基層治理中的群眾參與決策模式探討——以深圳坪山新區為例

魏紅英，陳杰容

（深圳職業技術學院管理學院，廣東深圳518055）

基層治理中的群眾參與決策模式探討——以深圳坪山新區為例

魏紅英，陳杰容

（深圳職業技術學院管理學院，廣東深圳518055）

深圳坪山新區群眾參與公共決策形成了具有深圳特色的“五展”模式，即參與渠道擴展、參與范圍拓展、參與流程舒展、參與人群向組織化發展、參與效果延展；突顯了群眾參與決策的“四協”特點，即主體協同、流程協同、行動協同、技術協同。它不同于其他地區模式；當然，也存在一定的問題需要改進。

參與公共決策；坪山新區；“五展”模式；“四協”特點

群眾參與決策，既是基層治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，是維護社會穩定的重要環節，也是公共政策科學化民主化提出的現實要求。

從歷史淵源看，對群眾參與公共決策的研究，首先來源于西方民主政治中的政治參與，是民主參與的組成部分。國外真正比較全面的研究開始于20世紀70年代“參與式民主”理論的復興。它建立在對傳統公共行政理論的“政治與行政的分離，行政領域不需要公民參與”的批判基礎上，研究了“參與的主體、參與的方式、參與的效果”等問題。1970年佩特曼的《參與和民主理論》成為參與式民主理論興起的標志，他提出“所有人最大限度的參與是民主的核心”[1]。

國外關于“公民參與決策的方式和技術”的研究內容圍繞“在什么時間、多大頻率、以什么方式、在多大程度上推進公民參與決策”等問題，形成了兩個比較成熟的理論。一是公民參與階梯論：美國學者謝爾·阿斯汀提出將社會參與的程度分為低度參與、中度參與、高度參與三類。二是公民參與的新形式論：如，約翰·克萊頓·托馬斯的《公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略》[2]。美國學者格雷姆·布朗寧在1996年出版的《電子民主：運用因特網改革美國政治》著作中，提出網絡民主能優化現實民主，為傳統的現實民主提供了一個新形式。

中國學者對于群眾參與決策的研究集中在：一是對民主政治、公共決策質量、公共決策執行的重要性、價值、意義的研究[3]；二是對公民參與方式標準制定、參與范圍的限定[4-6]；三是如何發展與完善參與方式的建議[7-10]；四是公共決策中公民參與方式的變遷及原因分析[11]。

可見，公民參與決策方式的理論研究相對成熟。但是對不同層次政府的公共決策中的公民參與的研究不多，尤其是對于城市基層群眾參與決策的實證研究尚不多見，中國本土化研究還需要加強。

本研究立足于：（1）為治理體系的完善提供學理支持，推進基層公共決策的民主化科學化，從而提升基層政府治理能力。（2）為本土化的民主參與理論提供素材和中國式話語，有助于對群眾參與問題的解決。（3）為其他地區的民主決策提供實踐參照。這里的“群眾參與”是具有“中國特色”的提法，至今國內都沒有統一的認識。國外通常稱之為公眾參與、公共參與、公民參與。群眾參與公共決策是指具備參與能力的公民，依據憲法或法律所賦予的參與權利，通過合法方式，在公共決策過程中自由地表達自己的意見和主張，影響或決定政府公共政策的行為。

本研究遵循現狀-問題-對策的思路，綜合運用政治學、公共管理學、政策學等相關理論，選擇廣東省代表地區——深圳發展剛剛起步的坪山新區，采取文獻分析、比較研究、實地調研，通過訪談、問卷、座談等方式，在坪山新區召開12場座談會，在47%的社區一對一填寫494份問卷，圍繞“如何組織群眾有序參與公共決策”這一問題，在比較借鑒國內外群眾參與決策的經驗基礎上，嘗試構建坪山新區公共決策的群眾參與的特色模型，并針對問題，從操作層面提出拓展坪山公共決策的群眾參與路徑的建議。

一、整體性決策參與的“五展”模式

坪山新區是2009年6月30日正式掛牌成立的深圳市政府派出機構，位于深圳市東北部，總面積為168平方公里，是深圳市東部主要工業基地，也是深化深莞惠合作的重要戰略節點。新區總人口約60萬，其中戶籍人口約3.6萬，下轄坪山、坑梓兩個辦事處，有社區居委會30個、社區工作站24個、居民小組163個。為了擔當起深圳市委、市政府賦予的建設“科學發展示范區、綜合配套改革先行區深圳新的區域發展極”（兩區一極）的歷史使命，調動群眾積極性和主動性，坪山新區自正式掛牌以來，就著手從群眾參與決策的路徑、范圍、技術、環節、平臺等方面進行整體性探索，形成了群眾參與決策的“五展”模式。

