公務員聘任制的宏觀背景與發展歷程

余仲華

公務員聘任制是指各級國家機關根據工作需要，經省級以上公務員主管部門批準，對不涉及國家秘密的專業性較強的職位和輔助性的職位，按照平等自愿、協商一致的原則以合同的方式聘用的一種公職人員管理制度。

應該說，部分公務員試行聘任制，是于法有據的，一方面是為了解決部分崗位的技術性較強或輔助性的需要，另一方面也是希望能夠在一定程度上解決公務員“能進不能出”“能上不能下”等老大難問題。2007年起，多個地區試行公務員聘任制，迄今已有8年多，亦引起媒體的熱議。雖然公務員聘任制改革不是以解聘為目的，但是面對“零淘汰”和“零解聘”的現象，公務員聘任制還是再次受到公眾的關注甚至質疑，如何打破公務員“金飯碗”和破解公務員“能進不能出”“能上不能下”等頑疾仍然是社會關注的熱點問題。

應該說，在公務員管理制度中，引入聘任制本是可以理解和信任的，是寄有長遠希望的一種有關公共管理領域的制度創新，但仍然是長路漫漫，公務員制度改革也并非一朝一夕就可以完成的，既需要得到廣泛的關注和支持，也需要進行持續的改進和創新。本文重點探討公務員聘任制宏觀的發展背景和變革的歷程，希望從源頭上為公務員試行聘任制提供一點理論上的認識，

一、公務員聘任制的宏觀背景

公務員的聘任制得以在我國少部分地區依法先行試點，有許多復雜和漫長的發展背景。從國內來說，我國從1978年起推行了37年的改革開放、從1992年起推行了23年的社會主義市場經濟建設和從1993年起推行了22年的公務員制度，為我國試點公務員聘任制提供了現實創新的可能與真實發展的需求。而從國際發展看，可以從兩個方面來分析：

1.從國際背景來說，經濟全球化展示了公務員聘任制的客觀要求。隨著經濟全球化、政治民主化和信息網絡化的不斷發展與快速推進，客觀上要求政府適應組織彈性化、業務專業化和信息公開化的新要求而采取科學化和制度化的創新措施，有效控制政府人員膨脹、控制行政經費預算和降低公共行政成本，切實創新公共服務方式、提高工作效率和服務水平。因此政府公共人力資源管理改革也就勢在必行了。世界上一些發達國家率先開始采取各種改革措施，其中一個重要的做法就是精簡常任制公務員或雇員，推行聘任制或雇用制，即增加聘任制公務員或雇員。

政府雇員制始于西方，德國早在20世紀50年代就開始推行政府雇員制。隨后，英國、澳大利亞、新西蘭等國都廣泛推行。目前，即使是最早建立現代文官制度的英國，也正在進行一場“靜悄悄的革命”，對傳統文官制度進行大幅度的改革。英國的高級文官大量從企業界聘任，很多中下級文官管理直接采用企業管理辦法，并干脆實行承包制，

到目前為止，各國政府公職人員中政府雇員的比例通常占20%-40%。近年來，美國常任雇員比例在不斷降低，已由20世紀30年代的87.9%下降為目前的55.5%；英國1996年高級文官從企業直接聘任的約占5%，且比例也在逐年擴大；強調終身雇傭制的日本，其政府雇員也約占11.9%，并大量使用臨時性雇員；韓國專職公務員和雇傭公務員都是實行聘任制的，約占公務員總數的3%。在過去10年中，7個工業化國家中，有6個國家其公職部門，臨時崗位的增長快于固定職位的增長。

2.從理論背景上說，管理領域的理論創新提供了試點公務員聘任制的科學基礎，隨著國際行政管理學與企業管理學的不斷發展，政府改革和公共人力資源管理領域都引入并實踐了一系列新的理論。其中，興起于20世紀90年代的“新公共管理理論”（NcW Public Management）是催生公務員聘任制的理論淵源。它以現代經濟學和企業管理及其方法作為理論基礎，主張在政府公共管理活動中引入市場機制，增強公務員隊伍的靈活性和有效性。在新公共管理運動的推動下，政府公共部門開始提倡公共管理和公共服務的市場化，體現“以市場為導向、以能力為本位、以契約為保證、以績效為依據”的公共人力資源管理理念。不論是公共管理還是企業管理，其普遍性管理工作的主要職責是共同的，而不是相互孤立和隔離的。行政管理的主體中心主義必須轉變成公共管理的客體中心主義。

新公共管理理論取代了以韋伯科層制為核心的官僚制理論和威爾遜政治與行政兩分為核心的傳統行政學理論，其旨在改變傳統公務員制度等級森嚴、職務常任、對上負責的管理格局，克服公務員思想保守、官僚主義、效率低下等毛病，弱化“懶惰”和“熬年頭”傾向，強化進取心，激發創造力。這些理論來自政府管理實踐，又回過去指導政府改革實踐，如公共選擇理論、公共部門戰略管理和人力資源管理理論、組織權變理論、政府績效評估和重塑政府運動等。其中，政府雇員制和公務員聘任（用）制也就應運而生。

顯而易見，公務員制度改革與政治體制改革互相之間具有一定的同構性和滲透性，后者為前者提供了基本的價值取向和制度框架；而把市場經濟和企業管理的思想和方法引入政府管理，目的是想增加政府和公務員隊伍的靈活性與應變性，提高政府及其人員的工作效率和效果。各國政府一邊大量裁員，一邊在人手不足時又雇用臨時人員。《無縫隙政府》的作者拉塞爾·M·林登認為，政府和其他組織一樣，也需要以一種嶄新的姿態迎接改革浪潮的沖擊，并努力掙脫傳統官僚機構的僵化巢穴，滿足新時代的標準——速度、便利、效率、選擇、多樣性、彈性、參與、人性化以及不斷增長的生產力，以使自己變得更有競爭力、更有活力、更有效益。政府開始打破自身和社會長期以來存在的界限而選擇和社會共享人力資源。

