汕頭華僑經濟文化合作試驗區立法建設研究——以滬粵津閩自貿試驗區地方立法為借鑒

路曉霞

（華東政法大學研究生教育院，上海201620）

汕頭華僑經濟文化合作試驗區立法建設研究——以滬粵津閩自貿試驗區地方立法為借鑒

路曉霞

（華東政法大學研究生教育院，上海201620）

2015年4月，國務院同意新設廣東、天津、福建三個自貿試驗區，各地自貿試驗區改革進入共同發展的階段。上海自貿試驗區開辟了一條從《總體方案》到《管理辦法》，再到《條例》立法路徑，形成了自貿試驗區法制建設的基本框架，其他三地正在復制這些制度成果，但創新能力尚未彰顯。與國際化的市場規則相比，四地均須解決管理體系復雜、市場化改革動力不足、新設自貿試驗區管理機構與原有片區事權交叉不清的問題。當前階段，汕頭華僑試驗區的立法建設應著力復制四地制度成果，總結地方成熟立法實踐，并構建權責一致的法治政府。

自貿試驗區；地方立法；華僑試驗區

一、問題的由來

2014年9月，國務院批準設立中國（汕頭）華僑經濟文化合作試驗區（簡稱“華僑試驗區”），賦予華僑試驗區與自貿試驗區同等功能。2015年4月，廣東省長朱小丹確認：“省級下放給廣東自由貿易試驗區的管理權限同樣全部下放給華僑試驗區”①參見索有為：《汕頭華僑試驗區享有廣東自貿區相同的省級管理權限》，http∶//www.chinadaily.com.cn/hqgj/jryw/2015-04-30/ content_13632823.html，2015年6月25日訪問。。全國工商聯副主席陳經緯呼吁“華僑試驗區應納入廣東自貿試驗區內”。將來，無論是獨自建設，還是納入廣東自貿試驗區內，毋庸置疑的是，華僑試驗區是自貿試驗區改革②目前國內自貿試驗區建設剛剛起步，除四個較大自貿試驗區外，還包括汕頭華僑試驗區。當然，將來可能會繼續增加。的重要組成部分。

2013年7月，國務院通過《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》（簡稱滬《總體方案》），明確設立上海自貿試驗區。9月，在上海市政府通過《中國（上海）自由貿易試驗區管理辦法》（簡稱滬《管理辦法》）前，上海市人大常委會率先通過《關于在中國（上海）自由貿易試驗區暫時調整實施本市有關地方性法規規定的決定》，以保障地方改革依“法”創新。2014年8月，第一部有關自貿試驗區的地方性法規《中國（上海）自由貿易試驗區條例》（簡稱“滬《條例》”）正式實施。以上法律文件構成上海自貿試驗區的基本法律框架。

2015年4月，國務院決定在廣東、天津、福建再設3個自貿試驗區，并進一步擴展上海自貿試驗區的范圍。廣東、天津、福建三地分別出臺《中國（廣東）自由貿易試驗區管理試行辦法》（簡稱“粵《管理辦法》”③廣東的規范簡稱應為粵《管理試行辦法》，本文出于比較方便，使用粵《管理辦法》的簡稱。）、《中國（天津）自由貿易試驗區總體方案》（簡稱“津《管理辦法》”）、《中國（福建）自由貿易試驗區總體方案》（簡稱“閩《管理辦法》”）。2015年10月，《中國（廣東）自由貿易試驗區條例》（征求意見稿）發布。粵、津、閩三地《條例》建設正在進行。

經濟法治思維對于自貿試驗區建設具有引領和保障作用。顧功耘指出：重啟改革，除了需要正確的改革戰略、開放戰略及經濟發展戰略外，還必須配以明確的經濟法治戰略作為指引。經濟法治戰略的目標是建立國際化市場規則，用法治約束政府的權力，規范政府的經濟管理行為，保證市場充分發揮配置資源的作用[1]。理查德·卡爾倫提出：中國香港和新加坡能夠取得今天的優勢，關鍵源于其法治建設。上海自貿區如果能夠建立一個制度周密、公平的法治體系，將極大促進中國經濟、社會等各方面的發展[2]。鄭少華認為：如何理解國際化、市場化、法治化的營商環境是我們需要持續不斷研究的課題。這個課題可以轉化為這樣的一個問題來回答：善治良法的關鍵在于國際化與市場化[3]。可見，自貿試驗區下的立法建設，須以經濟法治思維為指引，科學、有效地引領和保障地方改革。

