長三角主要城市吸引外商研發(fā)投資政策的比較研究

夏海力　李俊佳

摘 要：長三角地區(qū)的滬、寧、蘇、錫、甬吸引外商研發(fā)投資走在全國前列，其吸引外商研發(fā)投資的政策在國內具有代表性。通過建立吸引外商研發(fā)投資政策的評價比較指標體系，在綜合分析的基礎上，為進一步促進長三角各城市吸引外商研發(fā)投資和城市之間協(xié)調發(fā)展的政策提供合理建議。

關鍵詞：外商研發(fā)投資；政策；長三角；評價指標體系

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）25-0180-03

引言

長三角地區(qū)是中國經(jīng)濟最發(fā)達、吸引外商研發(fā)投資水平最高的地區(qū)之一，經(jīng)濟國際化程度較高。而在長三角地區(qū)中，上海、南京、蘇州、無錫、寧波等城市又走在地區(qū)前列，在全國也處于領先狀態(tài)。通過建立吸引外商研發(fā)投資政策的評價比較指標體系，通過長三角地區(qū)諸城市吸引外商研發(fā)投資政策的評價比較，進而可以全面地把握各城市政策所處的發(fā)展階段及其趨勢，從而為長三角各城市的政策制訂和調整提供理論支持。

一、吸引外商研發(fā)投資政策的評價比較指標體系

通常認為，城市吸引外商研發(fā)投資政策的評價應當從三個方面加以衡量：第一，政策對提高和擴大吸引外商研發(fā)投資規(guī)模和程度的促進作用；第二，政策和吸引外資研發(fā)投資創(chuàng)新環(huán)境的適應度；第三，政策對當?shù)亟?jīng)濟結構優(yōu)化調整和自主創(chuàng)新能力發(fā)展的關系。應該避免單純從提升吸引外資水平和擴大吸收規(guī)模來衡量政策得失及其發(fā)展要求。

（一）政策對擴大提高吸引外商研發(fā)投資規(guī)模和程度的促進作用

積極吸收跨國公司及境外組織來華設立研發(fā)機構、開展與國內企業(yè)、科研機構研發(fā)合作是我國戰(zhàn)略指導方針。因此，在政府政策上采取有利于吸引外商研發(fā)投資、提升其水平和規(guī)模的措施符合現(xiàn)行開放政策的要求。從總體上看，我國已制定各種直接優(yōu)惠政策以及在人才引進、產(chǎn)業(yè)、知識產(chǎn)權保護和其他科技政策方面的優(yōu)惠措施，各級地方政府盡管沒有統(tǒng)一的政策標準，但在實踐中大體形成了以下諸方面的激勵政策：稅收、財政、土地、人才吸引與培養(yǎng)、知識產(chǎn)權保護與管理、參與地方科技計劃和其他優(yōu)惠政策。

（二）政策和當?shù)匚赓Y研發(fā)中心創(chuàng)新環(huán)境的適應度

吸引外資研發(fā)中心要求一定的區(qū)域創(chuàng)新環(huán)境，國內學者大體從軟環(huán)境和硬環(huán)境兩個方面提出了若干具體指標：包括交通、經(jīng)濟基礎、財政實力、居住環(huán)境和消費水平等物質基礎在內的硬環(huán)境，以及涉及人文、產(chǎn)業(yè)、政策諸多方面的軟環(huán)境[1]。

政府政策一方面屬于軟環(huán)境要素之一，另一方面又與其他因素發(fā)生相互作用。由于政府政策在吸引外商研發(fā)投資過程中起著引導作用，因而它必然滲透在軟硬諸環(huán)境要素中起至關重要的作用：其一，政策必須考慮當?shù)匚镔|基礎對吸引外商研發(fā)投資的容納度；其二，人口素質、人才培養(yǎng)和研發(fā)能力等的接受力和開發(fā)潛力；其三，高新技術企業(yè)和外商研發(fā)投資對接可能達到的水平。

（三）相關政策與當?shù)亟?jīng)濟結構優(yōu)化調整和自主創(chuàng)新能力發(fā)展的關系

“外商研發(fā)投資對我國區(qū)域創(chuàng)新體系具有顯著的促進作用”[2]，從整體把握地區(qū)吸引外商研發(fā)投資政策和地區(qū)經(jīng)濟結構調整以及自主創(chuàng)新能力發(fā)展，可以借鑒國家創(chuàng)新體系（NIS）建設對政府政策的基本要求：“一是有一套合理的對體系職能產(chǎn)生影響的機構、組織和政策；二是這些機構、組織和政策之間有一系列建設性的相互作用；三是有一系列促進經(jīng)濟發(fā)展的、合理的共同目標；四是有一個有利于促進創(chuàng)新的政策環(huán)境。”[3]由此決定了政府在創(chuàng)新體系建設中的各項職能：政策和資源配置、規(guī)章體系、財政經(jīng)融體制措施、執(zhí)行機制、人力資源開發(fā)建設和基礎設施建設等。這樣我們可以得出更加合理的衡量指標體系：（1）政策背后是否有促進經(jīng)濟發(fā)展的、增強自主創(chuàng)新能力目標指引下的、對吸引外資研發(fā)中心產(chǎn)生影響的若干相互作用的機構、組織體系的支撐；（2）政策能否積極引導包括規(guī)章制度、資源配置、財政金融、執(zhí)行機制、人力資源和基礎設施等在內的相關要素，服務于經(jīng)濟結構的優(yōu)化調整和自主創(chuàng)新能力的提升。

