山西省城中村改造問題及建議★

張威

(山西省城鄉建設學校，山西太原 030001)

山西省城中村改造問題及建議★

張威

(山西省城鄉建設學校，山西太原 030001)

介紹了城中村的概念，結合山西省城中村改造的現狀，從征收拆遷、資金籌措、手續辦理、基礎設施等方面，分析了影響城中村改造的因素，并提出了推進城中村改造工作的建議，以解決城中村居住環境差、基礎設施不完善、用地管理混亂等問題。

城中村改造，城市規劃，人居環境，土地資源

0 引言

城中村改造是黨中央、國務院和省委、省政府改善民生、促進發展的重大決策。近年來，省委、省政府高度重視城中村改造工作，把城中村改造納入棚戶區改造范圍，擺在了經濟社會發展更加突出的位置，切實加大推進力度。特別是2014年王儒林書記調研太原市城中村改造工作，做出重要指示后，我省進一步加強組織領導、明確目標任務、強化推進措施，取得了明顯成效。現將城中村改造情況報告如下。

1 城中村的概念

城中村是在城市化快速推進過程中受城鄉二元管理體制約束和管理不善等原因形成的一種特殊社會現象。

目前，國家對城中村的概念還沒有給出一個明確的定義或解釋，學術界也沒有統一公認的標準。

從字面上理解，城中村就是城市規劃區范圍內的村落。

較為常見的觀點是在經濟快速發展、城市化不斷推進過程中，由于農村土地全部被征用，農民身份轉變為居民身份后，仍居住在由原村改造而演變成的居民區，或者是位于城區邊緣的農村被劃入城區，在區域上已經成為城市的一部分，但在土地權屬、戶籍、行政管理體制上仍然保留著農村模式的村落。

2 “城中村”存在的問題及加快改造的重要性

2.1 “城中村”存在的問題

1)居住環境差。由于房屋密度高，室內采光通風條件差，違法違章建筑隨處可見，“一線天”“握手樓”“貼面樓”現象普遍，道路泥濘、垃圾成堆、污水橫流，沒有基本的衛生保障，嚴重影響城市形象和居民生活質量。2)基礎設施不完善。城中村的道路、供暖、供電、給排水、垃圾處理等，一般沒有與市政設施干線配套，甚至有的根本沒有。并且缺乏公共綠地、體育鍛煉設施及其他公共服務設施。3)用地管理混亂。宅基地、工業用地、商業用地相互交織，非法出租、轉讓、倒賣以及“小產權房”等問題突出，住宅多以獨家獨戶的傳統家庭模式建筑而成，造成土地資源嚴重浪費。4)消防隱患嚴重。城中村街巷狹窄彎曲，人口密集擁擠，建筑雜亂無章，消防通道嚴重不足，存在嚴重消防隱患。5)治安形勢嚴峻。“城中村”人口雜亂，由村民、市民和流動人口混合構成，流動人口成為主要犯罪群體，治安形勢嚴峻。“城中村”存在的問題嚴重影響了城市發展和社會進步，全面開展“城中村”改造已勢在必行，且刻不容緩。

2.2 “城中村”改造的重要性

加快“城中村”改造是黨中央、國務院和省委、省政府改善民生、促進發展的重大決策，是推進以人為本新型城鎮化建設的必經之路，既可以有效解決城市二元結構矛盾，改善城市人居環境，促進社會綜合治理改革，又可以消除城市安全隱患，提升城市綜合承載能力和城市整體形象，同時，還有利于拉動經濟增長、帶動住房消費、提供城市就業崗位等，對促進社會和諧與經濟發展具有重大的意義。2013年12月，中央城鎮化工作會議提出要深入實施城鎮棚戶區改造，解決約1億人口的城鎮棚戶區和城中村改造。2014年10月，省委書記王儒林在太原市調研考察時強調，要堅持以人為本，把提高城鎮人口素質和居民生活質量放在首位，實事求是、積極穩妥地解決“城中村”和棚戶區改造問題，進一步加大力度。省政府從2015年開始實施城市人居環境改善工程，將城中村改造列為了重要內容，明確分年度改造目標，力爭到2020年基本完成城中村改造工作。

3 全省城中村現狀及改造計劃

為認真落實王儒林書記指示，2014年11月，我廳組織對各市城中村現狀及改造計劃進行了調查摸底，統計匯總如下。

3.1 全省城中村改造總體情況

全省城市建成區范圍內共有681個城中村，涉及44.6萬戶。截至2015年年底，已開工改造390個村，涉及25.8萬戶;還有291個村需要改造，涉及18.8萬戶。

3.2 2015年—2017年改造計劃

按照我省改善城市人居環境規劃綱要，2015年—2017年全省計劃改造330個城中村，涉及22.2萬戶，其中:2015年計劃改造7.2萬戶，2016年7.5萬戶，2017年7.5萬戶。還有99個城中村計劃在2018年以后改造，涉及4.5萬戶。