由此，系統總結上海自貿試驗區的立法實踐經驗，分析、比較滬粵津閩四地自貿試驗區立法成果，以經濟法治思維為指引，以構建國際化、市場化、法治化的自貿試驗區為目標，厘清當前自貿試驗區立法完善面臨的難題，為當前階段①當前階段，汕頭制度建設應著力于“借鑒與實施”國內自貿試驗區制度建設的成功經驗，下一階段才可能在自貿試驗區制度建設中“創新”。華僑試驗區立法建設提供對策建議是本文研究的出發點。

二、滬自貿試驗區立法進程及法律效果

上海自貿試驗區設立兩年多以來，法治框架基本形成。總結上海自貿試驗區的立法實踐經驗并評估其法律調整效果，不僅有利于理解自貿試驗區的改革歷程，更有助于鑒往知今，把握自貿試驗區未來立法完善的方向。

（一）滬自貿試驗區的立法進程

2013年3月，李克強在上海調研時，鼓勵上海在現有綜合保稅區的基礎上建立自由貿易試驗區。為此，商務部、上海市政府會同國務院有關部門加快擬定《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》（草案）。同年9月，國務院正式印發該《總體方案》。可見，上海自貿試驗區的設立是上海市政府順應中央全面深化改革的需要，配合黨中央、國務院及中央各部委的決策而進行的改革。

2013年8月30日，全國人大常委會通過《關于授權國務院在中國（上海）自由貿易試驗區暫時調整有關法律的行政審批的決定草案》，中國（上海）自貿區成為迄今為止中國開放度最高的特殊區域。9月，上海市政府加快出臺《管理辦法》，具體落實自貿試驗區改革任務。在改革起步階段，滬《管理辦法》抓住“簡政放權”這一突破口，對投資管理、工商登記管理、進出境監管及綜合執法問題進行具體規定，使自貿試驗區建設走上“不是政策洼地，而是制度創新高地”的新路徑。

在十八屆三中全會（2013年11月）明確在經濟社會領域進行市場化改革的背景下，2014年4月，上海市政府相關部門提交滬《條例》草案；2014年7月上海市人大常委會通過。立法過程中，地方人大的主導作用充分體現：僅在初審階段，上海市人大常委會就對60條草案中的57條作了修改，修改率達到88%[4]。并且，上海市政府、市人大拓展社會各方有序參與立法，舉全市之力進行《條例》建設。最終，滬《條例》不負眾望，既堅持“大膽闖、大膽試、自主改”以形成與國際投資貿易通行規則相銜接的制度體系，又堅持“重大改革于法有據”，對于涉及到中央事權的改革要求及時申請中央授權，給自貿試驗區建設提供了較為有力的制度支撐。

（二）滬《總體方案》《管理辦法》與《條例》

滬《總體方案》包括總體要求、主要任務和措施、營造相應的監管和稅收制度環境、扎實做好組織實施四部分及一份“中國（上海）自由貿易試驗區服務業擴大開放措施”的附件。不計附件，共4956字。滬《管理辦法》包括總則、管理機構、投資管理、貿易發展和便利化、金融創新與風險防范、綜合管理和服務、附則，共7章39條4921字。滬《條例》包括總則、管理體制、投資開放、貿易便利、金融服務、稅收管理、綜合監管、法治環境及附則，共9章57條9323字。

