英國緊湊城市政策歷程回顧與近期展望

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英國緊湊城市政策歷程回顧與近期展望

關鍵詞：英國緊湊城市，規劃政策聲明，財政緊縮

國家自然科學基金資助項目（項目批準號：51378278）

作者單位：清華大學建筑學院

1　緊湊城市理論研究回顧

1.1緊湊城市概念

1973年，美國數學家丹齊克（George Dantzig）與薩提（Thomas Satty）提出緊湊城市概念，是一個復雜的、具有內在聯系性的、高度動態的城市系統。緊湊城市概念提出的背景是1970年代的石油危機，其目的為提出一種高密度與混合利用的緊湊城市模式，以提高資源使用效率。1990年，歐共體社區委員會發布“城市環境綠皮書”，間接提出緊湊城市概念，綠皮書中指出緊湊城市是“城市的經濟和社會活動，依賴于高密度空問、便捷交通，與多樣性的土地利用”，“強調混合使用和密集開發策略，導致了人們居住得更靠近工作地點和日常生活所必須的服務設施”。美國環境法律學家安德森（David Anderson）認為，“緊湊城市屬于一種強可持續概念，以保護環境價值為最高原則，認為城市間自然資源不可替代或互補，主張城市應有明顯邊界，各城市應該在邊界內解決住房與工作、能源與土地消耗問題，具有較明顯固定的城市形態。相對的，宜居城市屬于一種弱可持續發展概念，以滿足人類需求為出發點，允許城市間自然資源的消耗與互補，并無固定的城市形態”[1]。緊湊城市的核心特征是有明確城市邊界、高密度土地利用、公交導向。歷史上的緊湊城市例如中世紀意大利的錫耶納（Sienna），近代的理想緊湊城市模型則是法國建筑師勒·柯布西耶的明日城市與光輝城市——具有明確的綠帶邊界、高密度、混合使用與軌道交通等特征。

1.2緊湊城市理論研究與成果

1990年代初期，英國梅杰內閣因此將緊湊城市列為科研補助重點。研究重點在于高密度、混合使用、公交導向的城市形態是否符合可持續的三大目標——環境友好、社會和諧與經濟增長。支持與反對的理由同時呈現，例如緊湊城市是否具有一定形態？提高密度是否能被市場接受？《緊縮城市——一種可持續的城市形態》一書的作者邁克·詹克斯（Mike Jencks）等人認為“緊湊城市不代表集中型城市或是分散式郊區等極端想法，而是一種平衡式規劃策略——同時提高城市密度與發展帶有綠地的郊區”[2]6-7。布雷赫尼（Michael Breheny）則認為“緊湊城市”類似城市規劃史上的集中論，其代表是柯布西耶的明日城市（圖1）及光輝城市（圖2）。19世紀早期工業城市的悲慘情況，使得英國人具有反對高密度城市的傳統，因此提高城市密度不能為英國社會接受[2]13-15。伏爾福特（Charles Fulford）分析中央規劃指導原則PPS3（居住區最小密度為40戶/英畝） 對房地產市場的影響，發現開發商歡迎高容積帶來的利潤，都會區居民比較能接受高密度，因此并非完全不能接受[2]136-142。學者也建立大規模的實證研究模型：伊麗莎白·伯頓（Elizabeth Burton）在英國25個城鎮，研究“緊湊度”（密度、混合使用、變化趨勢）與“社會公平”（可達性、公交使用率、工作機會、居住面積、收入、存款）間關系，發現提高居住密度與混合使用，可以增加居民對公園與超市的可達性，增加保障住宅的選擇機會與低端工作機會，因而促進了社會公平[3]19-29；（2）凱蒂·威廉姆斯（Kate Williams）在倫敦市卡姆登（Camden）、哈羅（Harrow）、布羅姆利（Bromley）三區，研究不同密度的住區對環境、生活質量與經濟的影響，發現高密度居住區能節省土地與能源消耗、提高對公共服務設施的可達性，增加居民的經濟收入與就業收入[3]30-45。研究成果肯定了“緊湊城市”對于節約城市土地與能源、促進市中心經濟復蘇與社會公平的正面作用:（1）集約土地利用與能源消耗——提高居住密度能有效與減少年均建設用地增量，增進建筑能源使用效率；（2）生活質量與城市中心經濟——提高居住密度能提升增加市政設施的可達性、鄰里關系、保障住宅的土地供應、市中心商業收入與居民就業機會；（3）社會公平與環境質量——緊湊社區會增加商業設施可達性、工作可達性、低端工作機會、保障住宅的選擇機會；提高公共設施可達性、基礎設施與公共交通使用率。但是，緊湊城市對減少交通量與交通能耗的研究結論較分歧，包含（1）肯定論：居住密度與交通量成負相關,居住密度提高居住密度可減少人均交通量15%～60%；交通能耗則僅約5%[3]121-130；（2）折衷論：居住密度與交通行為模式無關或僅部分相關，公共交通僅對固定地點間之往返交通較有效，對其他交通行為較無效，歐美城市交通行為中，與工作相關之交通行為僅占全部交通量的1/4,因此地鐵等公共交通無法有效降低交通量與能耗[4]；（3）否定論：軌道交通導向、高密度城市比小汽車導向、低密度社區的社會總能耗與成本更高；TOD沿線被富人占據，排擠低收入人群的可達性[5]。

