敘利亞難民：家歸何處

敘利亞難民：家歸何處

難民潮正尖銳地提醒著歐洲諸國，他們并不能從周圍鄰居們面臨的煩惱中獨善其身

2015年發生在歐洲的移民危機僅僅是全球范圍內一個小部分，這些富裕的國家必須在處理難民問題上尋求更好的方案。

艾哈默德（Ahmed）正在努力學習他的德語動詞變位，像坐在他身后的那些德國小孩。在這之前課程進度已經更新至教授Sie和Du的區別，艾哈默德說：“我熱愛德國人民，但是我就是學不來德語。”

這不僅僅是他面臨的唯一的問題。即便德國難民辦公室坐落在首都郊區的霍珀加滕，一處以賽馬出名的地方，艾哈默德這個24歲的敘利亞難民，依然無法支付每天去柏林通勤的錢。即便他付得起，也很難找到一份合適的工作，盡管他以難民身份可以自由出入德國勞動力市場。他作為一個接受培訓的酒保，可以調制“殺手莫基多”，他在柏林勞動力市場將面臨很多競爭，況且他還不會說德語，并且在附近找合適的租房也是一樁困難的事情。總之，他的情況不好過。

艾哈默德在多月前抵達德國，與其他成百上千的敘利亞難民及避難者一起搭坐難民專線途徑土耳其、希臘和巴爾干地區。和他的那些同胞一樣，他逃離的不是敘利亞而是黎巴嫩，在那兒他和他的家人已經過了數年的隱秘生活，遠離傷害，但同時為生存掙扎，并且無法返回家園。他的遭遇暗示著，德國（以及其他幾個歐洲國家）正面臨一個巨大的挑戰，這些大多缺乏語言及其他工作技能的新移民，將涌入這些國家的勞動力市場和更廣泛的社會中去。幫助他們融入社會將會花費時間、資源和政治資本，在一些國家甚至還要涉及福利、住房和就業問題。

誰能獨善其身？

去年發生的難民潮正尖銳地提醒著歐洲諸國，它并不能從其周圍鄰居們面臨的煩惱中獨善其身。多年來，敘利亞難民一直在土耳其、黎巴嫩和約旦等地避難，更不要說在敘利亞本身內部流離失所的數以百萬計的難民。據統計總共有1300萬人因戰爭（敘利亞境內700萬人）流離失所，并有大約1000萬左右難民去了歐洲。黎巴嫩現在有107萬名登記在冊的敘利亞人（實際人數接近150萬名），這對于一個總人口為450萬人的國家而言負擔驚人。在約旦，130萬的難民消耗著該國1/4的公共開支。中東的政府和機構已經告知歐洲國家難民潮將涌入，但由于缺乏一套行之有效的能夠幫助那些收容難民的國度減輕負擔的國際制度，并且那些歐洲國家也缺乏對于解決相關問題的政治熱情，這些情況導致無數像艾哈默德這樣的難民只能用腳投票，并帶來隨之而來的混亂。曾經是黎巴嫩面臨的問題現在輪到了德國。終于，這些富裕國家剛剛發現國際難民保護制度已形同虛設，在歐洲這個65年前就建立了世界難民制度的地方，過往制度中的限制正在被最大限度地突破，注定所有改變將在這里催化。

難民署

根據聯合國難民署（UNHCR）資料，現在世界上流離失所的人口為6000萬人左右，其中2000萬滯留在異國。除了少許的亮點外，難民問題日益嚴重。由于政府和游擊隊之間達成了和平協議，至多600萬在國內流離失所的哥倫比亞人可以解除難民境況。然而更多的是像蘇丹南部地區不斷涌現的新難民危機；以及索馬里等地區萬年無法解決的老問題，新病舊疾層出不窮。

當然，全球難民人口并不必然持續增長，就像沖突會爆發，也一定可以解決。恐怕更令人擔心的是大約45%的難民正處于“曠日持久”的困境中，往往這種困境已經持續了4到5年，甚至更久。敘利亞是其中情況最糟糕的，國內到處是衣著襤褸之人。事實上，土耳其、約旦和黎巴嫩的慘淡前景已經部分解釋了難民們從去年開始出逃歐洲的原因。

但歐洲在法律上有義務幫助難民出入本國國境，因此越來越多的歐洲政治家和官員都迫切要求修訂聯合國1951年難民公約和1967年議定書。這兩份文件是搭建難民國際保護的主要框架，并為聯合國難民署的工作基礎。該公約是履行國際法有史以來最有力的工具之一。它的簽署對地方主要義務是具有不驅回的責任，這意味著他們不可以將難民遣返至那些尚處危險的國家。

但正如密歇根大學難民法專家詹姆斯·哈撒韋指出，它也被證明是一個非常靈活使用的工具。在過去幾十年間，國際和地區法律都建立在該約定的基礎之上，已經擴大保護范圍，甚至超出了最初對于難民的定義。值得注意的是，世界上許多地方現在為逃離像敘利亞這樣飽受戰爭蹂躪的國家的居民提供保護。

然而在1950年代，該難民制度建立之時的政治家們并沒有如此大的野心去幫助全球的人，他們僅僅想到的是第二次世界大戰所帶來的恐怖。該公約只涉及在1951年之前流離失所的歐洲人，包括數以百萬計在戰爭期間和更多在戰后面臨清洗的人。到1950年，經過重新安置和遣返工作，歐洲難民人口已經減少到低于50萬。聯合國難民署是小而虛弱的機構，并沒有人會預料到它可以存在很長時間。聯合國難民署曾幫助1950年代和1960年代在非洲和亞洲戰爭中的受害者，同時1967年公約議定書去除了地域和時間的限制，在非洲和亞洲協議擴展了保護的范圍。后來，歐盟創造了新的難民保護形式，以幫助戰爭和其他暴力情況下不符合公約嚴格定義的受害者。其結果是國際法律和制度之網的日益寬泛，幫助了世界各地的流離失所者。