《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》由商務部、上海市政府會同國務院有關部門擬定，國務院批準，以國務院“通知”①即《國務院關于印發中國（上海）自由貿易試驗區總體方案的通知》（國發〔2013〕38號）。形式發布，屬于國務院的規范性文件。該《總體方案》明確了國務院對自貿試驗區改革的兩大立場：其一，申報的是“上海”自由貿易區，而最后批準的是“中國（上海）”，凸顯“中國”，這就意味著它不僅是地方層面的事情；其二，原來地方申報的是“自由貿易園區”，而最后批準的是“自由貿易試驗區”，戰略基點落在“試驗”二字上，這就意味著國家要在此先行先試，重在制度創新[5]。

滬《管理辦法》較好地落實了上海的主體責任，將地方經濟改革的突破口確定為“簡政放權”，明確了自貿試驗區的管理機構及其權限。與《總體方案》相比，滬《管理辦法》具有較好的可操作性：（1）《總體方案》要求建立集中統一的市場監管綜合執法體系，《管理辦法》通過授權管委會綜合執法機構行使市政府決定的行政處罰權來實現；（2）《總體方案》要求服務業擴大開放，《管理辦法》通過發布負面清單②2013年版規定了負面清單特別管理措施共190條；2014年修訂版為139條，限制性措施110條，禁止性措施29條；2015年版繼續修訂為122條，限制性措施110條，禁止性措施29條。2013年版和2014年版由上海制定、國家發改委認可；2015年版由國務院辦公廳印發。來實現；（3）《總體方案》要求工商登記與商事登記制度改革相銜接，《管理辦法》通過實行注冊資本認繳登記制、“先照后證”登記制來實現；（4）《總體方案》要求進出境監管便利化，《管理辦法》通過“一線放開”、“二線安全高效管住”來實現；（5）《總體方案》要求深化金融領域的開放創新，《管理辦法》明確了資本項目可兌換、利率市場化、人民幣跨境使用、外匯管理等措施；（6）《總體方案》要求推進政府由注重事先審批轉為注重事中、事后監管，《管理辦法》規定了行政透明度、簡化辦事程序、企業年報公示制度、監管信息共享、安全審查和反壟斷審查等制度。

滬《條例》不僅強調經濟管理體制創新，堅持“簡政放權、放管結合”，更重視制度創新，積極借鑒國際經貿新規則，堪稱上海地方立法史上最具影響的“第一法”[6]。其主要內容包括：（1）按照精簡、統一、效能的原則，協同高效運作管委會、駐區機構、中央在滬監管部門及市與浦東新區管理部門的機構設置及職能配置；（2）構建事中事后監管的基本制度，完善企業年度報告公示、信用管理、部門監管信息共享、綜合執法及社會力量參與市場監督等制度；（3）參照《跨太平洋伙伴關系協定》的框架結構。如，“投資開放”和“金融服務”各作一章，與“貿易便利”一起構成“放松管制”的主線，“綜合監管”與“法治環境”一起構成“有效監管”的主線[7]；（4）借鑒國際經貿新規則中的具體制度。一方面在貨物貿易、服務貿易、投資、金融等領域進一步放松管制，另一方面在維護公共利益、國家安全、金融安全、環境保護、公平競爭等方面加強有效管制。

（三）滬自貿試驗區的法律效果評估

在短短的兩年中，自貿試驗區法制框架從無到有，滬立法建設取得顯著成果。首先，開辟了一條從《總體方案》到《管理辦法》，再到《條例》的立法路徑。這條路徑已經成為自貿試驗區可復制、可推廣經驗的重要組成部分，正在被粵、津、閩復制。其次，解決了一個重要的理論問題：在國家法律不變的前提下，地方如何改革創新？中央與地方創新性地提出了“暫時調整”現行“三資法”的對策③該理論成果已經被應用到立法實踐。2015年《立法法》第13條全國人民代表大會及其常務委員會可以根據改革發展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定。，實現了改革與立法的良性互動。再次，產生了較好的制度溢出效應。2015年1月，《國務院關于推廣中國（上海）自由貿易試驗區可復制改革試點經驗的通知》發布；最后，探索出了人大與政府協同推進的地方立法經驗。對于政府起草的法律案，人大在審議階段起到了規范政府行為、保護相對人合法權益的主導作用。進行“維權型立法”，既要強調人大的主導作用，也要正視政府的推動作用，因為相當多的法律、法規涉及政府相關部門的管理體制、執法體制及人事、資金等政府的法定職權。