1.3市場接受度與政治可行性

盡管具有政府支持與理論實證優勢，緊湊城市的政策實踐上，最大的阻力來自于市場接受度與政治可行性。（1）市場接受度：房地產市場基本反映人們認為“高密度與生活質量成反比”的觀念。鄉村與郊區居民擔憂更多外來居民遷入帶來安全問題、綠地減少、隱私權喪失、教育水平降低。市區低收入居民擔心市中心紳士化，無法付得起高房價的居民被迫遷往郊區，通勤距離與時間更長。大城市成為富人、青年人與移民的聚居地。反對讓外來開發的地方保護主義、排他色彩濃厚的開發許可審查，使得大部分開發商選擇低密度的傳統規劃；但是部分開發商則特別喜愛高密度與高容積帶來的開發利潤。（2）政治可行性：二戰后英國政治主要由工黨與保守黨輪流執政。工黨具有政府主導規劃的傳統，《城鄉規劃法》《區域規劃法》、新鎮、國民住宅等等政策與項目，都是由工黨推動；保守黨偏向解除管制與私有化，企業區、舊城再開發，則由保守黨發動。緊湊城市通過限制土地供應、引導公共交通、區域規劃管制來推動高密度開發。傳統開發商依賴廉價土地、能源供應與地方政府支持，現在面臨轉型壓力。轉型期間開發商運營成本增高，而市場與政府支持度不高時，自然降低轉型意愿。英國實施內閣制,除了5年一次的大選可能更換政黨，平時國會議員也需要反映地方民意與企業需求，造成二黨之間、中央與地方規劃政策的差距，規劃政策也持續在“向郊區發展”（分散）與 “復興城市”（緊縮）間擺蕩。當今的卡梅隆內閣是以保守黨為基礎，加上自由民主黨組成的聯合內閣。保守黨代表企業、地主、中上階級等保守勢力，其黨綱主張自由經濟，解除行政管制，限制政府權力與財政支出。工黨代表工薪階層利益，主張擴大社會福利，加強規劃管制與政府干預?！白杂擅裰鼽h”由前自由黨與由工黨分裂出來的社會民主黨合并而成，其黨綱大致支持自由經濟，但是在社會福利與地方自治方面，比工黨更具左派色彩，使得卡梅倫內閣的規劃政策，必須兼顧多方利益。

1 明日城市（圖片來源：W·博奧席耶.O·斯通諾霍 編著.勒·柯布西耶全集（第1卷，1910-1929年）.牛燕芳.程超 譯.北京：中國建筑工業出版社，2015）

