論政府價值取向與體育公共資源的有效供給

潘雯雯

摘要：以政府體育公共資源的價值取向為討論起點，提出“以國家（或組織）利益為核心，注重集體利益最大化”和“以公眾需求利益為核心，注重公眾滿意程度”的2種資源配置的價值取向；通過我國各發展階段政府價值取向與體育公共資源的供給的基本事實，論證價值取向決定資源配置結構之命題；提出校正政府價值取向的方式、完善法制建設和調整資源配置途徑的建議。

關鍵詞： 體育公共服務；體育公共資源；價值取向；有效供給 ；資源配置

中圖分類號： G 80051文章編號：1009783X（2016）02010504文獻標志碼： A

Abstract：Taking the value orientation of government sports public resources as the starting point，this paper puts forward the value orientation of two kinds of resources allocation，which is based on the interests of the state or organization，focusing on organizational interests and maximal collective interests and on public interests and satisfaction.Then by analyzing governments value orientation and supply of public sport resources of every developing stages in China，the proposition that value orientation determines resources allocation structure is demonstrated.Finally，it raises the following suggestions：changing governments value orientation，perfecting the legal system and adjusting ways of resources allocation.

Keywords：sports public service；sports public resource；value orientation；effective supply；allocation of resources

進入21世紀，我國的社會經濟結構和人們的需求結構發生了深刻的變化，各類私人產品在市場機制作用下逐步實現供需均衡并滿足公眾需要的同時，人們在公共品方面的需求也有了極大的提升，并且呈現由“器物”向“精神”層面轉移的特征。隨著改革的不斷深入，盡管我國各級體育管理部門在不斷調整自身行為和資源配置方式，以滿足不斷變化的公眾體育需要；但由于資源稀缺性，供需間的信息不對稱，以及在政府資源壟斷下的價值取向的強約束，致使我國的體育公共資源長期處在結構失衡的狀態中（一方面大量的大型比賽場館關閉，另一方面公眾體育活動場館嚴重缺乏），且在需求結構快速變動過程中，體育管理部門的價值取向已成為體育公共資源配置的結構性問題的主因。據此，本文試圖以體育公共資源配置的政府價值取向為討論起點，通過我國各發展階段政府價值取向與體育公共資源供給效應的具體表現，以佐證政府價值取向是體育公共資源有效供給的主因之命題，提出調整政府體育公共資源配置的價值取向和相應行為的建議，以實現體育公共資源的有效供給。

1體育公共資源配置的政府價值取向結構及其特征

所謂“價值取向”是指主體基于自身的基本立場面對各種關系、矛盾和沖突時所表現出來的基本穩定的態度傾向[1]85。價值取向起著引導、規范和調整人們的觀念、意識和行為的作用。公共選擇理論認為，“政府具有天然的公益屬性，提供各類公共品是其行為的最終產出”[2]，因而，從理論上講，政府價值取向應以公眾的需求為邏輯基點。體育公共資源是指政府體育行政部門擁有或掌控的具有公共物品性質的，用于進行體育事業社會管理和公共服務的人力、物力、財力和信息等要素的總稱[3]。在體育公共資源配置上，體育行政部門的價值取向直接體現了某種社會功能，因此，有必要討論在體育公共資源配置中政府價值取向的基本結構及其特征。從國內外體育公共資源配置的價值理念的角度來看，存在著2種主導性價值傾向：一是以國家（或組織）利益為核心，注重集體利益最大化的價值取向；二是以公眾需求利益為核心，注重公眾滿意程度的價值取向。應該說這2種“價值觀念”構成了位于連續變動的兩端。事實上，體育公共資源配置的價值理念隨時代變化而變化，并且絕大多數情況是介于上述2種價值觀念之間，只是更偏向哪一端。

1.1強調以“國家（或組織）利益為核心，注重集體利益最大化的價值取向”

我國是比較典型的此種類型。長期以來，我國各級體育行政部門擁有體育公共資源的壟斷權力，同時又承擔著實現國家相應體育事業發展的任務。在此約束下，體育行政部門將公共資源配置作為實現國家戰略的目標，并以此作為其價值取向成為必然的選擇。此類公共資源配置的價值取向呈現以下特征。

1）以特定的方式，在較短的時間內集聚相關各類公共資源，實現國家目標的重點突破，如“奧運爭光計劃”的實施。

2）通過政府主導性的方式，有效地構筑某種運行體系和相關機制，例如我國競技體育“三級訓練體系”、國家競技體育競賽體系和機制等。

1.2強調以“公眾需求利益為核心，注重公眾滿意程度的價值取向”