（一）群眾參與決策的路徑多樣，參與渠道擴展

為了了解民眾的需求，坪山新區探索群眾“自下而上”提訴求表愿望與政府“自上而下”察民情解民憂相結合的“雙向互動”渠道，在領導熱線、公眾信箱、信訪等原有的訴求渠道之外，建立了四類人員下社區、兩個網絡、一支民情服務隊的“421”的多元渠道。

“四類人員下社區”是指坪山新區干部、機關在職黨員、人大代表、政協委員四類人員掛點派駐社區或進社區。通過在社區開展調研、聯誼、咨詢、講座、集體勞動等活動，構建“自上而下”的民意聽取渠道。他們依據相關制度性文件（2010年的《關于貫徹新區“1＋8”文件落實干部聯系群眾促進和諧基層建設實施方案》；2012年出臺的《關于探索群眾工作“雙向模式”切實解決社區和群眾問題的實施意見》和《深圳市坪山新區社區發展規劃師工作制度》等），推動四類人員廣泛聽取社情民意，初步形成由新區統籌、區直單位、辦事處、社區廣泛參與的“四級聯動、組團包片、項目推進”的聯系群眾的工作新格局。

“兩個網絡”指建立家園網和綜合管理系統兩大“上下結合”的網絡參與渠道。坪山新區按照統一規劃、分步實施、協同建設、內外一體的原則，建設“社區家園網”。社區家園網除了分類設置服務模塊，提供網上辦事功能之外，還設置了社區論壇等欄目，使社區家園網成為暢達民意、反映訴求、解決問題、建言獻策的交流服務平臺。

以“織網工程”為基礎，建立“綜合服務管理信息”系統，整合綜治維穩、安全監管、出租屋管理、計生、城管、社區服務等網絡信息資源，為群眾表達意見和訴求打造更為便捷和高效的平臺。

除此之外，他們還依托“綜合管理服務系統”和“社區家園網”外網，開通1890（“一拔就靈”的諧音）24小時政務服務熱線，對群眾提出的由政府承接的公共服務問題，進行一站受理、分類交辦。

借助社會專業調查力量，建立一支民情收集調查隊。該調查隊的社工項目由坪山新區社工委購買服務，深圳市龍崗區彩虹社會工作服務中心負責運營，社工委負責監管項目運作過程。項目由5名專職社工及100名民情志愿者組成，專職社工負責整理、分類、評估和匯總民情信息，最后形成民情簡報和民情調查報告，報社工委研究匯編。

（二）群眾參與決策的領域廣泛，參與范圍拓展

坪山群眾參與決策的范圍從社區公共服務、社區治理到土地整備、文化遺產保護，不斷拓展。

1.土地整備的參與。土地整備被視為深圳市的“第三次土地改革”，而坪山新區是深圳市土地整備的試點區，坪山群眾參與土地整備項目的討論。金沙社區土地整備項目中多次征求群眾意見。南布社區、沙湖社區主動申請成為土地整備試點社區。新區相關部門充分吸收社區意見，共同制定了項目實施方案、專項規劃方案。群眾參與完善了坪山新區土地整備的工作模式。2011年2月11日，坪山新區正式將金沙社區作為“整村統籌”土地整備的試點社區，確立了以“政府主導、社區主體、辦事處保障實施”的工作機制。后來發現，該模式存在群眾參與不多的問題，通過調研，修改為“社區主導、群眾參與、政府指導”的新模式。該模式在南布、沙湖兩個社區得到順利實施。

2.發展規劃的參與。按照深圳市委、市政府的要求部署，新區從成立伊始就堅持“規劃先行”的理念，聘請高水平機構和團隊，制定了以綜合發展規劃為統領，以專項規劃為承接，以坪山中心區、坑梓中心區、金沙、坪山河流域等規劃為基礎支撐的契合新區定位的全新的綜合規劃體系。在新區的發展規劃中，采取傾聽群眾意見的多流程方式。其中議事會成為收集民意的“容器”。為了推進與居民的洽談工作、取得居民的認同，金沙社區按照民主原則公開推薦、公示后，成立了社區居民自治發展議事會。居民議事會針對和居民密切相關的事情征求意見、作出決定，調動群眾參政議政的積極性。六和社區在新區中心區開發建設中，作為中心所在地社區，就如何借助中心區開發實現社區長遠持續發展問題，經居民議事會討論同意制訂《六和社區發展規劃》方案。