二、公務員聘任制在我國的發展歷程

自古以來，“聘”就有禮請某人擔任某一職務的語義，《爾雅》中即有“聘，問也”，而《說文解字》中有“聘，訪也”“詢謀曰訪”的說法。《禮記，曲禮》：“諸侯使大夫問于諸侯曰聘。”《禮記，月令》中也有“（季春之月，天子）勉諸侯，聘名士，禮賢者”的說法。“聘”與其他用人方式不同，主要是以高規格的金錢條件或禮儀待遇從組織之外尋找和選擇合適的人員，目的是為了解決組織面臨的重大問題或者為組織謀求更長遠的發展，即“聘”是一種人才引進方式。

公務員聘任制在我國開始試點推行，有其自身演變的歷程，并非無中生有的突變。伴隨著我國改革開放與社會主義市場經濟建設的腳步，干部人事制度改革一直在進行著，其中就有公務員制度的逐步建立和不斷完善。

1.從改革實踐來說，人們既可以看到20世紀80年代鄉鎮干部的聘用制，也可以看到進入21世紀以后開始的地方政府雇員制，這可以從兩個方面來審視：

一方面，在30多年前，我國就有地方在公共管理實踐中實行了類似的公務員聘任（用）制。在20世紀80年代初期，當時為了解決原有干部人事制度不能從農村直接招收干部，以致鄉鎮干部來源不足的問題，很多地區開始在鄉鎮實行干部聘任（用）制，通過契約合同來管理干部，僅甘肅省就分別于1984年和1987年為鄉鎮黨政機關補充近4800余名招聘干部，還有一些地、縣自行招聘了一部分干部，1996年，遼寧省為調整鄉鎮機關人員結構，加強鄉鎮基層政權建設和發展農村經濟，在全省鄉鎮機關實行了聘任（用）制公務員制度，全國鄉鎮聘用制干部曾經達到25萬多人，占鄉鎮干部總數的20%。現在看來，鄉鎮干部聘用時遇到的主要問題是被聘用者的養老保險缺少配套政策等。

另一方面，早在公務員聘任制實施之前，各地政府就已經實行政府雇員制，產生了比較典型的吉林、珠海模式，此外還有學者總結了深圳、南京模式。2002年6月，吉林省政府出臺了《吉林省人民政府政府雇員管理試行辦法》，成為國內首個推行政府雇員制的地區。隨后，我國很多地方都紛紛效仿，一時之間政府雇員制在全國上下引起了廣泛關注。2003年，上海實行政府雇員制，首次引進11名香港專才；2004年8月，深圳也去香港招聘了184名政府雇員。

政府雇員制的誕生，是地方政府公共管理制度創新的結果，但也存在著“各自為政”的現象，各地政府對政府雇員的認知不盡相同，制定的相關管理制度也不盡相同，對政府雇員稱謂以及是否占用行政編制、是否擔任行政職務都存在著分歧而成為人們關注和探討的焦點。例如，吉林省、廣東的湛江、珠海等省市稱“政府雇員”，深圳則稱“機關事業單位（高級、普通）雇員”；吉林規定不占用行政編制，而珠海規定政府雇員占用編制，深圳的做法則分占編不入編和不占編兩種；吉林省、廣東省珠海市、浙江省杭州市等省市規定政府雇員不但任行政職務，不行使行政權力，而深圳規定其高級雇員可以擔任行政職務，行使行政管理權限。

2007年，深圳開始試點公務員聘任制改革，并于2010年公布細則。2008年，浙江溫州、上海浦東、廣東佛山等開始嘗試招聘聘任制公務員。2012年，江蘇、湖北、河南、四川等地表示將試點公務員聘任制。應該說，公務員聘任制是在政府雇員制基礎上逐步建立起來的，是吸取政府雇員制優點、摒棄政府雇員制缺點的產物。

2.從制度創新的實踐來說，公務員聘任制早有規定。我國早在1993年的《國家公務員暫行條例》第九章第四十五條規定：“國家公務員職務實行委任制，部分職務實行聘任制。”但該規定過于籠統，沒有具體的范圍和推行方式，各地探索和嘗試皆因該規定缺乏權威、具體的法律細則和政策指導而收效甚微。2002年，中共中央下發的《黨政領導干部選拔任用工作條例》規定了黨政機關部分專業性較強的領導職務實行聘任制，這使得我國公務員聘任制有了政策上的依據。2003年，中共中央組織部、原人事部、最高人民法院曾以法發[2003]18號文件形式頒布了《人民法院書記員管理辦法（試行）》，展示了公務員實行聘任制的一個制度案例。2005年，《中華人民共和國公務員法》經十屆全國人大常委會第十五次會議審議正式通過，其中公開選拔與競爭上崗、領導職位任期制、部分職位聘任制以及人事爭議仲裁制度等制度創新引入注目，顯示了我國人事改革與國際接軌的時代特征。該《公務員法》第十六章專章規定了公務員的職位聘任制度。其中，第九十五條規定：“機關根據工作需要，經省級以上公務員主管部門批準，可以對專業性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。”這一新的立法舉措既是我國公務員制度改革的重要成果，同時又為地方政府推行公務員聘任制提供了法律基礎和制度框架。

（作者系中國人事科學研究院人才戰略與政策研究室副研究員）