歐美國家是比較典型的此種類型。從歐美國家體育公共資源配置的實踐及政府戰略文件中可以看到這種趨向。例如，美國在克林頓時期發起的“政府再造運動”，建立《顧客至上：服務美國民眾的標準》手冊。在1997年，英國政府以“服務第一”理念提倡的“新憲章運動”[4]。這些文件均程度不同地涉及公共資源的內容，并表明建立“顧客導向”型的政府是西方國家改革取向和公共資源配置的價值取向。此類公共資源配置的價值取向呈現如下特征。

1）追求公益與民主參與價值取向的公共性特征。由于社會多元利益結構，體育公共資源不能僅僅滿足某一部分的利益，而是強調體育公共資源的公益屬性；另一方面，在實現體育公共資源公益性目標時，體現公眾知情權、參與權、決策權和監督等人文關懷選擇。通過上述2方面實現體育公共資源的公益屬性。

2）以民意和法律為基礎的合法性特征。民意和法制是體現體育公共資源有效性的重要指標。由于公眾具有多元利益需求的特征，致使在資源需求的類型、數量和質量等方面存在差異，并引發矛盾和沖突，對民意進行合適的回應是緩解沖突，優化體育公共資源配置效果的途徑之一。另一方面，依法提供體育公共資源是體現價值取向的重要內容。對政府如何提供體育公共資源，提供什么類型的資源，及其數量和質量，公民如何享受此類體育公共資源等均有相關的法制規定。

3）注重效益和發展的特征。體育公共資源的有效供給最終表現在其效益和對大眾體育服務的發展方面。以“公眾需求利益為核心，注重公眾滿意程度”為特征的政府資源配置的價值取向，一方面要求資源配置者形成上述“價值取向”，同時也要求其具有較強的資源配置的執行能力。由此，可以將體育公共資源實現的效果看成是政府公共服務收益的邏輯基點。另一方面，體育公共資源在滿足大眾體育一般需求外，還具有引導公眾追求健康生活方式和營造社會健康氛圍的價值。當然，此類體育公共資源配置的價值取向，在公眾利益與國家或組織利益產生沖突時，一定程度上讓渡國家或組織的集體利益。

2我國各發展階段政府價值取向與體育公共資源的供給

2.1第1階段：新中國成立至1978年

新中國建立初期，國家百廢待興，為使國民樹立面對未來發展的信心，能夠彰顯民族力量并可以摘除“東亞病夫”帽子的“競技體育”成為國家體育事業發展的價值取向。基于此，此階段的體育公共資源的配置充分凸顯了競技體育價值的特征。1952年，建立了以國家體育運動委員會為最高體育行政部門，各省市、自治區和地市縣體育運動委員會形成的縱向網狀的競技體育管理機構，同時通過大量的財政轉移支付建起了各個層次的三級“金字塔” 運動訓練體系。據不完全統計，在這個體系中包含了幾十萬人的專職管理人員、教練員、運動員、文化教員、科研人員及服務人員，建設了上萬座專門用于運動訓練和比賽的各類場館，投入了大量的運行經費等。在這種公共資源配置價值取向的驅動下，到20世紀60年代，基本形成了具有“舉國體制”特征的競技體育體系。

在這一階段，由于經濟發展水平相對落后，在物質財富非常短缺的情況下，此時即便將大量的體育公共資源配置在競技體育方面，也不會凸顯體育公共資源供需之間的矛盾。同時，通過競技體育進行國際交流，一方面增進了不同民族之間的感情和友誼，提升了中華民族的成就感和榮譽感，較好地發揮了競技體育在民族形象上的“窗口效應”；另一方面，以“小球帶動大球”的乒乓外交，對中國外交關系的建立起到一定的作用。在那個時期，“以國家（或組織）利益為核心，注重集體利益最大化”的價值取向，并采取體育公共資源在競技體育上的重點供給，總體上符合當時的發展需要。