二、五市吸引外商研發(fā)投資政策的概述

上海、南京、蘇州、無錫和寧波等長三角城市在吸引外商研發(fā)投資的地方政策制定中，在認定標準、審批程序和優(yōu)惠政策上有較大的不同。

從認定標準和審批程序來看，除按照國家相關政策文件規(guī)定，在涉及內容，范圍、固定場所條件、較高人員素質要求、年度審批復核及其部門機構規(guī)定外，各市政策在以下方面存在顯著區(qū)別：

第一，固定條件要求不同。南京具體規(guī)定了科研用房、資產(chǎn)總額和研發(fā)經(jīng)費等條件；寧波除要求企業(yè)上年度技術開發(fā)費投入占銷售收入2%以上或上年度技術開發(fā)費投入超過2 000萬外，還規(guī)定企業(yè)應有合理的組織機構、健全的規(guī)章制度和管理辦法、明確的發(fā)展規(guī)劃和目標，以及必須擁有自主知識產(chǎn)權和領先領域；其余地區(qū)則規(guī)定較為模糊。

第二，人員素質要求差異顯著。除上海外，對直接從事研發(fā)活動人員學歷的規(guī)定均未明確界定為國家要求的80%，而是直接規(guī)定絕對人數(shù)（一般為10人）或把標準降低。

第三，審批具體部門和程序繁簡不同，蘇州、寧波規(guī)定較為簡單，由市科技局負責；上海外資研發(fā)機構每年將其研發(fā)運營情況上報審批機關，對審批機關具體規(guī)定較為模糊；南京地區(qū)較為煩瑣，涉及市外經(jīng)貿局、省外貿經(jīng)合廳、工商行政管理部門、市科技局等相關機構，分別辦理申請、登記注冊、審批、備案等相關業(yè)務。

第四，有的城市規(guī)定具有自己的特色。如，無錫規(guī)定了重點支持領域，而寧波則對企業(yè)組織、規(guī)章、管理辦法和發(fā)展目標等提出要求。

而各市吸引外商研發(fā)投資政策中最突出的部分往往是激勵措施。據(jù)國內一項調研顯示，政府激勵政策對在華設立研發(fā)機構的區(qū)位變量的因素中，政策激勵指數(shù)占3.63（5為最重要）。上述城市基本完全采納了國家對外經(jīng)貿合作部2000年《關于外商投資設立研發(fā)機構的通知》中有關優(yōu)惠政策的規(guī)定。此外，各市又有自己的特殊規(guī)定。上海特別規(guī)定在華國外居民生活用品免稅的相關規(guī)定，蘇州對“兩區(qū)”內符合相關規(guī)定的外資研發(fā)中心實行“兩免三減半”政策。此外，各市在增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)和個人所得稅方面均按照不同標準和額度進行了減免規(guī)定。endprint

國家規(guī)定的優(yōu)惠政策基本限制在稅收領域。除稅收外，上海、南京、蘇州、寧波和無錫在財政政策、土地政策、人才引進培養(yǎng)、外匯管理、知識產(chǎn)權保護、地方科技計劃參與等方面均做出不同的激勵性規(guī)定。

三、五市政策比較

（一）各市政策在提高與擴大外商研發(fā)投資規(guī)模和程度之間的比較

上海和蘇州利用外商投資水平在絕對和相對水平上處于各城市中的領先地位，其中上海的生產(chǎn)總值、財政收入和規(guī)模以上工業(yè)生產(chǎn)總值絕對水平高，外企和外商直接投資項目遠高于其它城市，高新技術企業(yè)數(shù)量眾多；蘇州地區(qū)生產(chǎn)總值、財政收入和規(guī)模以上工業(yè)生產(chǎn)總值相對水平高于上海，實際利用外資水平突出，高新技術企業(yè)較多，外資研發(fā)中心質量較高。從現(xiàn)有規(guī)模來看，上海在外資研發(fā)中心數(shù)量、高新技術企業(yè)和外商直接投資合作項目上均遙遙領先其它地區(qū)，蘇州居次，南京、無錫、寧波三市規(guī)模相當，而外資研發(fā)規(guī)模和地區(qū)經(jīng)濟實力往往呈現(xiàn)正相關；從貢獻率來看，相對于地區(qū)GDP、財政收入和人口，蘇州地區(qū)實際利用外資對當?shù)亟?jīng)濟貢獻最高，上海、南京和無錫相當，寧波最低。