2 光輝城市（圖片來源：W·博奧席耶編著.勒·柯布西耶全集（第2卷，1929-1934年）.牛燕芳.程超 譯.北京：中國建筑工業出版社，2015）

2　1990年以來的英國緊湊城市政策

英國是最早開始將可持續發展列為國家規劃政策的國家。1992-2015年的可持續發展戰略與緊湊城市政策分為三個階段。

2.11992-1997年的研究部署階段（梅杰內閣）

英國政府是最早將環境保護列入國家發展政策的國家之一。1989年，英國環境部發表《綠色經濟藍圖》，1990年再度公布《我們共同的遺產》白皮書。1992年公告了《發展規劃》，強調“要在經濟發展、科技進步與環境保護間取得平衡”；其目的是希望通過科技來彌補經濟發展的環境代價，當時并未認識到環境破壞的不可逆性。1992年英國梅杰內閣出臺限制城市郊區大型零售業政策，翻轉1964年限制倫敦市中心設置辦公室。同年出臺“2426號戰略”，鼓勵混合使用、“棕地”再利用、舊建筑保護。1995年出臺名為“我們未來的機會”的住宅政策,計劃10年內創造150萬戶住宅。此時期的政策偏向宣示與科研，由于擔心高密度居住對社會經濟發展的疑慮，以及企業界對改變能源結構與交通方式引發的成本問題，梅杰內閣并未全力推動緊湊城市政策。

2.21997-2010年的積極實施階段（布萊爾內閣及布朗內閣）

1997年起，工黨政府持續執政13年，緊湊城市政策得到落實。布萊爾的緊湊城市政策重點在 “城市復興”與“區域規劃”兩個方面，并且依托規劃手段來實踐。1997年，布萊爾內閣提出城市與鄉村的可持續發展規劃地區間交通，綠地保護（PPG 7），鼓勵控制小汽車，興建多樣性住宅，改善就業、教育、購物與休閑設施的可達性。1998年，提出 “都市村莊”規劃——在城市棕地、綠帶或郊區建設3000～5000人的社區，并包含購物、文化、醫院、辦公室等設施，具有高密度、混合功能、公共交通的環境。同年頒布《區域發展署法》，重新設立“區域發展署”與區域議會，將“區域空間戰略”列為法定規劃，“區域經濟戰略”列為指導規劃，并要求區域空間戰略必須有“可持續發展評價”1）。1999年，提出龐大的城市改造計劃——“城市復興”與相關配套，包括城市設計、節能建筑、公共交通（PPG 13）、居住區密度（PPS 3)、規定新建住宅密度必須大于30戶/hm2。“棕地”再利用每年至少實現1100hm2，至少60%新建住宅必須使用棕地。2000年，英國副首相辦公室直接負責整合環境、住房、交通、農業各部委規劃政策，再通過中央、區域、城鎮三級規劃審批，與綠帶管制、綠色科技、居住密度、兼容使用、公交獎勵等方式引導項目以緊湊發展為目標。2004年出臺《規劃與強制收購法》，區域規劃取得指導地方政府規劃的地位。2005年將結構規劃與空間發展戰略的各種政策與戰略整合為“空間戰略規劃”，而非僅為靜態的土地利用規劃。2006年公布未來25年的住宅需求，并要求70個地方政府提出社會住宅供應的相應規劃。2008-2010年布朗內閣提出的緊湊城市政策側重于節能減碳。2007年，布朗內閣通過《再生能源法》，公告減排目標，鼓勵再生能源，實施建筑節能規范。英國計劃，2020年減排量達到1990年的34%，再生能源占總生產能源比例達到20%2）。

