽油等農業生產要素的使用，其殘留物留在土壤和水源中，影響農產品質量和農村居民的健康。過量使用化肥，短時間能夠有效提升土壤肥力，但長遠來看，容易降低土壤活性以及產生大量重金屬物質，使土壤養分下降、污染嚴重。規模化養殖業的出現，給農民帶來了可觀的經濟利益，同時也給環境污染埋下了隱患。人們瘋狂修建各種養殖場，產生的污水以及動物糞便未經處理而直接排出，嚴重影響了大氣環境以及村莊周邊的水源。此外，隨著城市化的快速擴張，城市周邊的農田、山林、河流等被占用，成為“水泥森林”而失去了原有的田園風光。生態在開發過程中遭到嚴重毀壞，有的則處于無人管理、自生自滅的狀態。農村地區存在的臟、亂、差和種種污染情況表明，鄉村環境治理迫在眉睫。

二、導致農村基層治理現實困境的因素分析

上述問題表明，新形勢下農村基層治理面臨新的矛盾和問題，特別是以村民為主的自治制度進入發展瓶頸后，使現有的村民民主管理制度和基層治理體制遭到質疑和否定。因此，分析阻礙農村基層治理的因素，能夠正確認識當前農村基層治理面臨的困難，以更好地解決問題。

（一）農村民間組織發育程度低 農村民間組織就是“在村民委員會這一群眾自治制度平臺上開展各種自治活動，實行自我管理、自我教育、自我服務和自我保護”，[6]因而其核心功能就是自治功能。農村民間組織發育程度的高低直接影響村民自治功能的有效實施。當前，我國現有的以行政村為自治單元的村級組織陷入發展瓶頸，重要原因就是農村民間組織發育程度較低，存在行政依賴、管理能力薄弱、自身功能定位不準確等問題，未能有效配合村委會等村級組織的自治功能的發揮。農村民間組織在維護農村穩定方面，具有組織參與、組織治理等功能。[7]各種民間組織作為農民利益的代表，能夠將組織程度低、力量分散的單個農民聯合起來形成強有力的整體，為農民參與政治生活、表達自身利益提供了組織化的渠道。新世紀以來，由于撤鄉并村、新農村建設、城鄉一體化等諸多制度建構同時進行，破壞了農村原有的社會網絡，使原本分散的農民力量更加支離破碎，農村民間組織的發育程度低，加劇了以村民自治制度有效參與不足的情況。在傳統中國的鄉村治理中，“皇權不下縣”，以鄉紳為主體的自治組織占據著主導地位。新中國成立后，隨著人民公社體制的確立，鄉村社會原有的民間組織被迫解體。改革開放后，隨著國家權力結構的變遷和鄉村社會的發育，農村民間組織慢慢發展起來，逐漸成為廣大農民實現自我管理的主要形式。在村組合并后，行政村的管理范圍擴大，從而使農村民間組織成長、管理的空間擴展，需在利益整合和公共服務供給方面承擔更多的責任。但長期以來，政府與民間組織的關系被定義為管理與被管理的關系，民間組織被排斥在社會管理之外，不能夠承擔相應的社會管理責任。農村民間組織不健全、發育程度低，直接影響了制度變遷背景下村級組織自治功能的有效發揮。