（二）各市政策與當?shù)匚赓Y研發(fā)中心創(chuàng)新環(huán)境的適應度比較

地方吸引外資設立研發(fā)中心的規(guī)模和程度并非越大越高就越好，而要首先與當?shù)貏?chuàng)新環(huán)境相適應，才能充分發(fā)掘其利用外資進行研發(fā)的潛能，而避免造成浪費乃至破壞。從創(chuàng)新環(huán)境來看，必須考慮物質基礎，高新技術企業(yè)數(shù)量和質量，以及人口素質、人才培養(yǎng)和研發(fā)能力等因素，這些要素構成吸引外資設立研發(fā)中心的基本軟硬環(huán)境保障。制定政策首先要注意的是五市經(jīng)濟物質基礎對吸引外資規(guī)模和程度的可容納度。前面已經(jīng)分析，從地區(qū)生產(chǎn)總值、財政收入、規(guī)模工業(yè)總產(chǎn)值和實際利用外資的關系來看，經(jīng)濟發(fā)展水平和吸收外資水平基本呈現(xiàn)正相關，在五市中經(jīng)濟實力和利用外資排名最靠前的是上海和蘇州，南京和無錫相當，寧波最后。不能僅僅把實際利用外資的量作為制定政策的依據(jù)，而必須結合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展狀況，從中進行對比分析而得出“質”的結論作為參考依據(jù)。

而從高新技術企業(yè)數(shù)量來看，上海、蘇州均處于領先地位，南京地區(qū)高新技術企業(yè)數(shù)量遠多于寧波，但實際利用外資與之相當，表明南京地區(qū)高新技術企業(yè)外資利用程度低于無錫，而寧波的狀況更是如此。

需要注意的是，外資研發(fā)中心進行的活動是科學技術含量較高的活動，必然要求引入地的人力資源具備相應的高素質。從五市情況來看，上海、蘇州和南京高素質人才比例最高，高校和國家重點實驗室數(shù)量也較多，但南京地區(qū)整體財政收入低于上海和蘇州，故研發(fā)經(jīng)費支出總額低于兩地。蘇州研發(fā)經(jīng)費投入比例低于南京，大專以上人口比例遠低于南京，但當?shù)馗咝录夹g企業(yè)數(shù)量是南京的兩倍。無錫地區(qū)高校、研究所均較少，研發(fā)經(jīng)費支出卻與南京相當，要吸引外商研發(fā)投資就必須大量吸收人才。從整體來看，五地人才狀況和外資利用狀況也是正相關的。人才資源不僅影響對外資研發(fā)中心的吸收，而且決定著是否能夠轉化為自主創(chuàng)新能力，從這個角度來看，上海和南京的科研條件是得天獨厚的，而蘇州、無錫要想保持和發(fā)展利用外資研發(fā)優(yōu)勢就必須大規(guī)模引進人才。寧波同樣面臨著引進人才的任務，但本地高校和科研機構少且研發(fā)投資額度低，應投入更多的教育和科研資源以培養(yǎng)相關領域人才。

（三）政策對當?shù)亟?jīng)濟結構優(yōu)化調整和自主創(chuàng)新能力發(fā)展促進作用的比較

“盡管近年來跨國公司對華技術轉移的速度和力度不斷增強，但跨國公司技術控制的動機并沒減弱。”[4]這就更加需要各地區(qū)加大對外資研發(fā)先進技術的學習、吸收和轉化力度。吸收外資設立研發(fā)中心歸根結底要促進自主創(chuàng)新能力的發(fā)展和經(jīng)濟結構的調整優(yōu)化，對此，無錫明確規(guī)定了政策重點支持的行業(yè)領域，包括光電子與電子信息、光機電一體化及精密機械、新能源與高效節(jié)能、數(shù)字傳媒、生物醫(yī)藥、新材料、其它先進適用技術、與科技創(chuàng)新相關的現(xiàn)代科技中介服務及風險投資、擔保業(yè)等，除光電機主導產(chǎn)業(yè)和能源材料新興產(chǎn)業(yè)外，多為第三產(chǎn)業(yè)和服務業(yè)，表明其發(fā)展更注重經(jīng)濟結構的合理化和完整化。前文已提及上海和南京科研人才資源豐富，更有利于實現(xiàn)吸收外資向自主創(chuàng)新能力的轉化。因此，南京對外資吸收利用的規(guī)模和水平還有進一步提高的空間。蘇州地區(qū)自主創(chuàng)新能力的最大問題在于人，蘇州人才數(shù)量質量、高校和實驗室數(shù)量質量均較上海、南京遠為落后，而“在最能體現(xiàn)一個城市創(chuàng)新能力的發(fā)明專利的申請和授權量方面”[5]也與上海差距較大。而蘇州地區(qū)高新產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展則是其優(yōu)勢條件。寧波地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構較為單一，高新企業(yè)較多而人才資源缺乏，決定了必須大力發(fā)展高等教育，引進外資研發(fā)中心必須注意產(chǎn)業(yè)結構的調整和優(yōu)化。上海在產(chǎn)業(yè)結構和自主創(chuàng)新能力轉化方面都是非常突出的，政策更應當注意保持和穩(wěn)中求進。