3.文化遺產保護中的群眾參與。坪山新區是東江縱隊在抗日戰爭中堅持斗爭的主要地區，也是東江縱隊司令員曾生的出生地和故居所在地。東江縱隊的司令部有三年時間設在坪山。基于這一歷史，曾生所在社區居民主動提出建立曾生紀念館的建議，以保護、弘揚東縱紅色文化，傳承和發揚東縱精神。他們與政府有關部門進行咨詢論證，使該建議成功地被納入新區相關部門政策的議事日程。

（三）群眾參與決策得以改進，參與流程舒展

群眾參與的形式上，從起步階段通過領導熱線、信訪投訴、座談會、社區聽證、街頭巷議等基層平臺參與，逐漸發展為通過專門項目參與，直至群眾、領導、專家多元參與，參與方式不斷改進。

1.傳統公示制參與被賦予新的內容，使全過程參與成為現實。決策參與中的公示方式被廣泛使用。坪山新區的公共政策只要與群眾的生活有關，多數采用了公示制度，尤其在基層社區，公示牌處處可見。如：新區規劃土地監察大隊政務公開有三部分：一是一戶一棟審批過程中的三次公示（社區內部公示-辦事處公示-新區公示）；二是大隊的指揮中心設有投訴平臺，包括違建、一戶一棟材料造假等情況的投訴；三是《坪山新區原村民非商品住宅建設遺留問題處理辦法》起草前召開意見征詢會，聽取社區、村民小組、村民的意見，方案三次修改。由于過去采取重大事務決定后公示，群眾反映決策過程不透明，積極性不高。為了讓群眾真正參與社區建設，各社區采取全過程公示制，從問題的甄選、參與會議通知、決策結果等，都在特定的公告欄公示，讓群眾了解并發表意見。

2.傳統面對面討論與互聯網技術結合，使參與的時效性更強。長期以來，面對面的座談是各級決策機構收集民情民意的傳統方式，也是群眾參與決策的傳統手段。由于它具有互動性強的特點，仍是坪山群眾參與決策的有效方式。隨著網絡技術的運用，面對面的座談討論方式有了新的發展，轉化為網上互動交流。網絡論壇就是該參與方式的展示。職能部門及其決策者與群眾的網上交流、討論，在一定程度上為決策提供了信息，使參與的時效性更強。

3.織網工程搭建民情的訴求平臺，使網絡參與普及化。目前，坪山新區已在23個社區建立了家園網，并推進織網工程。織網工程借助現代化信息技術手段，以“一庫一隊伍兩網兩系統”為基本框架，形成一個縱向到底、橫向到邊、全面覆蓋、無縫對接的網格服務管理平臺，實現社會服務、信息共享和事件智能分撥處置，輔助政府決策分析。該網絡平臺通過信息收集渠道和決策分析支持系統，搭建民情的訴求平臺，使網絡參與普及化，方便群眾參與決策。群眾主要通過社區家園網反映意見，由新區智慧社會服務中心負責轉交相關責任部門辦理。各級領導及相關職能部門基于公共信息資源庫和社會服務管理網之上的決策分析支持系統，在各自權限范圍內，全面、客觀、準確掌握全區相關基礎數據和社會事件動態，分析、預判事件發展態勢，實現科學決策。

（四）參與決策的群眾增加，并向組織化發展

1.社區議事會制度使參與人員從原居民擴展到外來人員。現代社會發展越來越呈現個體化的特征，以戶籍、居住時間、財產為基礎來劃分服務和管理對象的做法越來越不適應現代社會的發展。如何解決這一矛盾，在公共決策中體現不同利益群體的利益，坪山新區創制了新的機構——居民議事會。以沙湖社區議事會為例，他們根據新區及辦事處關于大力推進社區居民自治發展議事會項目的工作部署和要求，成立居民議事會，凡涉及社區居民切身利益和事關社區發展的重大事項，都要提交社區自治議事會討論，保障群眾的知情權、參與權、表達權。議事會改變了過去只有原居民參與公共事務的狀況，為外來人員參與社區建設提供了場所和機會。議事會參加人員為本地居民、外來人員、企業代表等，人員分布比較廣。盡管社區議事會制度在參與社區或地方決策方面，只能“議”不能“決”，但是，它畢竟給予外來人員一個說話的場所和平臺。就此而言，也是促進群眾有序參與的創新。

