長三角主要城市吸引外商研發投資政策的比較研究

夏海力　李俊佳

摘 要：長三角地區的滬、寧、蘇、錫、甬吸引外商研發投資走在全國前列，其吸引外商研發投資的政策在國內具有代表性。通過建立吸引外商研發投資政策的評價比較指標體系，在綜合分析的基礎上，為進一步促進長三角各城市吸引外商研發投資和城市之間協調發展的政策提供合理建議。

關鍵詞：外商研發投資；政策；長三角；評價指標體系

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）25-0180-03

引言

長三角地區是中國經濟最發達、吸引外商研發投資水平最高的地區之一，經濟國際化程度較高。而在長三角地區中，上海、南京、蘇州、無錫、寧波等城市又走在地區前列，在全國也處于領先狀態。通過建立吸引外商研發投資政策的評價比較指標體系，通過長三角地區諸城市吸引外商研發投資政策的評價比較，進而可以全面地把握各城市政策所處的發展階段及其趨勢，從而為長三角各城市的政策制訂和調整提供理論支持。

一、吸引外商研發投資政策的評價比較指標體系

通常認為，城市吸引外商研發投資政策的評價應當從三個方面加以衡量：第一，政策對提高和擴大吸引外商研發投資規模和程度的促進作用；第二，政策和吸引外資研發投資創新環境的適應度；第三，政策對當地經濟結構優化調整和自主創新能力發展的關系。應該避免單純從提升吸引外資水平和擴大吸收規模來衡量政策得失及其發展要求。

（一）政策對擴大提高吸引外商研發投資規模和程度的促進作用

積極吸收跨國公司及境外組織來華設立研發機構、開展與國內企業、科研機構研發合作是我國戰略指導方針。因此，在政府政策上采取有利于吸引外商研發投資、提升其水平和規模的措施符合現行開放政策的要求。從總體上看，我國已制定各種直接優惠政策以及在人才引進、產業、知識產權保護和其他科技政策方面的優惠措施，各級地方政府盡管沒有統一的政策標準，但在實踐中大體形成了以下諸方面的激勵政策：稅收、財政、土地、人才吸引與培養、知識產權保護與管理、參與地方科技計劃和其他優惠政策。

（二）政策和當地吸引外資研發中心創新環境的適應度

吸引外資研發中心要求一定的區域創新環境，國內學者大體從軟環境和硬環境兩個方面提出了若干具體指標：包括交通、經濟基礎、財政實力、居住環境和消費水平等物質基礎在內的硬環境，以及涉及人文、產業、政策諸多方面的軟環境[1]。

政府政策一方面屬于軟環境要素之一，另一方面又與其他因素發生相互作用。由于政府政策在吸引外商研發投資過程中起著引導作用，因而它必然滲透在軟硬諸環境要素中起至關重要的作用：其一，政策必須考慮當地物質基礎對吸引外商研發投資的容納度；其二，人口素質、人才培養和研發能力等的接受力和開發潛力；其三，高新技術企業和外商研發投資對接可能達到的水平。

（三）相關政策與當地經濟結構優化調整和自主創新能力發展的關系

“外商研發投資對我國區域創新體系具有顯著的促進作用”[2]，從整體把握地區吸引外商研發投資政策和地區經濟結構調整以及自主創新能力發展，可以借鑒國家創新體系（NIS）建設對政府政策的基本要求：“一是有一套合理的對體系職能產生影響的機構、組織和政策；二是這些機構、組織和政策之間有一系列建設性的相互作用；三是有一系列促進經濟發展的、合理的共同目標；四是有一個有利于促進創新的政策環境。”[3]由此決定了政府在創新體系建設中的各項職能：政策和資源配置、規章體系、財政經融體制措施、執行機制、人力資源開發建設和基礎設施建設等。這樣我們可以得出更加合理的衡量指標體系：（1）政策背后是否有促進經濟發展的、增強自主創新能力目標指引下的、對吸引外資研發中心產生影響的若干相互作用的機構、組織體系的支撐；（2）政策能否積極引導包括規章制度、資源配置、財政金融、執行機制、人力資源和基礎設施等在內的相關要素，服務于經濟結構的優化調整和自主創新能力的提升。

