村莊建設規劃編制過程中常見問題探討

康 慧 蓮

(晉中市榆次區城鄉規劃設計院，山西 晉中 030600)

村莊建設規劃編制過程中常見問題探討

康 慧 蓮

(晉中市榆次區城鄉規劃設計院，山西 晉中 030600)

分析了新型城鎮化中村莊規劃的現狀，從規劃編制體系、規劃編制前期準備及規劃編制過程三方面，探討了村莊建設規劃編制工作中存在的問題，并提出了針對性的解決方案，有利于提高農村的規劃建設水平。

村莊，規劃編制，總體布局，基礎設施

1 新型城鎮化大潮中的村莊規劃

農村是我國9億農民生產生活的重要載體，2013年國家城鎮化工作會議指出，城鎮化不只是大城市發展，也包含村鎮發展問題，農村城鎮化是新型城鎮化的必要環節。而城鎮化是一個自然歷史過程，在這個過程中農村這一形態必將長期存在，如何在這個過程中使農村建設自然而然的融入城鎮，使農民生活比原來過得更好，中央政府出臺了一系列指導性文件，為我們指明了方向。

2013年，中央一號文件第一次提出了要建設“美麗鄉村”的奮斗目標。習近平總書記在2013年年底召開的中央農村工作會議上強調“中國要強、農業必須強；中國要富、農民必須富；中國要美、農村必須美。建設美麗中國，必須建設好“美麗鄉村”。2014年國務院辦公廳出臺了《關于改善農村人居環境的指導意見》，提出以保障農民基本生活條件為底線，以村莊環境整治為重點，以建設宜居村莊為導向，從實際出發，循序漸進，到2020年，全國農村居民住房、飲水和出行等基本生活條件明顯改善，人居環境基本實現干凈、整潔、便捷，建成一批各具特色的美麗宜居村莊的總體目標，對村莊建設提出了“規劃先行，分類指導農村人居環境治理”的要求。據此要求2015年11月24日住房城鄉建設部出臺了《關于改革創新、全面有效推進鄉村規劃工作的指導意見》，該文件針對近年來鄉村無規劃、鄉村建設無序、鄉村規劃脫離農村實際、實用性差等問題提出了全方位指導意見。

中央一系列的文件對村莊規劃提出了更精準的要求，針對近年來我區村莊規劃編制情況來看，存在許多問題急需解決，以適應時代的需要。

2 當前村莊規劃編制過程中存在的問題

2.1 規劃編制體系問題

1)缺少上位規劃的有效指導。

我區是某設區市唯一的區，在該市城市總體規劃中將我區全域列入城市規劃區，并對我區272個行政村按照宜居示范村和中心村、現狀保留村、限制發展村、遷并進入城市社區村四個類別進行了分類，完全忽略了鄉鎮一級的規劃。以東陽鎮為例，東陽鎮鎮區現狀已與周邊的西陽、龐志、德意、北社、彭村連成一片，鎮總體規劃也將這幾個村并入鎮區統一規劃，而城市總規中將東陽鎮區定為城市組團之一，對周邊這幾個村的定性是龐志村保留、西陽村遷并、德音村為宜居示范中心村、彭村北社村為限制發展村。該實例說明總規對農村居民點建設指引和村莊的分類定性與農村實際有一定差距，不足以指導村莊規劃建設。自2009年以來我區陸續完成的各鄉鎮的總體規劃，現在看來，與城市總規存在體系上的矛盾。而按照城市規劃體系模式，我區是否能編制本區域鄉鎮體系規劃不得而知。上位規劃層次不清，定位不明，導致村莊規劃的編制依據不足、方向不清。

2)各種規劃期限、范圍不統一。

目前我區土地利用規劃期限至2020年，城市總規期限至2030年，十三五規劃期限至2020年，而我們的村莊建設規劃期限是10年，如:2015年—2025年。由于我市與區之間各自職權范圍多年沒有定論，以至于各個規劃自成體系，互不銜接，作為村莊規劃的依據缺乏權威性。編制村莊規劃時，在村莊用地、定位、產業發展目標等規劃中不知該以哪個為準，矛盾時有發生。

2.2 規劃編制前期問題

1)編制主體和實施主體不明確。

村莊規劃的編制實施主體應是村集體，但長期以來我們的村莊建設管理過于依賴政府部門，村集體習慣于按上級安排行事，忽略了自身的主體責任。在選擇規劃編制單位時資質把關不嚴，缺乏有效溝通，主體地位難以體現。