與高度國際化的經貿規則相比，自貿試驗區的立法建設任重道遠。首先，自貿試驗區立法建設應切實保障市場主體的平等地位和發展權利，充分激發市場主體的創新、創業能力，滬地立法在這方面仍存在較大的完善空間。其次，就管理模式來說，在推進“簡政放權、放管結合”的基礎上，立法還應推進政府的“優化服務”。再次，除了繼續完善現有法律文本外，地方還應健全相應的配套制度，保障法律文本的有效貫徹實施。羅伯特·庫特和漢斯·伯恩斯·謝弗認為：就書面的法律而言，貧窮國家與富裕國家通常都相差不多，法律的效力來自于社會譴責和國家強制力[8]。

三、滬粵津閩立法面臨的問題及對策

粵津閩三地的《管理辦法》是在滬《管理辦法》實施一年多、滬《條例》實施半年多后制定的。實際上，粵津兩地還有過去新區《條例》的制定經驗和實施經驗。梳理三地與自貿試驗區相關的法律文件，與滬立法成果進行比較研究，有助于厘清當前立法面臨的難點問題，為華僑試驗區《管理辦法》、《條例》的制定提供經驗借鑒。

（一）管理體系過于復雜

上海自貿試驗區實行雙層管理機構：上海市推進工作領導小組及自貿試驗區管委會。上海管理架構實行雙主任制度①管委會主任由市政府分管領導和浦東新區區委主要領導共同擔任。，既能充分發揮自貿試驗區改革和浦東綜合配套改革的疊加效應，也能促進管委會與駐區機構、有關部門建立效率較高的合作協調和聯動執法機制。

廣東自貿試驗區設三層管理機構：省工作領導小組、省級自貿區管理機構及各片區管理機構。省工作領導小組為省級議事協調機構，負責統籌重大事務，決定重大問題；在省商務廳設立工作辦公室，承擔省工作領導小組日常工作；三個片區的管理機構行使省級管理權限，具體承擔改革試點任務。

天津自貿試驗區形式上類似于上海的雙層管理機構，由“天津自貿區推進工作領導小組和自貿區管委會”構成，天津市工作領導小組、自貿區管委會及三大片區辦事處，實質上類似于廣東的三層管理機構。天津自貿試驗區管委會沒有完整的行政架構，只是一個協調中央、天津市及三大片區（東疆港保稅區、中心商務區、天津空港保稅區）原有管委會關系的機構，具體制度由三大片區辦事處實施②天津港“8·12”爆炸案暴露出天津自貿試驗區管委會、天津港（集團）公司權責不清問題，亟需立法厘清各自權責。。

福建自貿試驗區實際上有四個管理層級，省級領導小組及其辦公室、片區管理機構及各片區下的辦事處③福州片區下設馬尾經濟技術開發區辦事處、福州（江陰）保稅港區辦事處；廈門片區下設海滄保稅港區辦事處、象嶼保稅港區辦事處；平潭片區下設港口經貿區辦事處、高新技術產業區辦事處、旅游休閑區辦事處。。由于地跨福州、廈門、平潭三市，福建自貿試驗區設立省級領導小組（辦公室設在福建省商務廳）；三個片區分別設立管委會；福州、廈門、平潭片區下面還包括2-3個獨立片區，獨立片區設辦事處。可見，福建自貿試驗區不僅要處理好省級管理機構與各片區的關系，還需處理好各片區管理機構與其下設辦事處的關系。

與上海自貿試驗區的管理體系相比，粵、津、閩的管理體系更為復雜（見表1）。這一復雜的管理體系，明顯與高效能的管理目標相悖，亟需破解。

（二）市場化改革的力度不足

在框架結構上，滬粵津閩四地《管理辦法》大同小異。四地《管理辦法》均7章，除總則和附則外，還包括管理機構、投資管理與貿易便利、金融開放創新與風險防范、綜合管理與服務、本區域特色制度等內容（見表2）。