二、五市吸引外商研發投資政策的概述

上海、南京、蘇州、無錫和寧波等長三角城市在吸引外商研發投資的地方政策制定中，在認定標準、審批程序和優惠政策上有較大的不同。

從認定標準和審批程序來看，除按照國家相關政策文件規定，在涉及內容，范圍、固定場所條件、較高人員素質要求、年度審批復核及其部門機構規定外，各市政策在以下方面存在顯著區別：

第一，固定條件要求不同。南京具體規定了科研用房、資產總額和研發經費等條件；寧波除要求企業上年度技術開發費投入占銷售收入2%以上或上年度技術開發費投入超過2 000萬外，還規定企業應有合理的組織機構、健全的規章制度和管理辦法、明確的發展規劃和目標，以及必須擁有自主知識產權和領先領域；其余地區則規定較為模糊。

第二，人員素質要求差異顯著。除上海外，對直接從事研發活動人員學歷的規定均未明確界定為國家要求的80%，而是直接規定絕對人數（一般為10人）或把標準降低。

第三，審批具體部門和程序繁簡不同，蘇州、寧波規定較為簡單，由市科技局負責；上海外資研發機構每年將其研發運營情況上報審批機關，對審批機關具體規定較為模糊；南京地區較為煩瑣，涉及市外經貿局、省外貿經合廳、工商行政管理部門、市科技局等相關機構，分別辦理申請、登記注冊、審批、備案等相關業務。

第四，有的城市規定具有自己的特色。如，無錫規定了重點支持領域，而寧波則對企業組織、規章、管理辦法和發展目標等提出要求。

而各市吸引外商研發投資政策中最突出的部分往往是激勵措施。據國內一項調研顯示，政府激勵政策對在華設立研發機構的區位變量的因素中，政策激勵指數占3.63（5為最重要）。上述城市基本完全采納了國家對外經貿合作部2000年《關于外商投資設立研發機構的通知》中有關優惠政策的規定。此外，各市又有自己的特殊規定。上海特別規定在華國外居民生活用品免稅的相關規定，蘇州對“兩區”內符合相關規定的外資研發中心實行“兩免三減半”政策。此外，各市在增值稅、營業稅、企業和個人所得稅方面均按照不同標準和額度進行了減免規定。endprint

國家規定的優惠政策基本限制在稅收領域。除稅收外，上海、南京、蘇州、寧波和無錫在財政政策、土地政策、人才引進培養、外匯管理、知識產權保護、地方科技計劃參與等方面均做出不同的激勵性規定。

三、五市政策比較

（一）各市政策在提高與擴大外商研發投資規模和程度之間的比較

上海和蘇州利用外商投資水平在絕對和相對水平上處于各城市中的領先地位，其中上海的生產總值、財政收入和規模以上工業生產總值絕對水平高，外企和外商直接投資項目遠高于其它城市，高新技術企業數量眾多；蘇州地區生產總值、財政收入和規模以上工業生產總值相對水平高于上海，實際利用外資水平突出，高新技術企業較多，外資研發中心質量較高。從現有規模來看，上海在外資研發中心數量、高新技術企業和外商直接投資合作項目上均遙遙領先其它地區，蘇州居次，南京、無錫、寧波三市規模相當，而外資研發規模和地區經濟實力往往呈現正相關；從貢獻率來看，相對于地區GDP、財政收入和人口，蘇州地區實際利用外資對當地經濟貢獻最高，上海、南京和無錫相當，寧波最低。