2)忽視公共參與，沒有充分調動農民的積極性。

村里要編制規劃往往是因為有某位開發商看好某村區位優勢或正好有個項目想在村里占地實施，各種條件都差不多了，苦于沒有規劃無法審批項目，所以就找設計單位編規劃。其出發點、規劃內容限于部分村干部或開發商的想法，往往商業味太濃，忽略了村民的實際需求。而村民懵懵懂懂，感覺規劃是領導的事，上級部門的事，與己無關，參與意識不強，主人翁責任感不足，像看別人的畫一樣，止于欣賞。由于村民對規劃重要性的認識不足，很難提出實質性的意見，致使規劃方案公告流于形式，不能真正采納村民意見，導致規劃實施時問題百出。所以如何能調動起村民的積極性，大家都參與進來，建言獻策，共建美好家園，才是編制規劃前實際需要解決的問題。

3)規劃經費缺乏保障，規劃編制捉襟見肘。

依據《城鄉規劃法》第六條規定，各級人民政府應當將城鄉規劃的編制和管理經費納入本級財政預算。但由于種種原因，目前我區各村鎮在村莊規劃編制上缺乏穩定的資金保障，大部分村莊規劃編制費用都依靠開發商或項目單位籌集，這在一定程度上束縛了村民的話語權，導致規劃有失偏頗也是常有的事。近年來我區一直通過政府補助部分費用的辦法推進村莊規劃編制工作，但資金缺口依然巨大。

2.3 村莊規劃編制中存在的問題

1)現狀基礎資料調查不完整，普遍缺少編制規劃需要的地形圖等基礎資料。

由于村級組織人員更迭比較頻繁，多年來不注重村莊基礎資料的收集保存等原因，在規劃初期現狀基礎資料調查階段，很多村在土地數據、人口變化、從業情況、主導產業、公共設施、基礎設施、住房情況等方面不能提供連續5年的數據資料，特別是人口的變化情況。

近年來，各鄉鎮中小學布點做了很大調整，原來的學校撤并了很多，部分村民為孩子上學搬離了村莊。產業相對單一的村莊大多數年輕人外出打工，一些村形成了事實上的空心村。而位于城邊或工業區周邊就業條件比較好的村則有大量的流動人口聚集。還有一些農業基礎比較好的村，人口發展基本遵循自然增長規律，比較穩定，沒有太大波動。這些大家都看在眼里，但沒有數據的積累，人口預測依據不足，人口預測結果不準確，造成用地規模出現誤差。

一個有意思的現象是，就目前來說我區各村實際人均建設用地面積大部分在200 m2以上，均大于國家指標要求。做規劃時如果按現有人口預測必須得騰退部分用地指標，但這是有難度的，這就導致人口預測數量無論哪種情況總是在增加，理由牽強附會，或者僅僅為滿足指標要求而反算人口。這與城鎮化趨勢是相悖的，是不切實際的。

2)村域空間規劃、產業規劃過于宏觀，缺乏依據，無針對性，比較牽強。

縱觀我區現已完成的近30個村莊規劃，無一例外均將大量的村域用地劃分為觀光農業區、生態旅游區、特色產業區等等。聽起來高大上，實際上缺乏調查了解，脫離了村莊實際。不是每個村莊都適合搞旅游，搞農家樂的，也不是每個村莊都有那么多資源搞特色產業，即便有，是養殖，農產品加工，林果，還是蔬菜。總要針對不同的產業基礎，不同的區位條件詳細規劃，不能一概而論。這樣的規劃對村民來說就是看不懂，沒有用。

3)村莊建設規劃總體布局過度城市化，忽略了農村的實際需求，破壞了原有的自然風貌。

我區農村的實際情況是20多年來一直沒有進行宅基地審批，很多的年輕人到了結婚年齡卻沒有婚房，部分條件較好的在城里買房，而大部分則與父母擠在一個院子里，引發諸多矛盾，這是各村普遍存在的現象。為了解決這個難題，很多村委組織積極想辦法，希望能夠規劃出一塊地來解燃眉之急，實力比較雄厚的村則希望通過規劃徹底改善村民的居住環境。問題是用地指標是不能逾越的紅線，于是想出了蓋樓的好辦法，就像城里的小區一樣，各種功能齊全，可放在這里很不協調，村莊規劃走入了誤區。主要表現在樓層太高，打亂了村民有天有地的居住習慣，違背了人們世代傳承的居住理念，過度模仿城市居住區布局格式破壞了村莊肌理，打亂了多年自然傳承下來的村莊格局，喪失了農村原有的風貌。更為具體的表現在于人上樓了，忽略了農機具、糧食存放等農村基本需求，沒有預留足夠的空間，形成了新的矛盾。許多隱藏民間的歷史遺存在村莊規劃建設的過程中消失殆盡，人們關于家鄉的記憶標識逐漸沒落，再也回不到從前，找不到鄉愁。