（1）“棕地”再利用

二戰后英國各大城市都實施了嚴格的綠隔離帶政策，導致城市內土地稀缺，城市內每年新增的建設用地不足10%，大部分新增土地位于郊外3），地價與房價倍數增長4）。增加城市地區土地供應成為必要。因此，布萊爾內閣松綁舊工業區變更法令，提供污染清除技術協助與財稅獎勵。新建住宅用地利用“棕地”比率已從1989年的55%提高到2010年的76%。

（2）提高密度與兼容使用

1997年以來英國房價大幅上漲，金融危機以后英國人消費與交通行為較為節約，公交利用率與高密度居住模式較能被接受。目前平均新建住宅密度，已從1989年的24戶/hm2，提高到2010年的43 戶/hm2，倫敦從56戶/hm2提高到120戶/hm2。

2.32010-2015年的政策轉變階段 （卡梅倫內閣）

2010年，卡梅倫內閣就任；2015年，卡梅倫內閣連任成功。雖然整體城市發展政策仍然在緊湊城市的框架下，保守黨與前任工黨政府的城市發展政策，在實踐側重上存在一定程度的差異。布萊爾與布朗內閣的城市政策，具有強烈社會主義色彩，主張擴大中央政府規劃審批權力（區域空間戰略）、加大城市交通建設（復興城市）、鼓勵公交點的混合土地利用與混合收入社區（城市村莊）、限制城市邊界外的開發 （“棕地”再利用）?？穫悆乳w的城市政策，更側重由市場機制來達成城市發展目標。2012年3月卡梅倫內閣出臺“國家規劃政策框架”（NPPF），對于緊湊城市政策的立場是“原則支持，放松管制”，繼續支持社會住宅、鄉村保護、城市復興、與綠色建筑，但是解除居住密度管制、削減中央政府整體調控的規劃權力。這種轉變對緊湊城市特征做了部分改變與調整。其重點為（1）規劃權力下放：弱化中央政府規劃審批與規劃能力，基本不干預地方政府規劃；（2）緊湊設計原則：堅持棕地再利用與保護綠化隔離帶，但是取消最小密度管制，以緩解社區的排外力量；（3）住宅戰略：中央政府不再主動提出住宅戰略規劃，改以財稅補貼開發商或盤活閑置住宅，來提高住宅供應量。

3　近期緊湊城市的政策重點

3.1側重住宅供應和規劃權下放

3.1.1可持續社區與住宅

21世紀初以來，英國土地與房屋價格不斷上漲，住宅短缺與房價高漲導致青年購屋困難，也增加種族糾紛（部分英國人認為外來移民是房價高漲的原因），住宅政策成為卡梅倫內閣規劃政策的核心議題。英國住宅政策不僅提高供給量，而且要求保障住宅能兼顧“區位、可達性、對青年與低收入戶的保障、節約土地與能源、社區自治權利”等等。1979年英國廢除了政府興建保障房的政策，政府掌握的公有土地極少。政治立場中間偏右的卡梅倫內閣，不再采用政府手段強制執行住宅政策，而是給予房地產開發商給多的財稅獎勵。2011年11月出臺《英國住宅戰略》，以財稅獎勵、貸款保證等多種方式鼓勵開發商提高住宅供應量。新建住宅仍然鼓勵使用“棕地”、但是不再硬性限制密度，以保持因地制宜地彈性。

3.1.2 規劃權下放

2010年卡梅倫內閣出臺《地方自治法案》，下放規劃權力至社區，重點包括：（1）廢除區域規劃委員會，地方政府規劃不再需由區域一級審批，中央規劃部門對地方規劃基本尊重。（2）地方政府可以對房地產開發商征收基礎設施建設費。（3）擴大社區自主規劃區權，決定社會住宅之分配、租期，避免保障房為非社區居民占用，間接助長了“勿在我家后院開發”排外主義風潮（NIMBY），包括否決開發、堅持低密度與混合土地利用5）。