（二）各市政策與當地吸引外資研發中心創新環境的適應度比較

地方吸引外資設立研發中心的規模和程度并非越大越高就越好，而要首先與當地創新環境相適應，才能充分發掘其利用外資進行研發的潛能，而避免造成浪費乃至破壞。從創新環境來看，必須考慮物質基礎，高新技術企業數量和質量，以及人口素質、人才培養和研發能力等因素，這些要素構成吸引外資設立研發中心的基本軟硬環境保障。制定政策首先要注意的是五市經濟物質基礎對吸引外資規模和程度的可容納度。前面已經分析，從地區生產總值、財政收入、規模工業總產值和實際利用外資的關系來看，經濟發展水平和吸收外資水平基本呈現正相關，在五市中經濟實力和利用外資排名最靠前的是上海和蘇州，南京和無錫相當，寧波最后。不能僅僅把實際利用外資的量作為制定政策的依據，而必須結合當地經濟發展狀況，從中進行對比分析而得出“質”的結論作為參考依據。

而從高新技術企業數量來看，上海、蘇州均處于領先地位，南京地區高新技術企業數量遠多于寧波，但實際利用外資與之相當，表明南京地區高新技術企業外資利用程度低于無錫，而寧波的狀況更是如此。

需要注意的是，外資研發中心進行的活動是科學技術含量較高的活動，必然要求引入地的人力資源具備相應的高素質。從五市情況來看，上海、蘇州和南京高素質人才比例最高，高校和國家重點實驗室數量也較多，但南京地區整體財政收入低于上海和蘇州，故研發經費支出總額低于兩地。蘇州研發經費投入比例低于南京，大專以上人口比例遠低于南京，但當地高新技術企業數量是南京的兩倍。無錫地區高校、研究所均較少，研發經費支出卻與南京相當，要吸引外商研發投資就必須大量吸收人才。從整體來看，五地人才狀況和外資利用狀況也是正相關的。人才資源不僅影響對外資研發中心的吸收，而且決定著是否能夠轉化為自主創新能力，從這個角度來看，上海和南京的科研條件是得天獨厚的，而蘇州、無錫要想保持和發展利用外資研發優勢就必須大規模引進人才。寧波同樣面臨著引進人才的任務，但本地高校和科研機構少且研發投資額度低，應投入更多的教育和科研資源以培養相關領域人才。

（三）政策對當地經濟結構優化調整和自主創新能力發展促進作用的比較

“盡管近年來跨國公司對華技術轉移的速度和力度不斷增強，但跨國公司技術控制的動機并沒減弱。”[4]這就更加需要各地區加大對外資研發先進技術的學習、吸收和轉化力度。吸收外資設立研發中心歸根結底要促進自主創新能力的發展和經濟結構的調整優化，對此，無錫明確規定了政策重點支持的行業領域，包括光電子與電子信息、光機電一體化及精密機械、新能源與高效節能、數字傳媒、生物醫藥、新材料、其它先進適用技術、與科技創新相關的現代科技中介服務及風險投資、擔保業等，除光電機主導產業和能源材料新興產業外，多為第三產業和服務業，表明其發展更注重經濟結構的合理化和完整化。前文已提及上海和南京科研人才資源豐富，更有利于實現吸收外資向自主創新能力的轉化。因此，南京對外資吸收利用的規模和水平還有進一步提高的空間。蘇州地區自主創新能力的最大問題在于人，蘇州人才數量質量、高校和實驗室數量質量均較上海、南京遠為落后，而“在最能體現一個城市創新能力的發明專利的申請和授權量方面”[5]也與上海差距較大。而蘇州地區高新產業的迅猛發展則是其優勢條件。寧波地區產業結構較為單一，高新企業較多而人才資源缺乏，決定了必須大力發展高等教育，引進外資研發中心必須注意產業結構的調整和優化。上海在產業結構和自主創新能力轉化方面都是非常突出的，政策更應當注意保持和穩中求進。