4)基礎設施布局過于程式化，不切實際，實現的可能性小，特別是排水問題，很難徹底解決。

在農村供水、供電等基本得到了很好的解決，在氣化山西的大格局下燃氣供應也指日可待，集中供熱隨著村莊的改造建設也在逐步完善，唯有污水排放成為困擾村莊建設的老大難問題。我們的村莊分布在各個鄉鎮，地形條件千差萬別，規劃師依據地形可以將村內的管網布局的很好，但排水出路是個問題，每個規劃均以一句處理后排放或遠期接入市政管網作為結論草草結束這個命題，并沒有結合村莊環境治理、村容村貌整治、改圈改廁等實際情況重點研究如何徹底解決排水出路問題。這是所有的村莊建設規劃中存在的通病，需下大力氣重點解決。

3 解決方案及對策

3.1 明確規劃的層次，構建系統的規劃編制體系

村莊規劃同樣需要堅持體系化的基本原理，形成從宏觀到微觀的規劃編制體系和程序。就我區來說，首先應該在城市總規框架下完善綜合統籌型的縣(區)域村鎮體系規劃，針對城市總規確定的瀟河產業區(晉中)、東陽組團、北田組團、長凝什貼組團的不同規模、職能和特點，科學預測鄉村人口流動趨勢，合理地確定村鎮分類等級體系，明確村鎮體系的合理結構和空間布局，提出鄉村建設規劃目標，結合實際對鄉村公共服務設施、基礎設施、鄉村用地、鄉村風貌、村莊整治、空間治理等統一規劃，分類指導。

3.2 整合補充，推動多規合一

整合當前正在開展的改善農村人居環境、美麗鄉村建設、傳統村落保護等幾項與鄉村建設密切相關的重要工作，協調土地利用規劃與鄉村建設用地調整，有針對性的增加鄉村用地規劃、鄉村風貌規劃、鄉村整治指引等內容，推動多規合一，有效指導村莊規劃編制工作。

3.3 主動介入，創新監督管理機制

1)政府主管部門要改變工作方式，深入基層，切實將培訓宣講工作開展起來，將規劃知識、規劃意識貫徹落實到千家萬戶。為村民提供切實可行的參與渠道和途徑，履行村莊規劃從編制、實施、管理全過程中的公眾參與和群眾監督程序，廣泛聽取吸納農村集體組織和廣大農民的合理意見和建議，切實保證群眾對規劃的知情權、參與權和申訴權。在集體建設用地流轉活躍的地區，規劃編制人員應該鼓勵農民積極參與規劃的編制，使規劃真正具有引導性和可行性。

2)在選擇規劃編制單位時主管部門應幫助村集體出謀劃策，確定合理的資質標準，提出必要的指導意見，讓村集體少走彎路，充分體現其主體職能。

3)積極整合各渠道資金，全力推進村莊建設規劃編制工作。

3.4 尊重地方歷史文化和傳統，合理規劃，提高規劃的實用性

1)創新規劃編制內容。針對不同村莊以簡單實用為原則，抓住主要問題，合理調整規劃內容。對農房建設提出規劃要求，明確列出村莊整治項目。要注意保留村莊原始風貌，避免大拆大建，盡可能在原有村莊形態上改善居民生活條件，保護傳統的“鄉愁”文化，保護鄉村景觀的完整性和田園文化特色，正確引導鄉村的建設與發展，塑造生態平衡的鄉村環境，實現鄉村生產、生活、生態三位—體的可持續發展目標。

2)深化基礎設施規劃，對農村污水排放、垃圾處理等環境整治問題，充分調查研究，提出切實可行的規劃方案及實施措施，改善農村人居環境。

4 結語

城鎮化發展是一個必然的過程，在這個過程中把村莊規劃好、建設好，使人們能夠安居樂業是我們努力的方向，雖然其中面臨的困難和問題還很多，但是隨著規劃管理機制的不斷改革與創新，村民規劃意識的不斷提高，相信美麗的鄉村就在眼前。

[1] 趙 暉.新型城鎮化過程中的村鎮建設[DB/OL].城市中國網，新浪財經,2014-01-14.

[2] 全國鄉村規劃推進工作電視電話培訓材料匯編[G].2016.

Abstract: The paper analyzes village planning status in new urbanization, explores problems existing in village construction planning compilation from three aspects of planning compilation system, planning compilation preparations and planning compilation process, and finally puts forward corresponding solving methods, which will be good for improving rural village planning and construction level.

Key words: village, planning compilation, general layout, fundamental facility

Inquiry on common problems occurring in village construction planning compilation process

Kang Huilian

(JinzhongYuciUrban-RuralPlanning&DesignInstitute,Jinzhong030600,China)

2016-03-11

康慧蓮(1971- )，女，工程師

1009-6825(2016)15-0015-03

TU982.29

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