3.2政策轉變的原因

3.2.1金融危機以來中央政府財政緊縮，無力控制地方政府的排外主義

2008年底的全球金融危機，使得歐洲與英國經濟下滑，2014年政府財政赤字達910億英鎊，占政府財政的11%。2010年上臺的卡梅倫內閣宣布大規模財政緊縮政策，削減政府開支，包括對社會住宅（占英國住宅總量的30%）與地方政府補貼（地方政府的2/3財政收入來自中央政府）。財政緊縮政策雖然改善政府財政赤字，但是受到地方政府與弱勢階層的反對。小城鎮與農村受到環保團體的影響，具有強烈排外色彩。英格蘭鄉村保護協會（CPRE）經常發布耕地流失或環境監測報告，而且提出激進的環境保護主張6）。綠黨與CPRE認為卡梅倫內閣的規劃政策側重于經濟發展，而非環境保護。缺乏保護鄉村、抑制房價、促進城市復興的具體措施，要求更激進的土地利用管制7）。保護主義與地方主義的盛行，使得緊湊城市政策實踐必須因地制宜，經濟較佳地區居民組成國際化地區，較能接受高密度居住模式；經濟不佳或居民組成單一化地區，低密度居住仍然是最安全可行的模式。

3.2.2住宅與土地供應短缺需要高密度住宅，但是移民激增引發高密度居住的安全疑慮

2004年以來， 英國住宅需求呈現快速上升趨勢8）。近10年來，英國每年新增40萬人口，其中倫敦與東南地區每年新增13萬人9）。英國家戶結構改變，獨居與老年人口極速增加，導致住宅需求大量增加10），每年住宅需求缺口約8.4萬戶。1979年以后，英國政府不再興建社會住宅。2001-2010年住宅供應量僅為1960年代高峰期的63%。住宅短缺造成房價與租金上漲三倍、慈善機構僅能收容1/3的游民與低收入戶，而且全國統一申請制度造成當地需求無法滿足。倫敦與東南地區是住宅需求最緊張的地區，該地區有31%的需求卻僅有17%的供給。對大倫敦地區而言，緊湊城市政策能在不提高土地供應量的前提下提高住宅供應量，但是慈善機構擔心限制土地供應將會抬高住房價格。另一個重要現象是移民的大量增加，特別是東歐和中東的移民，引起英國社會的強烈反彈。東歐移民搶奪工作機會，分食社會福利；中東移民激化極端伊斯蘭主義與發起恐怖攻擊事件。2014年，英國的凈移入人數為24.3萬人，其中2/3來自羅馬尼亞等東歐國家，1/3來自非歐盟國家。目前，英國的伊斯蘭居民達到295萬，其中約100萬人居住在大倫敦市郊區。當今，英國有近半民眾與工黨、獨立黨（UKIP）主張退出歐盟，限制外來移民。工黨與“自由民主黨”主張保障住宅與其他社會福利應該由地方政府分配。緊湊城市主張的高密度混合收入居住模式受到安全挑戰。

3.2.3南北區域經濟發展差異擴大，倫敦接受環境保護而北方城市希望城市復興

1930年代以來，英國西北與北部老舊工業區逐漸沒落，人口與經濟活動向東南區域集中，南北經濟發展差距持續擴大。本世紀曼徹斯特、利物浦等西北部大城市的經濟下滑，房價跌回1965年水平，市中心衰落，居民紛紛遷往郊區，城市蔓延現象持續。北方城市希望通過中央政府擴大補助“內城”來振興城市經濟；地方政府希望通過限制郊區土地供應來縮減基礎設施支出，并擴大對開發商征稅的權利。與此同時，大倫敦市與東南區持續繁榮富裕，土地與環境資源緊張。2001-2010年，英國城市出現“再城市化”現象。城鎮增加人口總量是鄉村的7.2倍，城市人口年增率是鄉村的1.7倍，特別是倫敦與東南區域11）?！霸俪鞘谢迸c家庭結構改變與青年人的高失業率息息相關。英國非傳統婚姻家庭已增加至約50%（單親、老人、同居家庭），青年人的失業率高達25%、經濟發達地區的大城市有更多的工作機會與服務設施，導致倫敦與東南區域移入人口繼續增加。對大倫敦市與東南區的城鎮政府而言，限制土地供應與增加住宅供應有其必要性；但是必須確保社會住宅的供應與可達性不受影響。南北經濟發展的差異致緊湊城市的主張必須因地制宜。