（二）傳統價值體系逐漸衰落 鄉村是中國文化的“根”，鄉村是傳統文化的“載體”，但隨著城鎮化的快速推進，農村大量人口外流，農村“空心化”日益嚴重，傳統文化生長的土壤出現荒漠化傾向。在傳統鄉村社會，農村文化能夠為鄉村治理提供村規民約、公共規則、道德規范和行為準則，從而使鄉村社會富有規范性，實現鄰里互助、家庭和睦。內化了鄉村價值的農村文化，對村民行為提供了道德和倫理的約束，村民行為被約束在鄉村秩序范圍內。[8]伴隨著農村現代化進程，鄉村傳統文化開始衰敗，傳統價值體系受到沖擊，良風美俗逐漸消逝，維系農村社會和諧穩定的家庭秩序被打破，導致農村家庭矛盾增多。一方面，社會道德規范急劇下滑。在市場經濟浪潮的影響下，自給自足的小農經濟模式被打破。利益追逐過程中，部分村民受金錢價值觀的影響，逐漸丟棄了樸素的道德價值觀念，造成了農村社會道德碎片化。如村民的自私觀念、功利心理等逐漸膨脹，炫富比闊現象在農村十分普遍。又如對農村“奉子成婚”現象的態度，作為保守勢力代表的老年人對此也習以為常，部分中年父母認為這是一種“長臉”行為，農村青年對此表現出了更強的開放性與包容性。“奉子成婚”實際上是社會風氣退化的表現，村民輿論對此類事件表現出的寬容和認可，在一定程度上也預示著農村社會道德的下滑。另一方面，家庭倫理道德逐漸衰敗。梁漱溟認為：“一切的社會組織均以家為中心，所有的人際關心，都從家的關系出發”。[9]當前農村“老人贍養”、“婚姻不牢”等問題沖擊著家庭倫理道德，同時對農村社會穩定也產生了嚴重的影響。近幾年來，農村離婚率持續上升。人口流動改變了人們對于離婚的態度，越來越多的村民認為離婚不再是一件丑事。過去的鄉土社會，贍養老人是每個村民都能夠盡到的責任和義務。在現代化的沖擊下，農村社會孝道堪憂，部分青年人對老人采取置之不理、互相推諉的態度，老人贍養問題已成為農村社會的新矛盾。農村社會道德的滑坡和家庭倫理的衰敗，使鄉村傳統價值體系受到沖擊，造成農村家庭矛盾增加。

（三）農村公共產品供給不足 在現代化進程中，農村環境污染問題日益嚴重。一方面是發展方式的問題，隨著城鎮化的快速發展和新農村建設的大力推進，破壞了原有的生態環境，使農村的環境自凈能力減弱；另一方面也有體制的問題。我國環境管理體系的建立更多的傾向于城市，環境治理方面公共產品的供給也存在城鄉失衡現象，主要變現為：一是環保公共教育缺乏，造成農村組織和農民環保意識差。各級政府不重視農村環保政策的宣傳教育，從而使基層政府和領導環保意識低，少數基層領導對環保法律法規知之甚少。在招商引資、發展經濟等過程中，忽視了環境成本，造成基層政府亂審批、亂開發。另外，農民的環保意識薄弱。農業生產中過度使用農藥、化肥，生活垃圾隨處丟棄、森林樹木隨意砍伐現象時有發生，加劇了農村的環境污染和生態破壞。二是環保規劃滯后、資金投入不足，造成農村環保基礎設施建設落后。長期以來，我國的環境保護都忽視了農村地區，環保政策、環保規劃以及環保基礎設施建設均供給不足。目前，國家還沒有制定農村環境保護的總體規劃，缺乏對農村環境保護的戰略性部署。城鎮化和農村人口集中居住規模迅速擴張，但在新村、新房的建設過程中，配套的基礎設施建設普遍缺位，大部分農村集中居住地缺少規劃，從而使其任意、盲目發展。同時國家的環保治理投入都用于防止工業企業污染和城市環境基礎設施建設，對農村環保治理的投入嚴重不足。除了少數農村示范點有少量投入外，農村的環保基礎設施基本空白。鄉鎮一級基本無環保工作人員，多數農村出現公共環境“無人管”的現象，垃圾任意堆砌。