總體而言，地區(qū)經(jīng)濟實力和吸引外商研發(fā)投資的規(guī)模和程度呈正相關，而人才等軟環(huán)境直接決定著對外資的吸收轉化能力。上海的政策基本嚴格執(zhí)行了國家的相關規(guī)定，特別是在人才要求上較高，表明其外資吸收利用水平較高，且激勵措施涉及外來人員的生活、配偶和子女等方面，其政策較為成熟，其調整方向應當以穩(wěn)為主；蘇州地區(qū)缺乏人才資源，政策應當向引進人才更加傾斜；南京地區(qū)必須大膽根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和結構優(yōu)化要求，擴大吸收外資設立研發(fā)中心規(guī)模，充分利用人才資源優(yōu)勢，加大教育和研發(fā)資金投入比重，促進自主創(chuàng)新能力的建設和轉化；無錫地區(qū)明確規(guī)定了政策重點扶持領域，發(fā)展方向明確，應當逐步擴大外資吸收規(guī)模、不斷提升水平；寧波地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構較為單一，高新企業(yè)較多，人才較缺乏，除引進人才外還必須大力發(fā)展高等教育，其政策中對企業(yè)質量和內部管理制度等規(guī)定表明，高新企業(yè)數(shù)量雖多，仍缺乏合理有效的戰(zhàn)略規(guī)劃，而吸收外資設立研發(fā)中心的過程就是不斷磨合提升本地企業(yè)自主創(chuàng)新能力的過程。

政策建議

第一，長三角應該把吸引外商研發(fā)投資的衡量與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、創(chuàng)新環(huán)境、經(jīng)濟結構調整優(yōu)化和自主創(chuàng)新能力發(fā)展戰(zhàn)略的綜合坐標聯(lián)系起來，不僅從量上、更從質上，不僅從現(xiàn)實、更從長遠發(fā)展來科學合理地定位該地區(qū)，從而為制定適合本地區(qū)的政策提供依據(jù)，其中尤其需要注意的是，在經(jīng)濟結構調整和技術吸收轉化過程中，“受到高等教育的人數(shù)占總人口的比例”[6]是衡量地區(qū)人力資源教育技能水平的標準，也是吸收外資研發(fā)能力和潛力的核心因素，政策制定必須圍繞人才為軸心的自主創(chuàng)新能力體系建設而展開。endprint

第二，應該根據(jù)城市吸引外商研發(fā)投資的實際狀況，不能一味套用先進地區(qū)模式，而要綜合分析地區(qū)經(jīng)濟和創(chuàng)新環(huán)境可容納力、人才資源利用狀況以及經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略要求等。有學者指出：“對于處于不同象限的省市自治區(qū)應該強化不同的舉措，以增加環(huán)境競爭力，有效地利用外商研發(fā)投資。”[7]這同樣適用于各城市吸引外商研發(fā)投資。對于上海這樣具有高水平外商研發(fā)投資吸收能力的城市，其政策以穩(wěn)重求進為主，而對于蘇州來說則必須注意人才政策的制定，南京則需擴大規(guī)模、充分利用人力資源，無錫和寧波則需根據(jù)地區(qū)實際進行整體的政策規(guī)劃，立足現(xiàn)實逐步發(fā)展。

第三，必須注意的是，我國雖然出臺了統(tǒng)一的關于外商投資設立研發(fā)機構認定標準、審批程序、優(yōu)惠政策的相關規(guī)定，其在長三角各城市政策中的貫徹則差異顯著，特別是人才資源規(guī)定上，除上海外基本難以達到相關要求。這就說明，人才應當是政策制定中需要考慮的突出問題，而南京和蘇州正好呈現(xiàn)出截然相反的狀況：人才資源的過度和稀缺。這就要求在人力資源調配上制訂長三角地區(qū)人才共享的政策，打通資源流通渠道，這樣才能更好地實現(xiàn)對外資的吸收和本土資源的充分利用，從而更加合理地優(yōu)化經(jīng)濟結構、促進長三角自主創(chuàng)新能力的吸收轉化。

參考文獻：

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[責任編輯 陳 鶴]endprint