總體而言，地區經濟實力和吸引外商研發投資的規模和程度呈正相關，而人才等軟環境直接決定著對外資的吸收轉化能力。上海的政策基本嚴格執行了國家的相關規定，特別是在人才要求上較高，表明其外資吸收利用水平較高，且激勵措施涉及外來人員的生活、配偶和子女等方面，其政策較為成熟，其調整方向應當以穩為主；蘇州地區缺乏人才資源，政策應當向引進人才更加傾斜；南京地區必須大膽根據經濟發展和結構優化要求，擴大吸收外資設立研發中心規模，充分利用人才資源優勢，加大教育和研發資金投入比重，促進自主創新能力的建設和轉化；無錫地區明確規定了政策重點扶持領域，發展方向明確，應當逐步擴大外資吸收規模、不斷提升水平；寧波地區產業結構較為單一，高新企業較多，人才較缺乏，除引進人才外還必須大力發展高等教育，其政策中對企業質量和內部管理制度等規定表明，高新企業數量雖多，仍缺乏合理有效的戰略規劃，而吸收外資設立研發中心的過程就是不斷磨合提升本地企業自主創新能力的過程。

政策建議

第一，長三角應該把吸引外商研發投資的衡量與地區經濟發展水平、創新環境、經濟結構調整優化和自主創新能力發展戰略的綜合坐標聯系起來，不僅從量上、更從質上，不僅從現實、更從長遠發展來科學合理地定位該地區，從而為制定適合本地區的政策提供依據，其中尤其需要注意的是，在經濟結構調整和技術吸收轉化過程中，“受到高等教育的人數占總人口的比例”[6]是衡量地區人力資源教育技能水平的標準，也是吸收外資研發能力和潛力的核心因素，政策制定必須圍繞人才為軸心的自主創新能力體系建設而展開。endprint

第二，應該根據城市吸引外商研發投資的實際狀況，不能一味套用先進地區模式，而要綜合分析地區經濟和創新環境可容納力、人才資源利用狀況以及經濟發展戰略要求等。有學者指出：“對于處于不同象限的省市自治區應該強化不同的舉措，以增加環境競爭力，有效地利用外商研發投資。”[7]這同樣適用于各城市吸引外商研發投資。對于上海這樣具有高水平外商研發投資吸收能力的城市，其政策以穩重求進為主，而對于蘇州來說則必須注意人才政策的制定，南京則需擴大規模、充分利用人力資源，無錫和寧波則需根據地區實際進行整體的政策規劃，立足現實逐步發展。

第三，必須注意的是，我國雖然出臺了統一的關于外商投資設立研發機構認定標準、審批程序、優惠政策的相關規定，其在長三角各城市政策中的貫徹則差異顯著，特別是人才資源規定上，除上海外基本難以達到相關要求。這就說明，人才應當是政策制定中需要考慮的突出問題，而南京和蘇州正好呈現出截然相反的狀況：人才資源的過度和稀缺。這就要求在人力資源調配上制訂長三角地區人才共享的政策，打通資源流通渠道，這樣才能更好地實現對外資的吸收和本土資源的充分利用，從而更加合理地優化經濟結構、促進長三角自主創新能力的吸收轉化。

參考文獻：

[1] 馬勇，杜德斌，周天瑜，等.地方創新環境對外資研發活動的影響分析——深廈甬青連五市的比較[J].科學學與科學技術管理， 2009，（5）：61-67.

[2] 劉曉寧.外商研發投資對我國區域創新體系的影響[J].經濟經緯，2012，（1）：27-31.

[3] 崔新健.外資研發中心的現狀及政策建議[M].北京：人民出版社，2011.

[4] 張仁開.我國利用外商R&D資源提升自主創新能力的問題和對策[J].科技與經濟，2007，（4）：36-39.

[5] 夏海力.蘇州與滬、甬、深吸引外資研發中心創新環境的比較研究[J].華東經濟管理，2012，（3）：16-20.

[6] 葛順其，鄭小潔.江蘇浙江及廣東利用外資業績與潛力比較[J].調查與分析，2003，（9）：38-40.

[7] 崔新健，許靚.中國各區域利用外商研發投資的業績與潛力[J].國際經貿探索，2007，（8）：35-39.

[責任編輯 陳 鶴]endprint