2.社區服務中心使參與主體從個人向組織化發展。坪山新區出臺《扶持社會組織發展的若干意見》《關于坪山新區培育和發展社區社會組織的實施意見》（2015年）等政策文件，鼓勵社會組織發展，引領社會組織參與社區居民多層次、多元化服務需求決策的執行。通過購買群眾需求大的社工服務項目，開展日間照料、兒童托管、四點半學校、情緒疏導、就業引導等服務。再如，社區服務中心負責社區家園網的信息整理和補充，并由社區服務中心執行有關社會服務的公共決策。如，設立“志愿驛站”，成立各類社區志愿服務組織，開展鄰里互助、困難幫扶、社區娛樂、調解糾紛等活動，為公共服務和構建和諧社區發揮重要作用。

（五）群眾參與決策的環節完整，參與效果延展

決策活動一般由信息情報活動、決策方案設計活動和抉擇活動等多個相互關聯的環節所構成，是政策制定、政策執行、政策監督的完整過程。所以，公民參與決策就不僅僅是參與決策方案的抉擇或選擇，而且是多環節的參與。這是參與決策深度和廣度的分界線。目前，坪山新區正嘗試著不同決策環節的群眾參與。

1.公共問題界定環節的參與。坪山新區為了使決策符合大多數群眾的意愿，構建了多渠道的民情民意表達機制，為群眾參與公共事務決策議題提供了前提條件。如沙湖社區墨香會的成立，就是咨詢群眾意愿，由專業人士評估產生。新盆景的確定先由基層組織申報，然后評比產生。很多事關群眾切身利益的政策，政府鼓勵人人暢所欲言，營造一個寬松的環境，形成平等、民主、協商的氣氛，實現決策科學化、民主化。

2.決策方案設計和選擇環節的參與。公共決策的方案設計是指針對公共問題，依據決策目標，設計實現目標的各種可能性方案的過程。這一過程最需要集中群眾的智慧并考慮群眾的需求。坪山新區在涉及群眾切身利益的決策中，邀請群眾進行方案設計。坪山新區在如六和社區土地整備、曾生紀念館遺址選址方面都有群眾自己的設計方案，而這些方案在最后決策中全部或部分采納。社區服務中心的服務項目也是如此，大多數都由社區群眾自己提出需求，或在多項服務方案中選擇。

3.群眾參與決策效果、決策部門的考評。坪山新區利用現代信息技術手段，建立科學規范的考評制度，讓群眾參與對決策部門以及決策效果的綜合考評，考核內容有領導干部聯系群眾工作績效考核、部門工作考核、重點工作任務考核、社區服務考核等。部門考核包括各單位解決群眾問題的辦理數量、辦結效率、服務質量、群眾滿意度等。如：完善重點工作任務考核制度，在年度考核評價中增加社區、基層群眾和服務對象評價要素，健全完善以基層群眾滿意度為基礎的民生工作考核評價機制。

二、協同性決策參與的“四協”特色

坪山新區群眾參與決策具有協同性特點。這些特點表現為政府與群眾合作的主體協同、上下結合的流程協同、社區中心的組織化銜接的行動協同、傳統與網絡虛實結合的技術協同。它不同于杭州開放決策模式、吉林省安圖縣的群眾訴求服務平臺模式、深圳市鹽田區完善“民意暢達機制”等模式。

（一）參與主體協同：政府與群眾之間的相互合作

坪山新區政府出臺了相關的制度規則，對不同政策事項給予指導，明確要求群眾參與，為領導與群眾協同決策提供制度保障。在土地整備規劃、新區規劃土地監察大隊的執行性決策、公共事業局公共決策中，明確規定政府與群眾合作決策，既要有政府部門的主導，又要有基層群眾的參與。如：整村統籌明確規定“政府主導、社區主體、居民參與”為原則。針對原農村土地管理政策相互不協調及試點工作實踐所遇問題，確立了以“政府主導、社區主體、辦事處保障實施”的工作機制，借此調動社區居民自主決策、共謀發展的積極性，促進社區轉型。