三、提升鄉村治理能力的改進路徑

根據上述分析，我國的農村基層治理面臨著新的挑戰和困難。完善農村基層治理應立足農村社會的具體條件和現實情境，根據影響農村基層治理因素，提出以下對策和建議：

（一）鼓勵基層自治單元創新，增強農村組織治理能力 自上個世紀90年代后期以來，隨著城鄉一體化進程的加快以及農村產權制度改革，城鄉之間以及農村內部的流動增加和分化加劇，原有的以行政村為單位的自治組織難以發揮作用，迫切需要實現村級治理模式的轉型。為解決這一難題，迫切需要在基層民主的實踐探索中，突破原有的村級治理模式，實現基層自治單元創新。近年來，各地在實踐探索中充分利用現有的村莊資源，按照“地域相近、利益相關、文化相連”的原則，在保留行政村一級自治組織的基礎上，將自治重心下沉，逐漸形成“兩級村民自治”的基層治理格局。[10](P102)例如，湖北省秭歸縣在農村社區治理改革不徹底的情況下，按照“地域相近、產業趨同，利益共享”等原則，劃小自治單元、設立村落自治的經驗具有普遍的借鑒意義。其主要做法：將行政村劃分為居住農戶30－80戶左右、地域面積為1－2平方公里的許多小村落；村落內部搭建村落理事會平臺，設立“一長八員”分類管理，“一長八員”主要為服務性質職能，不收取工作報酬；村落內部的公共事務由群眾共同討論、決策、執行。涉及村落外部的事務以及村落之間的公共事務，則由理事會向行政村提出，行政村負責協調解決。這一自治組織彌補了行政村單元過大的缺陷，充分發揮了村落內部成員的自治作用，同時嚴格界定了村落與行政村的關系，避免了村落受到來自行政村的行政干預，保證了村民充分的自治。[10](P10)又如，都江堰柳街鎮在統籌城鄉發展的背景下，以散居院落整治為契機，實現以黨組織引導建立院落自治管理機制。成立院落黨小組，在院落黨小組的指導下按相鄰組合的原則成立院落業主管理委員會，制定院落自治章程，通過召集群眾民主議事，實現院落居民的自我管理、自我教育、自我服務。以村落、院落為自治單元的創新實踐，提升了村級組織的治理能力，促進了村民自治的落實，有力地推動了基層治理創新探。

（二）整合鄉土社會現有資本，重構鄉村傳統價值體系 帕特南認為社會資本是指社會組織的特征，諸如信任、規范以及網絡，他們能夠通過促進合作行為來提高社會的效率。[11]當前，我國農村最主要的兩種社會資本就是現代鄉賢和宗族規范，充分利用他們有利于將“原子化”的農民凝聚起來。張頤武將現代社會鄉賢分為“在場”和“不在場”兩種，[12]在傳統鄉村秩序受到沖擊、傳統社會紐帶嚴重松弛的情況下，鄉賢在粘合鄉土社會、凝聚鄉民共識方面起著關鍵作用。鄉賢對傳統和現代都有一定的了解：一方面，他們扎根鄉土，對鄉村情況和傳統風俗比較了解；另一方面，他們具有新知識、新視野，對現代社會的知識、價值觀念等有一定的了解，因而成為連接傳統與現代的橋梁。鄉賢在村莊地位較高，村民們大都能聽得進去他們的意見，他們能夠利用村民接受的方式來傳遞現代文明，讓現代的法律知識和精神與傳統的價值和倫理有效協調，重構鄉村傳統文化。另外，還應正確引導和利用宗族組織，發揮這一傳統資本在鄉村治理中的重要作用。過去的鄉土社會是一個宗法、禮治社會，同一姓氏將村民連接起來，宗族組織在鄉村發展和村民日常生活中發揮著重要作用，宗族規范是維系鄉村社會穩定發展的重要動力。宗族處理公共事務采取的協商、民主等方式都是現代社會提倡的價值觀念。利用宗族規范來約束村民，借用宗族的凝聚力來培育村民的認同感和責任感，使鄉村治理有序進行。還應特別注意，部分宗族規范內容存在與法律相背的情況，應正確處理宗族治理與依法治理的關系。同時對于宗族組織帶來的負面影響，如賄選、勢力龐大等阻礙民主發展的方面更應加以正確的引導，使其更好地發揮服務村莊治理的作用。因而，需整合利用現代鄉賢、宗族組織等鄉土社會資本，凝聚鄉民對于鄉土社會的認同感和歸屬感，達到傳統與現代的連接，重構鄉土精神和傳統倫理，最終實現鄉村治理和諧有序進行。