難以融合

發展到現在，難民署為難民設定了三個“持久解決辦法”：提供庇護和移民到另一個富裕國家、自愿返回、融合。大多數難民倒是十分想回家，但這需要他們國家沖突的立刻解決。根據聯合國難民署的數字顯示，當前難民返回率是1983年以來的最低。

問題落在了融合和重新安置上。西方政府在這兩者上都起到至關重要的作用。為了促使難民融入，可能會提供財政和后勤支持，而在開放其勞動力市場或負擔過重的公共服務上受到阻力。對于在土耳其、約旦和黎巴嫩的敘利亞難民，這可能意味著通過廉價貸款來建造一個經濟特區，以緩解目前負擔過重的城鎮和村莊。

但是今天的政治環境已經在反對移民，脆弱的難民通常在難民署的幫助下被轉移到自愿接受他們的富裕國家。起初，富裕國家大方地答應安置補償，但最終未能堅持到底。以澳大利亞為例，它飽受指責的是沒有按照許諾增加移民配額，相反它已經把一些不符合要求的難民遣返到海上，歐盟可能跟風出現其他令人擔憂的跡象，安置那些從土耳其到歐洲的難民的含糊不清的承諾并沒有兌現。美國，曾花費了很大的財力重新安置難民，并略有增加配額，但受去年11月在巴黎的恐怖襲擊影響，出于安全問題的考慮已經收緊政策。加拿大新總理賈斯汀·特魯，倒是安置了25000名敘利亞人迅速履行了其競選諾言，并承諾將安置更多。但這僅是滄海一粟。

正如彼得·薩瑟蘭——聯合國特別移民代表所指出的，根據一個國家接近戰區而界定其對于難民責任似乎是不公平的。去年在歐洲發生的危機揭示了全球難民制度的弱點。歐洲諸國認識到其精心構建的庇護和邊境規則是斗不過藐視它們的集體移民的。但它也發現，不請自來的外國人迅速打亂了其舒適的政治和經濟平衡。為了讓他們出去，在3月，歐盟與土耳其簽署了一項協議，打了一個國際法的擦邊球，迫使尋求庇護者到達希臘后返回土耳其，其中一些可能會面臨不充足的保護甚至驅逐。

貧富懸殊

這一切都表明了在富國與窮國之間的世界難民的待遇的顯著區別。在歐洲，尋求庇護者被以全球標準慷慨對待，即使一些國家收緊了他們的規則。在大多數歐盟國家，難民可以工作。他們享有承諾的住房，和來自官方的各種自由保護。他們獲得的公共服務總體運作良好，收益足夠。5年后在歐盟國家的難民通常可以成為永久居民（這使他們在整個歐盟的行動自由），并在某些情況下成為正式公民。即使那些尋求庇護失敗的也往往會給予一些這些特權，原因之一是因為政府覺得送他們回去真的很難。

但對于待在發展中國家的86%的難民而言，情況是相反的：旅途往往不是很艱巨，但條件很可能差遠了。邊境戰爭區域的國家，如黎巴嫩，約旦和肯尼亞，自己也有數百萬難民，一些待在簡陋的難民營里，有的則安置在遠離城市的郊區。有些國家，特別是中東，從未簽署1951年公約。其他國家主要是在非洲，根本無視其規定，拒絕難民工作或旅行。這使得無法承擔足夠責任的（往往資金不足）人道主義組織，包括聯合國難民署，作為替代國。這種方法的效果可以在像達達布那樣的地方看到，還有近肯尼亞與索馬里邊境五營集合地區也存在。目前，第二代和第三代難民正在完全依賴口糧的環境中成長，他們的衛生服務和教育則由非政府組織提供。

歐洲的兩難

難民公約以及對于區域協定的進一步保護當然應予以保留，但是，這也將表明變革是迫切需要的，以使致力于長期處于困境的難民的幫助行之有效。發展中國家將繼續承擔世界難民的大部分份額：敘利亞人可能在黎巴嫩或約旦比在歐洲進行經濟和社會融合來得更容易，將更有可能回國。這樣的國家承載難民上的花費通常是歐洲或美國的一小部分。但也不能留給他們獨自應付，如去年歐洲的經驗教訓。

因此，富國和窮國之間的世界需要一個新的鏈接。歐洲將是培養皿。其他地區，包括北美和大洋洲，以及中東、亞洲甚至是拉丁美洲的富裕地區，都應該跟上來。聯合國難民事務高級首腦會議9月在紐約召開，致力于為國際保護探索新的途徑，為開始談話提供了一個新機會。

但是對于富裕國家，想更多地幫助難民的同時卻面臨國內選民對于難民失控的擔憂。特別對于歐洲各國政府，這意味著兩件事情。首先，他們必須確保像艾哈默德這樣的難民可以順利融入，這是極為困難的。其次，他們需要恢復在邊境管理方面的信心和控制非正常移民流動的能力。歐洲去年應對難民危機的反應幾乎是無計劃和混亂的，成本極其昂貴，喪失的信心將難以修復。

希望去年歐洲的麻煩會成為政客對難民管理采取更有遠見的做法的理由，包括彼此之間更好的合作，并為承擔最重負載的貧窮國家提供更多的幫助。

然而令人擔心的是，已經發生的事情可能嚇壞選民而引發相反的舉動。

左沈怡翻譯自《經濟學人》