2.2第2階段：1978年至20世紀90年代中期

十一屆三中全會后，我國進入改革開放的制度漸進式調整階段，國家的發展重心放在“經濟建設”方面，加快基礎建設，發展經濟成為當時政府公共資源配置的價值取向。從財政資源在不同行業的配置結構來看，那些與經濟發展和產業升級相關的部門獲得更多的公共資源，并且每年各類公共資源的增量也多于其他部門；而“體委系統”“教委系統”等非直接性經濟生產部門，在上世紀80年代大多數年份高通脹（CPI大于8%）的情況下，每年的財政撥款總量變化不大，盡管絕對撥款水平沒有降低，然而實際撥款水平在下降。這種國家公共資源配置的價值取向的約束，客觀上對“體委系統”管理部門提出了挑戰。其表現在2個方面：一是在體育公共資源整體不足的情況下，如何保持體育事業的發展；二是若以競技體育發展為公共資源配置的價值取向，增量資源從何而來？如何獲得？在當時大眾體育需求尚不足的情況下，我國各級“體委系統”的行政部門合法存在的基礎除了競技體育，確實不存在其他選擇：因此，將發展競技體育作為體育公共資源配置的價值取向仍是必然選擇。

由于財政資源供給不足，客觀上迫使“體委系統”的公共資源在完成“競技體育”任務外，通過服務交換，將閑置資源投放到社會，獲得社會資源的報酬，以彌補財政撥款的不足。這種行為轉變不僅使體育管理部門逐漸意識到體育公共資源社會服務的好處，更重要的是使其改變了體育公共資源配置的競技體育單一價值取向的狀態。各級體育行政部門在體育公共資源配置的價值取向調整的過程中，帶來了2方面的實際效應：一是通過體育公共資源的社會服務，一定程度上解決了體委系統財政資源的不足，保持國家體育事業的健康發展；二是通過體委系統公共資源的社會服務，一定程度上滿足了公眾體育健身的需要，為20世紀90年代后體育健身服務產業的快速發展奠定了基礎。

2.3第3階段：20世紀90年代中期至21世紀初

20世紀90年代中期，我國的改革開放進入了“計劃體制和市場體制并舉”的時期，如何通過市場機制獲得社會經濟的發展成為改革的重要內容。在這種背景下，我國職業體育改革拉開帷幕，體育彩票制度逐漸完善，除了財政撥款外，通過職業體育的發展和體育彩票公益金，形成了多渠道獲得體育公共資源格局。不可否認，在這個階段，公眾的體育需求結構與前期相比有了較大的變化，不僅對我國競技體育各類項目在國際上的成績和表現越來越關注，而且公眾參與體育鍛煉和體育比賽的熱情也伴隨著可支配收入的提高而提升。此階段，在實現來源多渠道和增量快速增加的超預期目標的情況下，我國體育公共資源配置的價值取向以更明確、更系統的方式呈現出來，即建立了“奧運爭光計劃”和“全民健身計劃”兩大綱要，這是我國第一次以國家戰略的方式給出了體育公共資源配置的價值取向。在這樣的價值驅動下，雖然在“全民健身工程”方面配置了一些資源，諸如建立體育公園、居民小區健身路徑、公共體育賽事活動和建立全民體質檢測體系等，但絕大多數體育公共資源還是集中配置在大型體育競賽場館建設和競技體育發展等方面。各省市明顯加快了場館建設速度和規模，同時各類國際單項和綜合性大型賽事，甚至商業賽事也逐漸進入國內，加之我國運動員在各類競賽活動中取得的優異成績，極大地彰顯了民族尊嚴。在上述供需雙向共振效應作用下，政府體育公共資源配置的競技體育價值取向獲得了巨大的“收益”，并在循環激勵下，逐漸將體育行政部門的公共資源配置的價值取向、資源獲得機制、資源配置機制和競技體育效益報酬機制概括成“舉國體制”的各種機制。不可否認，盡管當時學術界已有人對競技體育的“舉國體制”提出了不同意見，但絕大多數老百姓的需求重點仍傾斜于競技體育的業績滿足方面，體育公共資源在滿足大眾參與性體育需求與競技體育需求之間配置的結構問題被隱匿了下來。

2.4第4階段：進入21世紀至今

進入21世紀，尤其經歷了從雅典、悉尼奧運會到北京和倫敦奧運會中國代表團競技成績的快速提升的過程，體育管理部門在這個過程中獲得了巨大的組織利益和社會報酬，由此進一步強化了競技體育“舉國體制”的價值取向，我國各省市區在競技體育方面投入的各類公共資源也成倍增長。與此同時，體育公共資源在競技體育和大眾體育的配置結構上也越來越呈現出明顯的失衡狀態，逐漸表現出“金牌的邊際效益遞減”的現象，對體育公共資源大量用于競技體育帶來的各類問題也產生了疑問。如果說以前對體育公共資源配置結構失衡問題的認識僅限于學術界的話，那么在北京奧運會以后，這種認識逐漸在普通大眾中體現出來。經過幾十年的發展，一方面，我國各省市自治區擁有大量的大型競賽的體育場館，另一方面，適合普通人進行體育活動和草根體育競賽的運動場館則嚴重缺乏。無法否認，這種結構性問題源于體育行政管理部門公共資源配置的價值取向。