表1　四地自貿試驗區管理機構比較

表2　四地自貿試驗區《管理辦法》內容比較

在內容上，粵、津、閩三地的《管理辦法》，基本上是結合自身的區域定位，復制了上海的制度成果，自身制度創新效果尚未彰顯。

廣東自貿試驗區依托港澳、服務內地、面向世界，定位為“全國新一輪改革開放先行地”、“21世紀海上絲綢之路重要樞紐”、“粵港澳深度合作示范區”。“粵港澳深度合作”內容集中規定在粵《管理辦法》第五章“自貿試驗區功能集成”中。就內容而言，粵《管理辦法》在金融創新、行政改革領域有所突破。廣東在特定領域有較好的前期制度建設經驗：深圳前海既是國家金融創新園區，又是深港現代服務業合作園區；珠海橫琴與澳門對接，創新行政管理機制，實行“一島兩制”。在自貿試驗區下，廣東“立法試驗田”的作用尚未發揮。

天津自貿試驗區定位為京津冀協同發展高水平對外開放平臺、中國改革開放先行區和制度創新試驗田、面向世界的高水平自由貿易園區。津《管理辦法》將“京津冀協同發展”內容融入各章，沒有專列一章。天津在以融資租賃為代表的金融制度創新問題上有突破。

對接臺灣是福建自貿試驗區的特色。福建對臺合作有較好的實踐經驗：福州片區為兩岸全面合作的示范區，平潭片區積極試點各項具體制度，如“臺車入閩”、“閩車入臺”。閩《管理辦法》單列第三章為“閩臺交流與合作”。福建應立法固化其成熟的對臺合作實踐。

總體而言，上海作為新一輪改革開放的“試驗田”，奠定了自貿試驗區的基本法制框架；在此基礎上，四地立法突破與完善均面臨動力不足問題。地方只有凝聚市場主體共識，才能進一步推進自貿試驗區改革。因此，吸納市場主體積極參與這場政府積極推動、人大開始發揮主導作用的立法引領改革工作，正逢其時。

（三）新區《條例》的經驗及問題

2011年7月，深圳市人大常委會通過《深圳經濟特區前海深港現代服務業合作區條例》。目前，該《條例》進入大修階段，修改內容涉及完善前海管理局職能、行政執法體制改革、固化制度創新措施等。

2012年1月，珠海市人大常委會通過《珠海經濟特區橫琴新區條例》①2009年8月，國務院批準實施《橫琴總體發展規劃》，將橫琴島納入珠海經濟特區范圍，把橫琴建設為“一國兩制”下探索“粵港澳”合作新模式的示范區。（簡稱“橫琴《條例》”），共6章65條，除總則和附則外，還有管理體制、區域合作、產業促進、法制保障四章。橫琴《條例》重大的制度創新有：（1）確立珠海市主導橫琴新區開發，明確“珠海市是橫琴開發的主體”；（2）創設“三駕馬車”管理架構：發展決策委員會負責決定橫琴新區發展中的重大事項，管委會在其領導下管理橫琴新區的事務，發展咨詢委員會是決策委員會的咨詢機構；（3）實現與港澳法制互通互融。通過港澳法律問題專家小組研究涉及港澳的法律問題，通過立法借鑒吸收港澳法律制度②參見《珠海經濟特區橫琴新區條例》第47條“港澳法律問題專家小組”、第48條“立法轉化”。。

2014年9月，廣州市人大常委會通過《廣州市南沙新區條例》（簡稱“南沙《條例》”）。南沙《條例》包涵總則、行政管理與服務、規劃建設與土地利用、區域合作、生態環境保護、產業促進、人才保障、社會治理、法律責任及附則，共10章77條。該《條例》授予“南沙新區管理機構”行使廣州市政府相應的管理權限，并對產業、金融、人才、社會管理等內容進行了具體規定。

