談福建省省級(jí)政府投資項(xiàng)目代建制實(shí)踐中的問題

董 敬 春

(廈門誠(chéng)實(shí)工程咨詢有限公司，福建 福州 350003)

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談福建省省級(jí)政府投資項(xiàng)目代建制實(shí)踐中的問題

董 敬 春

(廈門誠(chéng)實(shí)工程咨詢有限公司，福建 福州 350003)

介紹了政府投資項(xiàng)目代建制的背景，從法律地位、合同主體責(zé)任與權(quán)力、代建費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)管理等方面，分析了福建省省級(jí)政府投資項(xiàng)目代建制實(shí)踐過程中存在的一些問題，并提出了具體的解決措施，以供參考。

項(xiàng)目管理，代建制，施工階段，風(fēng)險(xiǎn)

2004年7月16日，國(guó)務(wù)院以國(guó)發(fā)[2004]20號(hào)文發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，提出加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理，改進(jìn)建設(shè)實(shí)施方式，在非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目中推行“代建制”。2007年6月福建省人民政府以閩政[2007]11號(hào)文發(fā)布《福建省省級(jí)政府投資項(xiàng)目代建制管理辦法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱“辦法”)，在福建省試行代建制。雖然代建制在福建省已試行9年，但代建市場(chǎng)仍然屬于市場(chǎng)培育、探索階段，這幾年基本處于“放養(yǎng)”狀態(tài)。我司是為數(shù)不多較早進(jìn)入代建市場(chǎng)的幾家代建單位之一，具有多年的代建管理經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于現(xiàn)階段代建管理過程中普遍存在的問題，結(jié)合我司多年總結(jié)的代建管理經(jīng)驗(yàn)，提出如下觀點(diǎn)以拋磚引玉。

1 法律地位問題

代建單位法律地位不明確。我國(guó)目前沒有專門的工程代建管理資質(zhì)，福建省代建管理辦法是本省實(shí)施代建制的主要依據(jù)。“辦法”規(guī)定具有甲級(jí)的工程咨詢、工程監(jiān)理、工程設(shè)計(jì)、工程造價(jià)咨詢、招標(biāo)代理資質(zhì)之一或者施工總承包一級(jí)、房地產(chǎn)開發(fā)二級(jí)以上資質(zhì)的均可承接代建管理業(yè)務(wù)。《建筑法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)都沒有與代建制有關(guān)的內(nèi)容。代建單位沒有明確的法律地位，實(shí)施過程僅參照上述法律、法規(guī)代為履行建設(shè)單位部分職責(zé)，往往得不到政府行政主管部門的認(rèn)可。如申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可、施工許可等行政審批手續(xù)時(shí)，行政主管部門經(jīng)常僅接受建設(shè)單位為項(xiàng)目業(yè)主的申請(qǐng)，代建單位不能作為建設(shè)單位，報(bào)批材料需以項(xiàng)目業(yè)主的名義申報(bào)、蓋章，有的甚至需要項(xiàng)目業(yè)主本單位在職員工才能辦理相關(guān)手續(xù)。現(xiàn)行相關(guān)材料，如竣工驗(yàn)收證書并沒有代建單位蓋章欄，代建單位只能與項(xiàng)目業(yè)主單位在“建設(shè)單位”欄上共同用章。這幾年，京、滬、津、粵、浙、閩、湘、川、陜、疆、渝等出臺(tái)了有關(guān)政府投資項(xiàng)目代建制管理辦法，2015年2月水利部發(fā)布了《關(guān)于水利工程建設(shè)項(xiàng)目代建制管理的指導(dǎo)意見》，2015年5月交通運(yùn)輸部發(fā)布了《公路建設(shè)項(xiàng)目代建管理辦法》，多地方、多部門都在推行代建制。迫切需要在總結(jié)試行代建制經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，出臺(tái)法律法規(guī)明確代建單位的地位。

2 合同主體的責(zé)、權(quán)問題

1)委托人(即組織實(shí)施部門)、使用人、代建人三方職責(zé)劃分問題。“辦法”過于強(qiáng)調(diào)代建人的責(zé)任以及應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，制度設(shè)定偏向于委托人，委托人應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任太少，代建單位承擔(dān)的責(zé)任與所享有的權(quán)利不對(duì)等。政府投資項(xiàng)目委托代建單位一般采用公開招標(biāo)方式確定，因此招標(biāo)人經(jīng)常會(huì)在招標(biāo)文件中設(shè)置苛刻條件，將自身應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給代建人。由于目前代建業(yè)務(wù)市場(chǎng)屬于委托人的買方市場(chǎng)，代建單位為了參加投標(biāo)，只能被迫接受“霸王條款”。在代建實(shí)施階段，有的委托人不放權(quán)，甚至干預(yù)代建人工作，代建人無法真正發(fā)揮專業(yè)的“項(xiàng)目管理核心”作用。代建單位由于缺乏制度的保護(hù)，有“責(zé)”無“權(quán)”是典型現(xiàn)象，容易淪為“替罪羊”。迫切需要政府主管部門盡早制定并推行代建合同范本，合理確定責(zé)、權(quán)、利。