從新中國建立以來體育公共資源配置各個階段的特征來看，在政府擁有公共資源配置權力的前提下，其價值取向決定了體育公共資源的供給結構。

3我國體育公共資源實現有效供給的思考

在審視體育公共資源有效供給問題時，需要以目前體育管理部門價值取向所形成的體育公共資源的結構性問題及原因分析為基礎，從改革發展的角度，對體育公共資源有效供給的途徑進行討論。進入21世紀，我國的經濟總量從2000年的1萬億美元快速增長到2014年的超過10萬億美元。在這期間，無論是體育公共資源的配置總量，還是人們的可支配收入均得到了飛速的提高，由此，出現了2類明顯的變化：一方面用于競技體育事業發展的人、財、物等資源投入規模成倍增長，競技體育的發展水平也快速躍居世界前列；另一方面，在人們可支配收入的快速提高過程中，老百姓的體育活動需求呈膨脹式增長態勢。這樣的變化帶來的結果：一是競技體育在高投入中獲得了金牌的高產出，但出現大量高品質資源的閑置和浪費；二是越來越多的公眾參與體育鍛煉和民間體育競賽，但可能獲得的體育公共資源（尤其是運動場、館、池）卻越來越缺乏。這種資源結構性問題已成為當下和未來的主要矛盾。

政府在體育公共資源配置上的價值取向是上述結構性問題產生的直接原因，然而，政府價值取向的形成又源于“社會理性” 和“組織理性”的結構對比。政府的公益性是其天然之屬性，但政府也不是抽象的組織，它是由具體的人群組成[1]357，由此，其必然具有雙重理性，即“社會理性”和“組織理性”。所謂“社會理性”指的是對公共資源推定的公共性、合法性效益的判斷，并由此建立價值取向和行為規范；“組織理性”則是指以組織成員或組織成員個人塑造的組織文化，對公共資源推定的組織效益的判斷，由此構建價值取向與行為規范。在我國體委系統建立伊始，就形成了以擺脫“東亞病夫”和展現民族形象“窗口效應”的競技體育。作為“社會理性”的選擇，應該說，建國初期“組織理性”與“社會理性”基本一致。進入本世紀初，盡管大眾體育需求逐漸擴大，但在競技體育仍是公共需求主導的情況下，體育管理部門的“社會理性”和“組織理性”在體育公共資源配置的價值取向和行為方式方面的沖突并不明顯。在經歷了悉尼、北京和倫敦奧運會后，中國競技體育的金牌效益正逐漸遞減，加之公眾體育運動需求快速成長，現階段體育管理部門公共資源配置的“競技體育價值取向”越來越成為“組織理性”的表現，而體育公共資源應更多地滿足大眾快速增長的社會需要，“社會理性”的價值取向應越來越成為我國體育公共資源配置的主導價值取向，體育管理部門的“組織理性”與公眾需求形成的“社會理性”已產生明顯的沖突。

基于我國體育公共資源配置的價值取向的2類理性沖突的基本事實，如何實現體育公共資源的有效供給則成為必須思考的問題。由于政府公共資源配置的價值取向決定了資源配置行為，而資源配置行為又帶來了資源配置結構的有效性，故在討論體育公共資源有效供給問題時，以這樣的邏輯傳遞順序予以考慮則是一種選擇。

3.1校正體育管理部門資源配置的價值取向

我國體育行政部門的“組織理性”與社會需求的“社會理性”之間在公共資源配置的價值取向上的矛盾，可能使資源配置的公益性與合法性等發生偏差，如何校正其價值取向是先行考慮的問題。校正體育管理部門公共資源配置的價值取向有2個方向的選擇：一是通過各類國家（或省市）巡視組，督促各級體育管理部門摒棄組織理性表現出來的價值取向。諸如，在中央巡視組的督促下，我國職業足球改革方案做出了市場主導的價值取向調整，使各類體育公共資源為改革提供基礎性支持。二是通過諸如群眾路線教育等各類管道將體育需求的“公眾民意”傳遞給體育管理部門，不僅使其獲得真實的公眾體育需求信息，還要讓其意識到失去“社會理性”的政府則必失合法性的基本通則。這2個方向的作用力將逐漸使政府在體育公共資源配置上進一步體現“社會理性”的價值取向。