據測算:2015年—2017年，全省改造22.2萬戶城中村可以拉動投資和住宅消費約3 578億元。其中:安置住房建設投資642億元、帶動商品房開發投資1 332億元、配套基礎設施和公共服務設施建設投資494億元，拉動住宅消費投資1 110億元;同時，可提供就業崗位32.2萬個以上，年均10.7萬個。

4 影響城中村改造的難點問題

城中村改造是一項龐大、復雜的系統工程，涉及到城市規劃、土地資源、市政建設、社會保障、戶籍制度等諸多方面，關系到城中村居民、村集體、政府、開發企業等多方利益，改造工作難度較大。

4.1 征收拆遷阻力較大

1)由于城中村中村民違法自建房的租金收益較大，村民征收補償要求普遍較高。長期以來形成的城中村違法加建，村民宅基地普遍形成3層～6層建筑現狀，加之大量流動人口和外地商販需求，致使村民出租房屋獲得較大的既得利益。以太原市區域位置較好城中村為例，戶均年出租房屋收入在25萬元左右，其他市中心區域城中村出租房屋收入也均在10萬元以上，村民們注重眼前利益，對城中村改造有抵觸情緒，補償要求過高，加大改造成本。

2)存在大量違法違規樓盤。由于部分城中村地處城市中心區域，地理位置優越，受利益驅使部分村集體組織以安置村民改善居住環境為由，自行或與開發商私定協議進行大規模集體土地開發建設，將安置少數村民以外的建筑違規向社會銷售，由于價格低，銷售旺，供不應求，導致大量小產權房產生。由于政府和職能部門監管不力，此類小產權房大多數存在超越紅線、增肥增胖等違反規劃的行為，但已既成事實，拆除十分困難，嚴重影響城市總體規劃和城市發展。

3)城中村改造補償標準不一。部分市縣政府由于未能出臺統一的或分區別類的補償標準，個別村補償標準較高，這是對城中村改造較大的負效應和干擾。如:2009年太原市楊家堡村北區改造時，一處院(4分地)補償500萬元，形成各區城中村不顧區域位置的攀比沖動，普遍抬高了補償標準，畸型加大改造成本，嚴重影響開發合作企業的引入。

4)部分村兩委班子整體能力不足，影響征收拆遷進度。有的村雖然啟動了整村改造，但是在推進的過程中，由于改造方案制定不周密，缺乏公信力，或是基本停滯，或是出現不穩定，或是歷時多年難以完成。有些村在制定改造方案時，沒有遵循既要考慮大多數村民利益，又要兼顧少部分村民的實際情況;既要考慮村集體和村民利益，又同步考慮合作方的合理回報;既要考慮村民的眼前利益，更要測算大于眼前利益的改造前景;既要滿足改造需求，更要考慮城市的整體形象等基本原則;出現或是方案無法通過，或是實施中受阻，或是合作方中途退出，或是無法兌現承諾，導致改造停滯。

4.2 改造資金籌措較難

城中村改造拆遷安置成本高、基礎設施不配套，建設資金需求量大。由于政府財力有限，改造資金籌措困難，而房地產開發企業受房地產市場低迷、住房需求不旺、商品房價格走低的影響，對城中村改造的積極性也不高。如太原市萬柏林區下元村擁有750戶、2 800人、544畝城改用地，舊村宅基地建筑面積70萬m2，整村拆除后，分地塊引入4個開發企業，按規劃方案完成158萬m2建筑總量，總投資約85億元。由于開發企業要承擔回遷住宅和發展經濟用房建安費用、安置過渡費用、部分貨幣補償費用、15%土地出讓金等費用，開發投資強度大，而中央和省補助資金僅有約每套13 000元(中央補助約1萬元/套，省補助3 000元/套)，占安置房總投資不足3%。另外，受房地產市場影響，投機性購房需求大幅減少，成交量下降，老百姓購房持觀望態度，投資風險加大、獲利預期降低挫傷了企業參與城中村改造的積極性，致使城中村改造引資工作較為困難。

4.3 手續辦理比較繁瑣

集體土地變性及基本建設手續申報所需要件較多，程序繁瑣，審批周期較長。一個城中村改造建設項目需經立項審批、土地審批、環評審批、用地規劃、工程規劃、施工許可、預售許可等多項審批事項，還需經過人防、電力、通訊等多部門審核批準，審批環節大多數為串聯審批，一環接一環，一環止而全盤滯，影響開工改造進度。

4.4 部分城中村改造基礎設施滯后

部分城中村改造項目基礎設施落后，特別是供暖、供電、供氣配套不完善，這是制約城中村改造建設和按時回遷的重要影響因素。有些改造村整村拆除后，遲遲不能建設和回遷，使得未改造村對改造產生了后顧之憂，損傷了改造的熱情和積極性。