2)前期階段與實(shí)施階段代建單位責(zé)任劃分問題。“辦法”規(guī)定代建項(xiàng)目可采用全過程代建方式，也可采用分階段代建方式，即分為前期階段代建和建設(shè)實(shí)施階段代建。前期階段代建從項(xiàng)目建議書批復(fù)后開始至初步設(shè)計(jì)及概算批復(fù)止；建設(shè)實(shí)施階段代建從施工圖設(shè)計(jì)開始至工程竣工驗(yàn)收，辦理固定資產(chǎn)移交手續(xù)止。“辦法”要求代建人按照發(fā)改部門批復(fù)的概算嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資，施工圖預(yù)算不能超過概算。若由于代建單位原因造成項(xiàng)目總決算超總概算，增加的投資由代建人負(fù)責(zé)賠償。采用分階段代建模式，可能存在前期階段代建時(shí)，因初步設(shè)計(jì)深度不夠、概算編制不準(zhǔn)確、批復(fù)概算投資偏低等對(duì)后續(xù)實(shí)施階段代建時(shí)投資控制造成影響。由于前期階段概算投資偏低，委托人又要求按原批復(fù)的建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，造成實(shí)施階段代建的施工圖預(yù)算超過前期批復(fù)概算，而委托人卻追究實(shí)施階段代建人“超概”責(zé)任。為了減少扯皮現(xiàn)象發(fā)生，最好實(shí)行全過程代建。

3)代建單位與監(jiān)理單位管理職責(zé)問題。“辦法”規(guī)定“需要變更核定的項(xiàng)目總概算的，由代建單位提出，經(jīng)項(xiàng)目監(jiān)理單位同意后報(bào)使用單位”，代建單位與監(jiān)理單位之間管理職責(zé)存在問題。制度設(shè)定時(shí)考慮的是監(jiān)理單位與代建單位相互制約，賦予監(jiān)理單位監(jiān)督代建單位的職責(zé)，主管部門對(duì)代建單位的管理工作存有疑慮，希望通過監(jiān)理單位制衡代建單位。該規(guī)定在實(shí)際工作中不利于代建工作開展，并與《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》規(guī)定的監(jiān)理職責(zé)相沖突。監(jiān)理規(guī)范規(guī)定監(jiān)理單位對(duì)工程造價(jià)進(jìn)行控制，但該“造價(jià)”是指建設(shè)工程的“建安造價(jià)”，而非代建單位管理的項(xiàng)目總投資。項(xiàng)目總投資包括建安工程造價(jià)及建設(shè)工程其他費(fèi)用。監(jiān)理單位管理的工程造價(jià)，僅是代建單位管理的項(xiàng)目投資內(nèi)容的一部分。“辦法”規(guī)定的概算變更由代建單位提出，監(jiān)理單位審核同意后再報(bào)使用單位，顯然不適宜，超出監(jiān)理單位職責(zé)范疇。既然代建單位代表建設(shè)單位統(tǒng)籌整個(gè)項(xiàng)目的管理，同時(shí)“辦法”也規(guī)定代建單位對(duì)因其自身原因造成的投資增加應(yīng)進(jìn)行賠償，應(yīng)賦予代建單位充分的管理權(quán)限，這也體現(xiàn)責(zé)、權(quán)對(duì)等原則。只有給予代建單位充分的管理權(quán)力，代建單位才能對(duì)勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工等參建單位進(jìn)行有效管理，發(fā)揮專業(yè)化管理優(yōu)勢(shì)，達(dá)到推行代建制的目的。