2015年5月，新修訂的《天津濱海新區條例》（簡稱“新濱海《條例》”）施行。該《條例》從舊版本的20條擴充為59條①2002年天津市出臺《新區條例》，共20條；2014年修訂的《新區條例》擴充為59條。，包括管理體制、改革創新、投資貿易便利化、社會建設、生態文明建設等新內容。新濱海《條例》具有兩個顯著特點：（1）保護制度創新主體的積極性。《條例》明確在濱海新區進行的改革創新未能實現預期目標，但決策程序符合法律、法規、規章規定，且勤勉盡責，未牟取私利或者損害公共利益的，對有關單位和個人不作負面評價，免除相關決策責任；（2）理順濱海新區政府與各經濟功能區管委會的關系。濱海新區政府統一編制實施區域規劃、組織實施改革、組織大型基礎設施建設、統籌建設發展專項資金、統一土地和投融資管理，各經濟功能區管委會履行法定管理職責，接受濱海新區政府領導。

廣東、天津的新區《條例》立法及實施經驗，對于兩地《條例》的科學立法及法律監督無疑是有益的。但須注意到，粵、津、閩將來出臺的《條例》均面臨與現有片區《條例》的法律沖突。妥善解決法律沖突是自貿試驗區法制完善不容回避的問題。

（四）未來立法完善的路徑

自貿試驗區的未來立法，應定位于引領和保障高度開放、高度發展的自由貿易區營商環境建設。

1.建立統一、高效的自貿試驗區管理體系。自貿試驗區應探索中央、地方二級管理體系。2015年2月，國務院自由貿易試驗區工作部際聯席會議制度建立，有必要在此基礎上建立全國性的專門管理機構；在自貿區內，突破地方行政改革困局，將地方各級管理機構合并為省一級，上海、天津通過加大簡政放權力度就可實現，廣東、福建可以采取公司主導管理模式②公司主導管理模式是指在自貿試驗區內不設政府管理機構，通過法律授權專業公司代行政府部分行政職責，進行專業管理。來實現。

2.自貿試驗區真正實現“大膽闖、大膽試、自主改”。將自貿試驗區改革的主體責任明確落實到省級政府，區內的管理機構為省級政府的派出機構。持續激發省級政府的改革積極性，才能保障自貿試驗區發展到先進經濟體的規則水平。當前，由于自貿試驗區建設暫停適用有關法律法規將是動態化需求，應當積極爭取全國人大及其常委會賦予試驗區所在地的省級人大及其常委會在一定期限、特定領域，靈活變通適用相關法律、行政法規的特別立法權。[9]

3.凝聚市場主體共識，獲得市場主體支持。能否充分保護市場主體的平等地位與發展權利，能否有效規制監管機關的法律責任，是衡量自貿試驗區下的立法成敗的關鍵。為此，地方政府積極推動下的立法建設，仍須加強人大的立法主導作用，同時，還應引導商事主體積極參與立法建設工作。

4.理順新設自貿試驗區與原有新區的事權配置。事權配置交叉不清問題不只關涉立法技術，更涉及中央、地方事權劃分的政治改革問題，該問題不能妥善解決，自貿試驗區就難以擺脫原有片區各自為政的窠臼，統一的經濟規則建構將成為無源之水、無本之木，國際化的統一經貿規則更是奢談。從根本上來說，自貿試驗區的立法建設及完善，需要我國政治體制改革的鼎力支持。

四、汕頭華僑試驗區的立法構建

華僑試驗區設立以來，汕頭市人大常委會加快立法工作，將制定華僑試驗區《條例》列入2015年度立法計劃。筆者認為，在汕頭市政府尚未制定《管理辦法》的基礎上，《條例》倉促出臺，難以保障《條例》的立法質量。不論是市政府制定《管理辦法》，還是人大常委會在其基礎上制定《條例》，為建設國際化、市場化、法治化華僑試驗區，都應學習、借鑒其他自貿試驗區的立法經驗，深刻總結汕頭經濟特區建設中法律實施不力的教訓，有針對性地復制、實施。

