關于構建水資源管理督察機制的思考

楊　松，賈　超

（山東大學土建與水利學院，山東濟南250061）

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關于構建水資源管理督察機制的思考

楊松，賈超

（山東大學土建與水利學院，山東濟南250061）

【摘要】分析了我國水資源的現狀，揭示督察制度在落實水資源管理工作中的必要性。通過闡述我國其他行業督察制度的成功經驗，以及國外督察制度建設的可行做法，為構建我國水資源管理督察制度提供借鑒。在此基礎上，提出我國水資源督查制度構建的設想。

【關鍵詞】水資源管理；督察制度；成功經驗

我國現階段的水資源環境正面臨著全所未有的威脅。水資源短缺、水污染嚴重以及水生態環境的惡化已經嚴重影響到我們的日常生活。為解決我國現階段的水資源問題，國家已采取一系列的水資源管理措施，如1988年頒布的《水法》、2011年出臺的“最嚴格水資源管理制度”以及為緩解城市內澇的海綿城市建設等。為保證我國水資源管理相關工作的順利落實，通過對比國內外督察制度的應用實踐，提出構建我國水資源管理督察制度的設想。

1　水資源管理督察制度的必要性

1.1現階段水資源形勢要求

面對我國現階段嚴峻的水資源形勢，僅僅依靠人民群眾的自覺保護或者政府部門的強制性手段往往難以從根本上解決問題。因此有必要構建水資源管理督察機制，為我國為水資源管理工作提供一種行之有效的新形式，以保證我國法律、法規、政策、制度的落實。

1.2落實最嚴格水資源管理的要求

加快政府職能轉變，建設人民滿意的職能型政府是我國十八大以來提出的明確要求。推行水資源管理督察制度，與水資源管理績效考核、水資源監督問責機制一樣重要，是轉變政府職能、全面落實“最嚴格水資源管理制度”的要求。

1.3推進依法治水的要求

我國已頒布了《水法》《水污染防治法》《水行政許可實施辦法》等一系列與水相關的法律法規，法律的落實依賴各級行政職能部門，水資源管理督察制度的建立，使得政府權利受到制約、政府義務受到督促，是督促政府落實水資源工作的重要手段。

1.4政府強化監督問責的需要

我國工業、農業用水行為的監督問責依賴政府，國家制定的一些政策、法規鼓勵工農業經營者采取行為保護水資源。而這些政策、法規對各行各業經濟活動引起的水資源問題、水資源保護行為以及經營活動將產生重要影響。水資源督察制度的建立，有助于強化政府的監督問責，對水資源可持續發展具有重要意義。

2　國內外督察制度的借鑒

2.1國內督察制度的借鑒

1）土地督察制度。我國實行的土地督察制度是依據《國務院辦公廳關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》，在國家層面建立土地督察制度。土地督察由國務院授權國土資源部，并由其領導且兼任土地的總督察、副總督察，在國土部設立辦公室并向地方派駐9個土地督察局和土地督察專員。土地督察是協調中央與地方政府執行土地政策一致性的公共政策，因其督察機構相對獨立、督察范圍相對明確、督察機制相對完善，有效地調整了土地政策執行過程中的行政管理關系，土地督察制度執行以來成效顯著。

2）環保督察。我國的城鄉規劃督察始于2006年，建設部組建了城鄉規劃督察員，向杭州、西安、鄭州、南京、昆明等城市派駐城鄉規劃督察員，其職責在于對派屬地的城市總體規劃、重點風景名勝區規劃、歷史文化名城保護執行情況進行督察。但督察員缺乏查處權、人事任免權是其不足之處，其權利也有別于人大監督、行政監察。

2.2國外督察管理制度

國外的督察制度起源較早、發展比較完善。比較典型的有英國教育督察制度、瑞典新聞督察員制度、俄羅斯土地督察制度、荷蘭空間規劃和環境督察制度、美國農業部督察制度等。如英國1839年就建立了皇家督察團，對本國學校教育進行督察。英國的督察理念在于關注每一個學生，為學生的終身發展奠基，因此其督察制度以學生發展為中心，尊重差異，而且關注學生的人格教育。英國教育督察制度注重學習成效，關注課堂教學質量。其教育、兒童服務及技能標準局通過對學校進行督察和在網絡上向社會公開督察報告，有效地促進了英國教育全面優質發展。主要做法有：1）參加課堂聽課，掌握學校教學質量的最新資料；2）廣納意見，獲取評價學校辦學水平的依據；3）時常入校進行督察，發揮其督導作用；4）提升專業水準，保證教育督導質量；5）及時得出具有影響力的評價等級；6）公開教育督察報告。英國這種完善的督察制度，極大地促進了普通學校教學質量的發展。

從國內外現有的督察制度來看，可以從“督察對象”、“督察權利來源”、“督察機構設置”等方面借鑒現有的督察制度。從“督察對象”來看，地方政府部門就是水資源管理督察的直接對象；從“權利來源”看，“垂直監督”應成為我國水資源督察機制基本形式，可由國務院或由其授權水利部設置水資源督察機構，對全國水資源管理進行督察；從“督察機構設置”來看，可以借鑒土地督察中的行政區劃督察，然而水資源具有流域式分布的特點，從美國的田納西河流域管理制度、法國的流域管理委員會制度、英國的泰晤士河水務局以及我國現行的8大流域管理局可知，我國同時可以構建基于流域分布的水資源管理督察制度。

3　構建水資源管理督察制度的設想

3.1督察機構的設立及其職權

基于現有的政策法規、成功督察經驗及有利的政治環境，我國的水資源管理督察由國務院或授權水利部成立督察委員會，行使督察職權，對全國各省、自治區、直轄市各級水行政部門的水資源管理工作進行檢查、督促、問責等。

水資源管理督察委員設立總督察1名，由水利部長兼任，副總督察3~5名，可由水利部、農業部、環保部等相關部門工作人員擔任。委員會職責主要有3項：一是監督檢查各級人民政府落實中央關于水資源管理政策、法規、制度的情況；二是監督問責各級政府水資源管理工作執行不利、不作為等情況；三是進行調查研究，提出水資源管理新方法，進一步完善制度建設。

3.2流域式水資源督察制度

鑒于我國水資源8大主要流域分布的特點，實行“流域式”水資源管理督察制度是符合我國國情且行之有效的做法。在現有長江流域、黃河流域、淮河流域、海河流域、珠江流域、松遼流域、太湖流域管理局派駐專職水資源管理督察員，督察員職責主要有以下3項：一是對所屬流域水資源開發、利用、保護和管理行為進行檢查監督；二是協調中央與地方、地方與流域在水資源重疊區域的職責、權利、義務的工作；三是向水資源管理督察委員會負責，深入基層，發現問題，總結經驗，提出行之有效的水資源管理措施。

4　結語

從我國目前嚴峻的水資源形勢出發，初步探析了水資源管理督察制度的構建，得出以下結論：1）從現階段水資源形勢、依法落實最嚴格水資源管理制度以及強化政府監督問責的需要出發，分析并得出了實行水資源管理督察制度的必要性。2）借鑒國內土地督察、城鄉規劃督察以及國外教育督察等制度的成功經驗，從督察對象、權利來源及機構設置等角度淺析了水資源管理督察制度。3）提出了水資源管理督察制度機構設置及其職責，提出了基于流域式分布的督察制度，為我國水資源管理制度完善提供制度借鑒。

（責任編輯崔春梅）

作者簡介：楊松（1990—），男，研究生在讀

收稿日期：2015-08-16

【中圖分類號】TV213.4

【文獻標識碼】B

【文章編號】1009-6159（2016）-01-0049-02