3 代建費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)問題

2015年9月1日福建省發(fā)改委、省財(cái)政廳、省住建廳、省水利廳聯(lián)合發(fā)文(閩發(fā)改法規(guī)[2015]613號(hào))對(duì)“辦法”中規(guī)定的代建費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，雖然目前取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)比原標(biāo)準(zhǔn)略有提高，但仍低于監(jiān)理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，難以吸引優(yōu)秀人才。以實(shí)施階段代建與施工階段監(jiān)理為例，實(shí)施階段代建從施工圖設(shè)計(jì)開始至工程竣工驗(yàn)收，辦理固定資產(chǎn)移交手續(xù)止，施工階段監(jiān)理從工程施工開始至竣工驗(yàn)收結(jié)束。施工圖設(shè)計(jì)開始代建單位就已經(jīng)介入，開展施工圖設(shè)計(jì)、施工圖審查、組織預(yù)算編制、招投標(biāo)等代建工作。根據(jù)工程規(guī)模大小，一般實(shí)施階段代建單位至少比施工階段監(jiān)理單位提早6個(gè)月開展工作；竣工驗(yàn)收后監(jiān)理單位就已經(jīng)結(jié)束監(jiān)理工作，但代建單位還得負(fù)責(zé)竣工結(jié)算、環(huán)保驗(yàn)收、規(guī)劃驗(yàn)收、檔案移交、產(chǎn)權(quán)證辦理、固定資產(chǎn)移交、財(cái)務(wù)決算等后期工作。因此，實(shí)施階段代建單位比施工監(jiān)理單位至少多工作1年以上。據(jù)測(cè)算，新的實(shí)施階段代建費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)仍然比施工階段監(jiān)理費(fèi)低13%左右。整體而言，代建費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，代建收入與代建單位所承擔(dān)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)不對(duì)等。

4 代建履約擔(dān)保費(fèi)用問題

“辦法”規(guī)定代建單位提交的履約擔(dān)保不低于代建費(fèi)的100%。但之后國(guó)務(wù)院發(fā)布并實(shí)施了《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》，“條例”規(guī)定“履約保證金不得超過中標(biāo)合同金額10%”，目前“辦法”尚未進(jìn)行修訂，雖然違反“招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例”規(guī)定，但很多項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)招標(biāo)人仍要求代建單位出具代建費(fèi)總額100%的履約擔(dān)保。

由于整個(gè)項(xiàng)目代建時(shí)間一般需要3年以上，履約擔(dān)保費(fèi)用是一筆沉重的負(fù)擔(dān)。委托人要求代建單位提供代建費(fèi)100%金額的履約擔(dān)保，主要是考慮實(shí)行代建制的項(xiàng)目一般建設(shè)規(guī)模都比較大，委托人擔(dān)心建設(shè)資金安全。但“辦法”已要求代建單位單獨(dú)建賬核算，定期向組織實(shí)施部門和省財(cái)政廳報(bào)送相關(guān)材料，保證建設(shè)資金的安全使用。實(shí)際實(shí)施過程中一般是代建單位設(shè)立由與委托人共管的代建項(xiàng)目專用賬戶，雙方共同預(yù)留銀行印鑒，保證資金使用安全。代建人支付的每一筆款項(xiàng)都要經(jīng)過委托人審批同意，共同加蓋銀行預(yù)留印鑒后方可支付，建設(shè)資金管理是安全的，其實(shí)沒有必要要求代建單位提供代建費(fèi)100%金額的履約擔(dān)保，希望有關(guān)部門能夠依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》，盡早修訂“辦法”，或督促招標(biāo)人執(zhí)行國(guó)家的有關(guān)規(guī)定。

5 行業(yè)管理問題

管理體制方面，目前福建省沒有專門的機(jī)構(gòu)對(duì)代建行業(yè)進(jìn)行管理。代建行業(yè)存在多頭管理問題，也容易造成管理脫節(jié)，客觀上也對(duì)行業(yè)發(fā)展造成不利影響。“辦法”規(guī)定，省級(jí)政府投資項(xiàng)目推行代建制由省發(fā)改委負(fù)責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，代建項(xiàng)目投資由省發(fā)改委負(fù)責(zé)監(jiān)督、管理，財(cái)務(wù)管理由財(cái)政廳負(fù)責(zé)監(jiān)督，住建、審計(jì)、監(jiān)察行政管理部門在代建實(shí)施過程中根據(jù)各自職責(zé)進(jìn)行監(jiān)督。“辦法”雖然要求代建招標(biāo)時(shí)，招標(biāo)人需將招標(biāo)文件向省發(fā)改委、住建廳、財(cái)政廳報(bào)備，接受行政監(jiān)督，但實(shí)際實(shí)施過程中有關(guān)部門并沒有形成有效的管理。如招標(biāo)文件經(jīng)常存在的履約擔(dān)保金額不符合國(guó)務(wù)院《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定，也沒有哪個(gè)部門要求招標(biāo)人進(jìn)行整改。對(duì)代建招標(biāo)時(shí)項(xiàng)目是否具備招標(biāo)條件也沒有進(jìn)行審查，如有的工程征地、拆遷尚未全部完成，不具備建設(shè)條件就開始實(shí)施階段招標(biāo)，要求代建單位進(jìn)場(chǎng)，但對(duì)于非代建單位原因造成的工期拖延又不給予費(fèi)用補(bǔ)償，給代建單位造成重大損失。對(duì)招標(biāo)文件存在的有違公平交易原則的“霸王條款”任由招標(biāo)人濫用市場(chǎng)支配地位，如有的招標(biāo)人在明知工期會(huì)拖延情況下，招標(biāo)文件故意不明確具體的代建工期，又規(guī)定代建費(fèi)包干，要求投標(biāo)人必須予以響應(yīng)。2007年我省省級(jí)政府投資項(xiàng)目試行代建制以來，存在延期完工的項(xiàng)目很多都與征地拆遷問題有關(guān)，但委托人又不給予費(fèi)用補(bǔ)償，大部分代建單位虧損嚴(yán)重。只有代建單位獲得合理的利潤(rùn)，代建行業(yè)才能得到良好的發(fā)展。希望政府有關(guān)部門能夠加強(qiáng)對(duì)代建招標(biāo)文件內(nèi)容的審查，同時(shí)也要對(duì)項(xiàng)目是否具備招標(biāo)條件進(jìn)行審查，在項(xiàng)目完成征地、拆遷工作，實(shí)現(xiàn)“凈地”后，才允許實(shí)施建設(shè)。特別是征地、拆遷越來越困難，更要注意是否具備代建實(shí)施條件。也希望有關(guān)部門能夠積極響應(yīng)行業(yè)呼聲，盡快征求并制定代建合同范本，維護(hù)各方主體的正當(dāng)權(quán)益，創(chuàng)造公平交易的市場(chǎng)條件。