坪山新區基層還創建了居民、社區與政府管理部門之間協同的工作模式。這在“整村統籌”工作中體現充分。六合社區土地整備方案就是該工作模塊協作的產物，由社區主動提出，其他部門聯動協同共同決策。體現政府管理不干預、群眾參與不回避的多元主體的積極性。

（二）參與流程協同：上下結合的決策流程

1.自上而下的“深入社區行”決策流程。為了了解社區群眾的真實需求，坪山新區政府開展以“看亮點、解難題、送規劃、促發展”為主題的“深入社區行”活動。新區領導定期或不定期率新區相關職能部門、辦事處、社區負責人及群眾代表，深入社區，了解社區在土地整備、社區規劃、環境整治、物業管理、綜治維穩、社區服務等方面面臨的困難，找準決策的方向和問題，納入政府決策議程，推動社區經濟社會全面發展。

2.自下而上的社區發展規劃流程。群眾參與社區轉型發展規劃流程，如六和社區的基本流程為：社區成立規劃項目組-由項目組問卷調查（了解意愿和滿意程度）-項目組與社區主任到社區工作站訪談、與股份公司交流座談形成建議-與街道、新區相關部門溝通-設計方案選擇方案。

3.上下結合的決策流程。社工委培育社會建設“新盆景”項目的決定，有一套比較規范的流程。該流程體現了上下結合的特征。它規定，各委員單位、社區、社會組織為創新項目創建主體，各自可申報1個項目，填報《社會建設創新項目申報表》；經評審符合條件并列入“新盆景”項目的，新區社工委將給予一定的資金扶持、政策指導。已確定的觀察項目探索的新經驗新做法，則由社工委與社區、社會組織共商推廣普及。

（三）參與行動協同：以社區為中心的組織化銜接

社區成為政府部門與群眾決策行動的銜接點。社區相應機構包括社區服務中心、社區工作站、社區黨組織、社區股份公司等正式組織在職責范圍內，匯集民眾的意愿、反映群眾呼聲、成為群眾與新區各部門之間決策行為的集成點，發揮著重要的中介作用。以社區為中心的組織化參與方便群眾參與。社區在匯聚群眾意見、意愿方面具有地理位置上的優勢，為群眾直接參與提供機會和場所；同時，也有利于連接政府各部門。公共決策的制定實施通過社區通達群眾，有利于提升工作效率。

（四）參與技術協同：傳統與網絡的虛實結合

坪山新區在群眾參與決策方面，不僅保留著傳統的座談會、基層調研、派駐社區等面對面的方式，而且運用了手機、郵件、新媒體等現代參與手段，相互連接協同，虛實結合。網絡參與具有互動雙向性，彌補傳統手段的不足。傳統的公民參與方式大多是單向的，主要是發布新聞、引導輿論，話語權由發布方控制，公眾難以有充分的話語權。公民網絡參與的方式則是開放的、雙向的、互動的，公眾既是信息的接受者，同時也是信息的發布者，這就使網絡突破了傳統媒體由于時空間隔造成的信息傳輸的障礙，為公民進行利益表達、輸入政治意愿、參與公共生活提供了更加便捷的渠道，改善了公民參與的手段。

目前坪山新區基層政府信息公開目錄框架中專門增加了“民政互動”欄目，由領導信箱、民意征集、在線訪談三部分組成，建立家園網，大力推進智慧城市的織網工程。一方面加強網絡問政，通過網絡問政的形式，了解群眾的呼聲和訴求，由群眾主導公共事務的話語權；另一方面，政府部門順應民意、引導民意。網絡促進了互動，“回應參與”激勵了群眾的參與熱情。

三、體制機制創新決策參與的相關建議

盡管坪山新區在群眾參與決策方面取得很大成績，但是，也存在著一定的問題。一是部分領導和工作人員沒有充分認識群眾參與決策的重要性。在機關問卷調查中發現，將近30%的工作人員認為本部門決策不需要群眾參與。二是公共決策的部門聯動協同乏力，群眾建議難以納入決策議程。現實工作中，橫向到邊、縱向到底的“網格化”決策機制還有待完善。民情反應的層級過多，群眾呼聲和意見的正常渠道必須經過社區、到街道、再到新區職能部門，每一層級都需要層層過濾，需要時間匯集整理，結果是群眾反映回應太慢。三是通過互聯網參與決策的群眾比例極少。對于家園網，43.2%的被調查對象沒有聽說過；41.3%的被調查者聽說過、但沒有使用過，這兩部分人員比例加在一起高達84.5%，而辦理過業務的人員只有9.2%。四是公眾參與公共決策的意識和參與技能有待提升。在政府的決策過程中，很多群眾認為這是政府官員和專家學者的事情，采取“事不關己、高高掛起”的態度。調查中發現，對于社區與自身利益密切相關的公共事項，仍然有17%的人員不會參與。為了改善這一狀況，除了進行宣傳教育之外，提出如下相關建議：