3.2建立體育公共資源配置有效供給的法律制度

政府“社會理性”的實現需要相關的法律制度約束。由于政府擁有體育公共資源及其配置的權力，若在資源配置行為上缺乏制度規制，則體育公共資源的供給失衡將隨事件、時間、環境等因素的變化而發生，最終導致資源配置有效性下降。從體育公共資源供需主體的關系來看，建立法律制度是規制公共資源供給主體和消費主體的權利義務。政府是公共資源的供給主體，公眾是體育公共資源的消費者，若沒有相對應的制度對政府的“組織理性”進行規制，可能會產生政府既是公共資源的供給者，又是公共資源的消費者（大量體育彩票公益金在體委系統內部配置的現象），由此弱化體育公共資源配置有效性和“社會理性”的公益效應。從政府價值取向與配置行為的關系來看，體育公共資源配置的價值取向法制化是規制政府組織成員行為規范的重要保證。由于體育公共資源配置的價值取向是“社會理性”驅動的結果，其凸現公益性而非政府組織的自利性，又由于政府壟斷了公共資源的配置權力；故只能通過法律化制度規定政府資源配置的價值取向和行為規范，以保證公眾的體育公共利益。從體育公共資源動態有效供給的角度來看，體育公共需求隨著條件的變化而變動，“社會理性”所表現的價值取向也在動態變化下需求不斷提高；因此，建立體育公共資源的配置結構及其效應的監督和反饋機制，是保證價值取向合法性的重要手段。一方面，通過體育公共資源配置結構的評估和公眾享用這些資源滿意程度的反饋信息，保證公民的權利；另一方面，通過監督和反饋機制及時把握公眾需求結構的動態變動狀況，便于調整體育公共資源的配置方向，以實現有效供給的目的。

3.3完善體育公共資源配置有效供給的方式

“十八大”以后，明確了“社會主義市場機制”在資源配置過程中起決定性作用的制度安排，同時要求政府以“服務型”為改革核心進行職能轉變，這種轉變具有2個特征：一是政府管理向“政府—社會—市場”綜合治理轉變；二是由公共資源的擁有者、分配者、消費者為一體的角色向公共資源供給有效性的“仲裁者”和與公眾協商、溝通的“服務者”轉變。基于上述基本背景，在新的發展階段，我國體育公共資源的配置方式應構建“政府與社會、市場”相結合的供給體系。這個體系的基本內容是：在政府主導下，依托社會和市場的多重主體，以滿足公眾體育需要的“社會理性”為標準，形成政府、社會、市場交互作用的體育公共資源多中心供給體制。

在這個體系中有2個重大的變化：一是明確“政府—社會—市場”的邊界，形成有機的分工和合作機制。建立服務型政府核心是確立政府與社會、市場平等的契約關系；同時形成上、下互通的體育公共資源供給效應的評估、激勵機制。二是體育公共資源配置引入市場化的競爭機制。在一些體育公共資源配置時，政府本質上只是資源“提供者”的角色，配置什么、為誰配置和配置多少的問題，可以通過政府以外的社會主體（社會組織或企業）在競爭的基礎上實現體育公共資源的供給。

4結束語

隨著社會經濟的快速發展，我國體育公共資源供給有效性已逐漸成為人們關注的問題。在我國以“國家（或組織）利益為核心，注重集體利益最大化”的價值取向驅使下，在不同的發展階段體現了體育公共資源的供給結構和相應功能，同時充分印證了政府的價值取向決定了其行為方式和供給結構有效性的邏輯順序。在新的發展階段，我國體育管理部門的公共資源配置的“競技體育”價值取向已越來越表現為“組織理性”特征，其與公眾快速增長的體育需求的“社會理性”價值取向已產生明顯的沖突。面對這樣的沖突，建議通過“自上而下”和“自下而上”的雙向作用力，逐漸使政府在體育公共資源配置上進一步體現“社會理性”的價值取向；同時建立體育公共資源配置有效供給的法律制度，以規制資源配置中的各類權力和行為；以發展的視角，構建體育公共資源配置的“政府與社會、市場”相結合的供給體系，實現資源有效供給的目的。

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