6 代建管理人才問題

代建管理人才是項(xiàng)目管理的基礎(chǔ)，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人是管理的核心。因此，代建項(xiàng)目負(fù)責(zé)人需要復(fù)合型的人才，既要懂技術(shù)，又要懂管理，其組織協(xié)調(diào)能力是關(guān)鍵。由于目前代建管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)比較低，很多優(yōu)秀的管理人才流向待遇較高的房地產(chǎn)行業(yè)，代建企業(yè)很難與房地產(chǎn)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)人才。雖然福建省試行代建制已經(jīng)多年，但了解政府投資項(xiàng)目代建制的管理人員還是比較缺乏。人才匱乏是制約福建省代建行業(yè)管理水平提高的主要原因之一。本人認(rèn)為可以通過兩個(gè)方面加以調(diào)整：1)政府引導(dǎo)。當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)前景不明，前幾年被房地產(chǎn)吸收的優(yōu)秀管理人員已部分回流，目前代建費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也有所提高，若政府部門能夠進(jìn)一步推進(jìn)代建制，將有利于吸引優(yōu)秀人才加入代建行業(yè)。2)成立代建行業(yè)協(xié)會(huì)，加強(qiáng)代建人員培訓(xùn)，提高代建人員水平；積極開展與省外同行的交流，引進(jìn)先進(jìn)省份的優(yōu)秀代建人才和管理經(jīng)驗(yàn)。

7 結(jié)語

雖然當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，同時(shí)受政府在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式(PPP)方式影響，政府在推行代建制方面力度有所減緩，但在非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目中推行代建制是項(xiàng)目管理發(fā)展的必然趨勢(shì)。盡管我省代建制在實(shí)施過程存在一些問題，但只要通過不斷總結(jié)、規(guī)范和引導(dǎo)，政府投資項(xiàng)目實(shí)行“代建制”必將成為主要管理模式，在政府投資領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用，也將提高我國(guó)的工程管理水平，并逐步實(shí)現(xiàn)與國(guó)際接軌。

[1] 紹興市發(fā)展和改革委員會(huì).關(guān)于紹興市政府投資項(xiàng)目代建制實(shí)施情況的調(diào)研報(bào)告[R].2006.

[2] 尹貽林,閻孝硯.政府投資項(xiàng)目代建制理論與實(shí)務(wù)[M].天津:天津大學(xué)出版社,2006.

[3] 董 可.對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)行代建制的思考[J].建筑管理現(xiàn)代化，2005(4):57-59.

[4] 閩政[2007]11號(hào)，福建省人民政府關(guān)于印發(fā)福建省省級(jí)政府投資項(xiàng)目代建制管理辦法(試行)的通知[Z].

Discussion on the problems in agent construction system practice of Fujian provincial government investment project

Dong Jingchun

(XiamenChengshiEngineeringConsultingLimitedCompany,Fuzhou350003,China)

Introduced the background of agent construction system of government investment project, from the legal status, contract main responsibility and authority, agent construction fee standards, industry management and other aspects, analyzed the existing problems during the practice in agent construction system practice of Fujian provincial government investment project, and put forward specific measures, for reference.

project management, agent construction system, construction stage, risk

1009-6825(2016)22-0239-02

2016-05-23

董敬春(1974- )，男，工程師

TU712

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