（一）訂立群眾參與公共決策的基本原則

1.公平參與原則。公共政策的制定實質是對既定的利益格局進行全局或者局部的調整，以保障社會整體的公平正義。公共政策的公平性要通過平等參與權、平等表達權、對弱勢群體的特別關注來實現。通過各種制度機制，保證不同的公眾群體（組織化或非組織化、強勢群體或弱勢群體）有平等的參與決策的機會。尤其要通過制度設計讓外來人員有機會參與。確保參與過程中不同群體有均等的利益表達和利益訴求的機會。政府應該注意吸納相關社會組織的參與，關注弱勢群體聲音，吸納弱勢群體直接參與，保障弱勢群體的參與權利。公共決策者不能替代弱勢群體行使參與權。

2.規范參與原則。制訂群眾參與的相應規則，對參與代表、參與范圍、參與方式、參與程序等做出明確規定。尤其在群眾參與區域性、基層性的公共決策的程序方面做進一步改進。參與人員應該由各方利益關系的代表人組成，群眾代表的比例不低于1/3。參與的范圍包括社區規劃、土地整備、社會治安、社會保障、就業、就學、就醫、集體經濟分紅、環境保護等公共事務。要規定征詢群眾意見的方式和程序，將社區議事會決議作為有關決策的必備環節。決策前要合理界定公共問題。決策中要明確群眾的范圍、參與內容、參與方式、參與程序等，明確把握群眾參與的各節點，使參與有效進行。防止形式化和“作秀”式參與，提高制度化參與形式的質量和效果。

3.策略性原則。一是針對不同的政策采用不同的方法。對于執行性決策、專業性強的政策，一般采用表面參與的方式，通過宣傳、公告、通知、解釋等溝通方式，讓群眾了解執行中可能遇到的問題，以便決策制定后更好地執行。對于新區群眾的民生事項如土地劃轉、房子拆遷、社保、社區紅利等，則采用咨詢、安撫等階段性參與方式。對于社區范圍的公共事務如社區治安、社區最低生活保障、扶貧濟困、公共交通站點設置、文化體育活動開展等，則采用直接授權、合作的深度參與方式。二是要求針對不同對象采用不同的參與方法。與群體利益直接相關的政府宏觀決策，征詢重點利益群體意見或建議；與個人生活緊密的新建和改建活動，預計可能存在利益沖突或激烈反對意見的，則多會采取意見聽證、議會辯論等形式，要求沖突雙方參加；對一些重大的城市建設決策，如城市地鐵、大橋、大型體育場館、劇院等重要基礎設施、公共設施的建設，則要求全體居民參加，直至采取全民公投等方式。

（二）創新群眾參與公共決策的機制

1.成立“坪山新區群眾決策咨詢委員會”。2014年8月坪山新區重大民生決策群眾咨詢委員會成立。作為決策咨詢和社情民意征集的議事協調（臨時）機構，由相關決策主管部門根據需要設置。委員會成員一般不少于15人，由相關部門領導、專業人士代表、直接利益方代表、群眾代表、社會組織代表、人大代表和政協委員構成。委員會成員對相應決策事項享有知情、參與和獨立自主地表達意見等權利。委員會遵循“一事一會”原則，在決策事項擬議階段成立，到決策完成時終止。群眾決策咨詢委員會的職責有：參與社區公共政策和措施的制定；向政府傳達民眾的需求和問題；向民眾告知政府的活動和政策；對群眾提出的議題進行咨詢、論證，并提出政策建議；對全區重大決策執行情況進行跟蹤調研與監督等。

