PPP基金加速滲透

文‖孟春

PPP基金加速滲透

文‖孟春

截至2015年底，各地共設立了780余只政府引導基金，規模達22000余億元

盡管國內對PPP基金尚無定義,但市場對于PPP基金的一般理解,其是以PPP項目為投融資標的而設立的基金。

PPP基金能夠高效地完成各類短、中、長期金融工具的“拼圖”,為PPP項目提供系統完整的融資方案,并靈活地嫁接到多種財政支持方式,聯合各類參與主體實現優勢互補,為各參與方在PPP項目全生命周期不同階段提供進入和退出通道,利用結構化設計放大杠桿,合理分散投資風險,較好滿足各方利益訴求。

不過,市場必須高度關注,由于PPP基金設立主體各有特點,在基金定性、結構設計、監管評價和風險防控等方面存在突出問題,有必要分析解決,防范和化解PPP基金發展中的各類風險隱患,規范運作。

特征

現階段的PPP基金特征明顯。

一是存續期限較長。傳統的產業投資基金、私募股權投資基金通常存續期限不超過5-7年,融資性基金期限更短,一般不超過5年。為實現PPP基金存續期限與PPP項目生命周期的合理匹配,提升融資的穩健性,目前已設立的PPP基金存續期限通常達到10年或10年以上,實現傳統基金在期限上的突破。

二是組織形式集中?；鹨话阌泄拘?、契約型和合伙型等基本組織形式,而國內PPP基金多以合伙型為主,其次是契約型,公司型比較少見。例如地方設立的PPP基金多為合伙型,財政部聯合中國建設銀行等機構共同發起設立的總規模為1800億元的政企合作投資基金則屬于公司型。

三是交易結構明確?？傮w來看,現階段PPP基金多采用優先劣后結構。以財政資金、社會資本方、基金管理人為劣后級投資人；產業資本和政策性金融機構為夾層投資人；商業銀行、保險投資機構為優先級投資人,各司其職,有利于平衡各主體的收益與風險,為基金優化內部治理結構、實現協同發展打下基礎。

政府主導模式

目前,按照中國PPP基金的發起方可分為政府主導的PPP基金、產業資本主導的PPP基金和金融資本主導的PPP基金三種模式。

最為常見的是政府主導的PPP基金模式。

目前,地方政府參與發起設立的PPP基金在運作模式上主要有三種類型：

模式一：省級政府發起設立PPP基金,地方平臺公司作為政府出資人代表,基金實行母子基金兩級架構。

圖1：模式一的PPP基金的組織架構

在該模式下,母基金的規模通常不會很大,而是發揮財政杠桿效應引入金融機構或社會資本的投資。省級財政部門等政府機構組建的決策委員會負責母基金的管理決策,確定投資重點、優惠政策及擬參股子基金等重大事項。省級財政部門負責優先選擇通過物有所值、財政承受能力等可行性論證的、符合PPP規范要求的項目并向子基金管理機構推薦。

子基金通常由母基金、社會資本、專業基金管理機構以有限合伙方式成立。省級政府授權地方平臺公司與社會投資人、基金管理機構簽訂出資人協議。基金管理機構作為普通合伙人按照市場規則負責子基金投資項目決策和投后管理,其他兩方作為有限合伙人按約定取得回報,但不直接參與基金投資的項目決策。地方平臺公司根據授權代行母基金出資人職責,對子基金運營進行監督,并定期向省級財政部門報送母基金及參股子基金的運行情況。

模式二：地方平臺公司作為政府出資人代表,組織發起設立PPP基金,不設立子基金。

該模式下PPP基金雖由省政府發起,也同樣與金融機構及社會資本共同組建,但可由本級財政資金直接出資,也可由融資平臺公司代為出資。政府主管部門、受托管理機構（地方平臺公司）和基金管理公司成為PPP基金管理結構的主體。其中,基金管理公司和投資人組建投資決策委員會；省級財政部門負責對項目進行初審及擬定項目推薦名單。投委會最終通過審定的項目,由基金管理人與項目公司簽訂協議。

基金管理人的選定方式分為兩種,一是由主要出資人指定,二是由受托管理機構（地方平臺公司）通過擇優選擇確定。

模式三：財政直接出資,聯合金融機構和社會資本發起設立PPP基金,進一步劃設子基金并通過政府購買服務方式引進專業基金管理機構。

圖2：模式二的PPP基金的組織架構

圖3：模式三的PPP基金的組織架構

在該模式下,財政直接出資并聯合金融機構共同發起設立PPP基金,政府出資方包括省級財政部門,也可能包括部分市、縣級財政部門,由政府出資人、其他出資人單位相關負責人、投資顧問等共同組成投資決策委員會和項目審定委員會。投資決策委員會負責審定基金章程、項目投資策略、監管制度、收益分配辦法等重大事項。項目審定委員會負責子基金具體項目投資決策,其職能也可能合并在投資決策委員會中,即只成立投資決策委員會。一般而言,該模式下省級財政部門在投委會擁有一票否決權。

政府方通過政府購買服務的方式委托有資質、有基金管理經驗和業績良好的機構管理運作。基金管理機構負責投資項目前期可行性評估，資金籌集，投放，項目監管，基金賬戶管理，間隙資金運作，信息披露等貫徹事前、事中、事后的基金全流程管理。投委會下設基金管理辦公室,由省級財政部門和出資人單位聯系人組成,對基金管理機構進行考核管理。