（一）著力復制四地制度成果

依據中國國際經濟交流中心課題組提交的《關于中國（汕頭）華僑經濟文化合作試驗區政策創新的若干建議》，汕頭市當前制度建設的重要工作之一是向國家層面和廣東省層面爭取一批先行先試的政策落地，筆者認為此建議不能導致“沒有國家、省政策，華僑試驗區只能干等”的錯誤認知。由前文可見，上海自貿試驗區已經有兩年多的制度創新經驗，廣東、天津、福建以前的新區建設也有很多可以借鑒的制度。

當前，華僑試驗區亟待復制其他自貿試驗區的制度創新成果，尤其是構建部門工作協調機制加快實施《國務院關于推廣中國（上海）自由貿易試驗區可復制改革試點經驗的通知》。具體而言，應包括以下制度：（1）實行外商投資準入前國民待遇加負面清單管理模式；（2）實行政府事中事后監管模式，建立企業年報制和企業異常名錄制度，促進競爭者、消費者以及社會組織對企業進行監督，建立外商投資的國家安全審查工作機制，建立綜合統計制度和風險底線制度；（3）增強政策透明度。自貿試驗區制定的監管規則，應廣泛吸收各方意見，依照相應的程序制定規則，明確實施期限，促進市場主體公平競爭；（4）對自貿試驗區內的投資提供充分的法律保護。在特殊情況下，根據社會公共利益的需要對自貿試驗區內的投資進行征收必須嚴格依照法律程序進行，并給予及時、充分、有效的補償。同時，對于汕頭發展較薄弱的金融領域，在當前階段建設一個金融開放先行先試的體系不符合現實條件。金融監管是電子監管，不受地域限制，華僑試驗區可與廣東自貿試驗區或上海自貿試驗區進行金融協同創新。

（二）加快總結地方立法實踐

對于能夠凸顯地方優勢的領域，汕頭應抓住此次機遇，加快總結成熟的立法實踐，充分體現華僑試驗區的制度優越性。

比如，汕頭有較好的反腐立法基礎。2013年5月，汕頭市人大常委會在全國率先通過《汕頭經濟特區預防腐敗條例》，對“防止利益沖突”“個人重大事項報告”“三公公開”“制度廉潔性評估”均予以規定。2014年7月汕頭市政府又通過與其配套的《汕頭經濟特區制度廉潔性評估辦法》。在我國現有的自貿試驗區《條例》立法中，均欠缺對市級政府的行政責任規制，汕頭能夠合理科學地設計市級政府的法律責任。

建構僑商組織充分參與的行政管理體系。僑商組織能否充分發揮作用是華僑試驗區建設成敗的前提。與國際規則接軌的華僑試驗區建設不是行政管理機關“烏托邦”式的構想，而是需要熟悉國際通行規則、國際營商環境的僑商組織充分參與。華僑試驗區完全可以復制橫琴新區的“三架馬車”式的管理體制和廉政檢察模式①橫琴新區廉政檢察機構通過聘任港澳籍人員擔任監督員，以對查辦職務犯罪案件實施監督，實踐效果良好。，使僑商組織充分參與行政管理，真正實現區內“僑商與華商的經濟文化合作”。

應注意的是，汕頭市人大常委會及汕頭市政府應積極吸納地方優勢研究資源來促進地方立法建設。當前，汕頭積極拓展了一些國內、省內的外部研究資源，但對本地研究資源重視不足。汕頭市政府委托的中國國際經濟交流中心課題組提交了具有較強實效性、可行性的宏觀政策建議；汕頭市政府還與廣東金融學院簽訂合作框架協議，②汕頭市政府與廣東金融學院簽訂合作框架協議，http∶//www.st.gov.cn/cnst/0305/201509/3ae2945f39e14d20bf76306c86b92 fd9.shtml，2015年9月30日訪問。就金融創新與華僑試驗區發展的研究建立長期政校合作關系。但是，本地研究資源卻未受到應有重視。實際上，本地研究已經起步，亟需汕頭市人大常委會及汕頭市政府整合研究力量，以地方更具針對性、更務實的研究來為華僑試驗區立法建設發揮作用。如，汕頭市社科聯2014年10月組織“建設華僑經濟文化合作試驗區文化專題研討會”③《我市召開“建設華僑經濟文化合作試驗區文化專題研討會”》，http∶//www.stskl.gov.cn/shownews.asp?id=615&sortid=33 &smallid=0&threeid=0，2014年12月25日訪問。；汕頭市法學會2015年1月主辦的“營造華僑經濟文化合作試驗區法治環境大家談”主題活動④汕頭市法學會組織法學專家為華僑試驗區獻計獻策，http∶//www.gdfxh.org.cn/sxqfxh/201502/t20150201_534928.htm，2015年2月30日訪問。；2015年6月，華僑試驗區專場推介會在汕頭大學召開；汕頭職業技術學院正在籌建“華僑試驗區研究所”，力圖從文化合作、法治建設層面為華僑試驗區的建設發展獻計獻策。當然，還應注意的是，本地優勢研究資源應重視自身建設，積極加入中國自由貿易試驗區協同創新中心的大隊伍中去。