2.完善以網絡為載體、以織網工程為抓手的參與平臺。調查中發現，網絡已成為群眾參與的重要平臺。建議以網絡為載體、以織網工程為抓手，構建群眾參與決策的便捷平臺。為積極發揮“織網工程”平臺作用，需要進一步加強政府網站、政務微博、公共微信等新媒體建設。組建專門的平臺維護、編輯、管理工作團隊，建立各部門、各單位通過政府網站和政務微博，及時公開信息，定期信息更新的制度，以及遇突發事件實時發布信息的制度。建立本部門網站與其他政府網站、門戶網站及媒體的鏈接與關注，讓它們成為政府、群眾、媒體進行信息流通、實時互動的重要載體。大力整合坪山新區現有的家園網等網絡資源，在全區范圍內建立了快捷暢通、靈敏高效的社情民意網絡。

3.建立群眾參與公共決策的補償獎勵制度。建議建立參與決策群眾的補償獎勵制度，給予參與決策的群眾適當的物資補助或精神獎勵（如最佳市民獎等），鼓勵群眾對公共事務的參與或自身利益的維護，培育群眾參與決策的意識。

群眾參與決策的補償獎勵資金宜由新區財政統一支出，由群眾決策咨詢委員會確定人員，或由每項決策的相關決策部門支付。標準可以參照深圳地方人大代表參會標準。

4.建立利害關系人參與決策的否決權制度。建議學習其他國家的做法，賦予利害關系人決策否決權。如法國的城市規劃編制中，公眾尤其是利害關系人對是否接受這一規劃方案提出意見，民意調查形成的決議對已經編制好的城市規劃方案具有否決權[12]。美國給公眾尤其是利害關系人提供參與法規制定程序的機會[13]。行政程序法賦予利害關系人有“提出、修改或廢除法規的請求權”。

建立和完善利害關系人否決權制度，內容包括：否決權行使范圍、否決權行使階段、否決權行使程序。否決權制度的前提是市民評審、市民意見征詢制度，確保公眾尤其是利害關系人從一開始就參與到公共決策中來。理論上否決權的行使可以貫徹于整個決策過程。對于不同的決策類型，否決權的行使有所差異。對于一些重大的事項，尤其是在環保公共衛生領域，可以探索實行“一票否決”制。

另外，在決策過程中，需要對利害關系人的審議做出程序安排。利害關系人行使否決權之后，公共決策提案需要做出適當修改或協商，減少異議。提供確保利益相關、受損方能夠參與決策過程的平臺。例如，城市改造應當有規劃搬遷地區的居民代表參加。通過整合，要使不同利益和意愿在公共決策中占有合理的比重，尤其不能忽視弱勢群體、利益明顯受損群體的意愿。

（三）構建不同類型公共決策的公眾參與流程

群眾參與公共決策流程具有一定的模式化。僅以社區規劃、公共服務項目決策為例，他們分別代表兩種不同類型的決策，反映群眾在決策參與中的不同地位。

1.規范群眾參與新區及社區規劃流程。公眾參與應深入到規劃的各個環節。不同的規劃階段根據各自不同的特點，適時向公眾公開。一般來說，城市規劃的編制過程劃分成前期調研、方案設計、比選、修改、公示這五個階段，每個階段都可以采取不同的措施來引導組織公眾參與，輔助和完善規劃方案。其主要渠道有：群眾意見征詢委員會，電話傾聽、短信接收、電子郵件、網絡專欄、信息統計系統等，組織形式多樣的民意征詢。

2.規范群眾參與公共服務項目決策的流程。公共項目決策與其他決策不同之處在于，它涉及項目預算。一般分為六個階段，即前期準備階段、民主決策階段、表決立項階段、項目預算階段、項目執行階段和評估總結階段。各階段群眾參與流程方式各有不同，對應的方式為：宣傳發動、征求意見、參與表決規則的確定、預算公開、組織群眾監督執行、組織專家審議評估反饋信息。

（*致謝：該研究得到廣東省行政管理學會領導和坪山新區相關領導、部門的支持和幫助。深圳職業技術學院謝秋色、李涵、劉科美、管麗萍、黃志鵬等同學參與了課題調研數據整理等工作，在此一并致謝。）

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（責任編輯：汪小珍）

D693.62

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1001-4225（2016）07-0072-07

2015-09-29

魏紅英（1966-），女，湖北潛江人，法學博士，深圳職業技術學院管理學院教授。陳杰容（1993-），男，廣東深圳人，深圳職業技術學院管理學院行政管理專業學生。

2015年度國家社會科學基金重大項目“習近平總書記系列講話精神對中國特色社會主義理論創新和實踐創新研究”（15ZDA001）；廣東省行政管理學會委托項目、深圳市哲學社會科學規劃課題“深圳城市治理體系與治理能力現代化研究”（125C080）