資本主導模式

除政府主導成立PPP基金外,社會資本亦不甘寂寞。市場所多見的是由產業資本或金融資本主導。因為主導方不同,運行模式亦各有特點。

產業資本主導的PPP基金通常以產業龍頭企業作為牽頭方,通過產業資本與金融資本的組合,在與金融機構簽署總對總框架協議、設計一攬子合作模式的基礎上,共同圍繞特定產業PPP項目或有關資產交易籌集資金。產業資本主導的PPP基金既有全國性的,也有區域性的?；鹉技馁Y金主要以股權形式投入到項目公司,也可以股東借款的形式即債權投入到項目公司。

在此類PPP基金發展初期,多以基建類央企和大型地方國企為牽頭方,這些企業憑借已建立的品牌效應和產業鏈,能充分發揮自身投融資優勢和工程總包能力。

金融資本主導的PPP基金大多以金融機構總部或級別較高的分部作為牽頭方,發展初期牽頭方主要集中在銀行尤其是全國性商業銀行,隨后信托、證券、保險等多元化金融主體陸續參與。

雖然這類PPP基金也是金融資本與產業資本的結合,但定位偏向財務投資人,基金追求類固定收益,希望獲得穩定回報。金融資本在財務管理和風險掌控方面頗具優勢,但較于產業資本在市場操盤和項目運作能力方面有所欠缺,應進一步拓寬眼界,提升發展格局。

關鍵問題

——投資

PPP基金主要采取投資入股項目公司、為項目公司提供債權融資以及“投貸結合”等方式參與PPP項目。鑒于PPP項目普遍設有最低資本金比例要求,因此PPP基金可通過投資入股的方式從項目層面解決資本金的問題,可緩解地方政府的財政壓力,同時有利于各利益相關方的風險分配。除了股權融資外,債權融資是解決PPP項目融資的主要渠道。

未來,PPP基金對PPP項目的資金支持方式將更加多元。同時,對于一些關系到國計民生的重大項目,在綜合統籌的基礎上可適當提高支持力度,采取“投貸結合”的模式給予更高額度的融資支持。

——回報

PPP基金的回報與投資相伴而生,緊密相連。實行股權投資的項目,按股權的比例享有收益；實行債權投資的項目,按約定的回報率獲取收益,該回報率以同期人民幣貸款基準利率上浮一定幅度設置上限。

從實際情況看,不少PPP基金出資人的回報機制采取固定收益加浮動收益的方式,一般基金所得收益按年分配,首先用于分配優先級出資人的固定回報。收益超過優先級出資人的固定回報部分可作為浮動收益部分在各出資人中按一定比例分配。

——退出

PPP基金存續期限屆滿時,如果尚有項目未實現退出,可考慮由投資該項目的基金出資人表決是否延長存續期限,如果未能獲得通過,該基金應到期解散?；鹚钟械纳形赐瓿赏顺龅腜PP項目公司的股權可由出資人直接持有,而債權可通過提前設計使其不超過PPP基金存續期,這是PPP基金退出模式之一。PPP基金的退出模式之二在于,當PPP基金存續期限屆滿時,其股權投資部分由政府或社會資本回購,債權部分同樣可借助提前設計使其不超過PPP基金存續期。

堅持專業運作

在經歷了探索起步、快速發展階段之后,PPP基金運作日趨完善,引導作用日益增強,但存在短期投機、明股實債等現象,必須進一步加以規范。

一是深化層次性設計?，F階段PPP基金多采用優先劣后的分級基金模式,這種模式沒有完全實現風險的合理分配,財政承擔的風險相對過多。因此應結合實際,探索建立PPP基金的分層管理制度。針對收益好、現金流穩定的PPP項目,可以由財政和金融機構同股同權,即不分優先劣后的普通基金模式,風險共擔,收益共享；針對沒有現金流或現金流較差、主要依靠政府付費的PPP項目,可以探索財政資金發揮引導、支持作用,采用公司型、契約型等基金形式。

二是強化規模性控制。據不完全統計,截至2015年底,各地共設立了780余只政府引導基金,規模達22000多億元。已經設立的省級PPP基金基本是由省級財政部門主導,并通過股權投資等形式注資。因此,必須通過一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算安排財政投資基金注資,發揮財政資金引導作用和“種子”效應,合理控制基金規模。

三是堅持專業性運作。PPP模式強調“專業的人做專業的事”,在PPP基金運作上也不例外。要積極引入優秀的基金管理團隊,通過競爭機制選擇最具基金運營實力的機構,借助先進的管理理念和技術水平提高PPP基金的運作效率和投資效率,完善PPP項目的風險分配,實現最合適的一方承擔最合適的風險。

四是加強風險性監督。一是建立和完善各種制度規范。加強對PPP基金的監管,設置基金業務隔離的“防火墻”,相關部門通過信息共享,聯合監管促使基金規范運作。二是規范基金公司行為,保護出資人權益,防范基金管理人、基金銷售機構及基金銷售支付結算機構在銷售和宣傳推介過程中的不規范行為,控制潛在風險。三是要進一步明確基金公司的主體責任,履行風險提示責任,根據PPP基金發展趨勢,加強各環節業務的風險管控。

（作者單位：國務院發展研究中心宏觀部）