4.5 組織機構亟待健全

城中村改造是一項綜合性的社會管理事務，涉及部門多，協調任務繁重。城中村改造過程中發生的“先建后拆、邊建邊拆、先拆后建”等違法違規現象，與政府及職能部門監管不到位有直接關系，由于城中村改造的土地性質的特殊性，國土部門認為拆遷建設中違法違規行為應由建設部門負責，而建設部門則認為集體土地性質的拆遷和建設應由國土部門負責，相互扯皮推諉，各由其說，各有其理，另外與之相關的執法、公安、環保、社保等部門合力不大，沒有形成協調統一的聯動機制。對此太原、臨汾等市成立專門的城中村改造管理機構，但人員不足，職能有限，統籌力、協調力還需進一步加大，而其他市目前還尚無專門機構。

4.6 社會管理任務較重

城中村改造后，大批農民變為市民，需要多元化的產業支撐來提供多層次的就業崗位。同時還需從戶籍管理、社會管理、社會保障、公共資源共享等體制機制方面全面推進，保障居民的合法權益，避免產生新的社會矛盾。

5 推進工作建議

山西省城中村要實現到2020年全面改造完成，要堅持依法行政和改革創新，把城中村改造與新型城鎮化建設相結合，統籌推進配套基礎設施建設和社會保障等工作。

1)加強組織領導，強化市縣政府的主體責任。城中村改造是重大民生工程，也是一項復雜的系統工程，市縣政府是責任主體，必須充分發揮主導作用，加強組織領導，建立健全機制，強化部門合作，綜合考慮城鄉戶籍制度改革、集體土地流轉、居民就業及社會保障等工作，深入細致的做好群眾工作，制定穩定、延續、可操作的改造政策，積極穩妥地推進城中村改造。

2)區分輕重緩急，分類指導推進。要穩步有序地加快城中村改造，區分不同情況，先易后難、先里后外，突出重點，分清主次，循序推進。防止一哄而上，避免一哄而下，不搞政績工程、形象工程，確保分類推進，取得實效。

3)科學規劃布局，合理制定改造方案。將城中村改造與推進新型城鎮化相統籌，與產業結構調整、社會事業發展及生態環境保護相結合，科學規劃，合理布局，結合實際制定城中村改造方案，廣泛征求城中村居民意見，征得他們同意后再組織實施。同時要充分考慮居民就業、就醫、就學和出行等需要，做到配套基礎設施和居民住房同期規劃、同步建設、同時交付使用。

4)主動協調服務，加強項目建設管理。充分發揮保障性安居工程建設領導組及專項工作協調指導小組的職能，圍繞城中村改造年度目標任務，主動服務、跟蹤辦理、簡化程序、并聯審批，指導和監督各市抓緊辦理項目審批手續，嚴格履行基本建設程序，落實工程質量終身責任制，從項目征收拆遷、開工建設、竣工驗收、入住分配等方面實行全過程全方位的監管，確保城中村改造項目合法合規、有序推進。

5)加大政府投入，多方籌措改造資金。省、市、縣三級政府都要加大財政資金投入，納入預算安排，并將地方債券優先用于棚戶區和城中村改造。省安投公司要加大融資力度，根據棚戶區和城中村改造及配套基礎設施三年建設計劃，最大限度爭取國開行和農發行專項貸款，服務于棚戶區和城中村改造。同時，也要探索設立棚改基金，推行PPP合作模式，鼓勵社會機構和民間資本積極參與改造，多渠道解決資金問題。

6)推進貨幣化安置，消化商品房庫存。按照國家要求，要把貨幣化安置作為今后棚戶區和城中村改造的主渠道。明年要將貨幣化安置作為考核各市的一項重要指標，逐步將比例提高到50%以上，通過采取政府回購商品房安置、搭建平臺組織群眾購買商品房、純貨幣化安置等方式，縮短棚改安置周期，滿足群眾多樣化住房需求，加快消化商品房庫存，以棚戶區和城中村改造貨幣化安置帶動房地產開發，以房地產開發拉動投資增長和經濟發展。

7)統籌社會保障，實現村民市民一體化。同步實施城中村基本養老保險、新型醫療保障、最低生活保障、就業保障等各項社會保障制度，統籌推進醫療、教育、治安、文化、體育等社區服務建設，保障村改居的新居民在居住、就業、教育、醫療、文化生活等方面與市民享受同等待遇，促進公共服務均等化，使村民真正融入城市生活。

Village-in-city transformation problems and suggestions of Shanxi province★

Zhang Wei

(Shanxi Urban-Rural Construction School，Taiyuan 030001，China)

With an introduction of village-in-city，combining with village-in-city transformation status of Shanxi province，starting from aspects of imposing removal，funds collection，procedure treatment and fundamental equipment，the paper analyzes factors influencing village-in-city transformation，and puts forward suggestions of promoting village-in-city transformation，with a view to solve village-in-city transformation problems，such as poor living environment，imperfect fundamental facilities and disorderly land management and so on.

village-in-city transformation，city planning，living environment，land resource

TU984

A

1009-6825(2016)35-0008-03

2016-10-09 ★:山西省軟科學研究計劃資助(項目編號:2014041025-3)

張 威(1980-)，男，工程師