（三）構建權責一致的法治政府

《中國（汕頭）華僑經濟文化合作試驗區發展規劃（2015-2030年）》明確規定：2017年華僑試驗區起步區建設初見成效，2020年核心區建設初具規模，2030年基本建成現代化新區。汕頭制度基礎與四大自貿試驗區的差距明顯。據中國政法大學發布的《中國法治政府評估報告（2014）》排名，汕頭在全國納入評估的100個城市中處于第48位，且分數在及格線以下；在廣東省7個納入排名的城市中，位居第三①廣州在全國排名位居第一；深圳在廣東省位居第二、在全國位居第十二；東莞在廣東省位居第四、在全國位居第五十二；茂名在廣東省位居第五、在全國位居第五十三；湛江在廣東省位居第六、在全國位居第五十六；揭陽在廣東省位居最后、在全國位居第七十三。。汕頭市政府及華僑試驗區管委會該如何作為？

立法細化對行政機關“法定職責必須為”的要求，不作為或亂作為將承擔相應的法律責任。自貿試驗區建設不是政府“等靠要”來的，而是需要一件件踏踏實實地去解決不利于市場主體發展的具體問題。天津港爆炸事件給了地方政府深刻的教訓，不能推諉、敷衍，屬于自己職責范圍內的事情必須做好；權屬交叉的事情及時向上級行政機關提出解決建議，否則將承擔行政責任，甚至刑事責任。依法保護政府及其公職人員的制度創新積極性，依法懲戒政府及其公職人員的“不作為或亂作為”。

借鑒上海浦東新區經驗，制定汕頭市政府及華僑試驗區管委會的權力清單和和責任清單。浦東新區政府的權力清單包括6460項，覆蓋發改委、經信委、商務委、教育局等多個區級部門；行政責任清單包括“主要職責”“事中事后監管”“公共服務導航”“行政協同責任”“重點行業、重點領域監管措施”五個方面，共1422項責任。明確權力清單和責任清單才能解決職能交叉和多頭執法的老問題。

法治引領、法治保障自貿試驗區建設，就是用經濟法治思維監管領導者并保障市場主體的平等權利及發展權益，用程序法治思維保障制度的公開透明與有效實施。從自貿試驗區的立法建設到立法完善，中央政府、地方政府正視當前良法供給不足及法律實施不力的問題，以“刮骨療傷”的態度重構符合先進市場發展的國際化規則體系。這需要時間和經驗，更需要智慧和勇氣。同時，政府推動下的自貿試驗區立法建設，還須加強人大的立法主導作用，尤其應注意引導商事主體、專家學者等積極參與到立法建設工作中來，這對于充分保護市場主體的平等地位與發展權利不可或缺。

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（責任編輯：汪小珍）

DF127

A

1001-4225（2016）07-0058-08

2015-11-15

路曉霞（1975-），女，河北保定人，華東政法大學博士研究生，汕頭職業技術學院思想政治教研部講師。

汕頭市社科聯“華僑經濟文化合作試驗區初期建設制度創新研究”（201505）；汕頭職業技術學院“創新強校工程”2015-2017年建設規劃項目“汕頭華僑經濟文化合作試驗區持續改革創新研究”（STP-ZZ-009）