（三）改革公共產品供給體制，構建多元協作供給模式 面對農村基礎設施建設落后和公共服務供給不足的困境，在統籌城鄉發展進程中，迫切需要改革農村公共產品的有效供給機制。首先，公共產品供給主體應多元化。農村公共產品的供給存在“政府失靈”、“市場失靈”等多種狀況，說明單靠某一種供給模式是不可行的，應建立“多元化”的供給機制。[13]在公共產品的供給方面，除政府外，還要發揮企業、民間團體等非政府組織的作用，共同參與農村公共產品的提供，以減輕政府負擔，有效滿足農村、農民對公共產品的多樣化需求。在實現主體多元化的過程中，政府應承擔主要責任，明確分層提供的類別。例如，水利建設、醫療衛生、文化教育等公共產品應由政府提供，對于環衛、安保等公共服務可以采用政府購買的方式由市場提供。其次，公共產品籌資手段應多樣化。財力是公共產品供給的最基本保障，直接影響公共產品的供給水平。在主體多元的基礎上，拓寬農村公共產品的資金來源渠道，實行多元籌資手段。除了財政支出和專項轉移支付等基本籌資手段外，應充分吸納社會資本參與其中。對于郵政服務、環境衛生等業務，以承包經營的方式由企業來組織實施；對于農村基礎設施建設，以財政貼息的方式引導金融系統投資；對于農業技術推廣、農村文化娛樂等投資少、見效快的基礎設施和公共服務，以成立各類農民合作組織鼓勵農民合作集資。最后，公共產品需求表達應準確化。構建農村公共產品供給中農民的公共需求偏好有效表達機制，讓農民能充分表達其對公共產品真實需求，從而使政府能夠根據農民的需求迫切程度和財力的實際情況，更加精準地供給農村公共產品，提升公共產品的質量和效率。構建多元協作供給模式，完善農村基礎設施建設、提升公共服務水平，以此來改善鄉村環境問題。

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[4]“中國式養老”四大問題待解[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/health/2015-08/27/c_1116394897.htm.2015-08-27.

[5]劉 聲.200多萬農村兒童獨自留守[N].中國青年報,2015-03-14.

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[7]劉 寧,黃輝祥.組織維穩與集體失范:農村社會組織角色沖突分析[J].東南學術,2015(03):34-42.

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[9]梁漱溟.中國文化要義[M].上海:學林出版社,1987.

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Rural Grassroots Governance：Realistic Predicament and Improved Path

WANG Fei,REN Zhong-ping
（School of Politics and Administration，China West Norma University，Nanchong Sichuan，637002）

Since the late 1990s，Villagers＇autonomy as the core of rural grassroots democratic model has beenpracticed in the country for more than 30 years.At present，with the rapid reform of rural economic and social， the rural grass－roots governance environment has had the profound change，which has brought new challenges and problems，including the difficulty of the existing autonomous units，the increase of rural family conflicts，and the increasingly serious environmental problems in rural areas.Therefore，improving the capacity of rural governance and promote the grassroots level construction，need to encourage grass－roots autonomous units of innovation，reconstruction of rural traditional value system，Construction of public product diversity collaboration supply mode.

rural grassroots governance；capacity of hovernance;public product supply

D616

A

1674-0882(2016)01-0009-05

2015－11－08

王 菲（1992－），女，四川華鎣人，在讀碩士，研究方向：基層民主與基層治理；

任中平（1955－），男，山西柳林人，教授，研究方向：當代中國政治。

〔責任編輯 趙曉潔〕