4　英國緊湊城市政策與實施的總體評價

4.1 英國緊湊城市理論與政策特點

4.1.1理論研究

（1）視角高：緊湊城市目標并非狹義的提高居住密度、容許兼容使用與鼓勵公共交通，它是“可持續發展戰略的空間規劃”，涵蓋的范圍包括經濟、能源、環境、交通、人口、科技各個層面，因此需要跨越學科的研究；（2）客觀性強：英國學者不限定固定的高密度緊湊城市形態，研究方法也包含各種GIS技術的定量分析，與社會、經濟、政治方面的定性分析。緊湊城市并無固定形態，而是一連串的規劃設計原則組合。

4.1.2政策實踐

（1）目標廣：政策目標不是狹義的指“集約土地利用與節能減排”， 同時包含通過“可持續住宅”達成社會公平，通過“社區自主”的政治目標。其重點并非僅追求提高居住密度，在于尋求“環境友好、社會和諧、經濟發展”的綜合目標。新規劃必須整合住房、就業與交通，形成緊湊節點，提高密度與兼容使用；（2）手段彈性：政策實踐受到國內外政治、社會結構變化與地區發展差距影響，具有一定程度不穩定性。緊湊城市如同氣候變遷，盡管各內閣與各地的政策執行力度有所差異。總體上，提高密度、兼容使用與提倡公共交通的大原則已被普遍認同。

4.2英國緊湊城市政策實踐的總體評價

1992年以來，英國的緊湊城市前期研究與政策實施已經歷經23年。盡管在研究與實踐的前期階段，出現不少質疑聲浪，但是總體上，政策實踐的總體評價是正面多于負面，具體闡述如下：

（1）用地控制：1961年起英國各大城市陸續規劃設置了綠化隔離帶，城市有明顯邊界，為緊湊城市政策實踐提供基礎。綠帶為城市提供優良的生態環境，綠帶內土地利用效率必然提高，雖然綠帶外的城市蔓延依舊。緊湊城市政策中的居住區最低密度規定與棕地再利用率實施后，閑置工業用地與居住密度均有所提高。至于土地供應限制下的房價上揚問題，則有賴于政府提供更多的社會住宅與更便捷的城際軌道交通來解決。

（2）節能減排：高密度居住與混合土地利用模式，促使小汽車使用率減低及城市基礎設施效率提高。盡管緊湊城市無法有效降低交通能耗，建筑能耗（建造與使用階段）的確有效降低，因此降低了城市地區的社會總能耗。

（3）城市復興：英國城市蔓延也帶來明顯的內城衰敗， 特別是西北部與北部老工業區的城市。撒切爾內閣曾經推動大規模內城改造項目來振興城市經濟。緊湊城市強調在公共交通集結點，提高容積率與兼容使用，并將產生設計列為法定規劃，對能增進城市活力、歷史文物保存、公共開放空間的設計予以容積率或財稅獎勵，確保能振興城市經濟與文化氛圍。

（4）社會公平:緊湊城市強調公共服務設施應當設置在交通集結點附近，以提高低收入家庭對公共服務設施的可達性。布萊爾內閣在倫敦城市復興規劃中提出“都市村莊”規劃， 并將“區域空間戰略”列為法定規劃，結合公共交通、商業及政府服務設施復合體、低收入住宅，的確提高了城市地區的居民生活便利性與低收入居民對公共設施的可達性。

（5）城市交通：緊湊城市的基本前提立足于1989年澳大利亞學者紐曼（Peter Newman）與肯沃斯（Jeffery Kenworthy）對美國城市的研究，發現人口密度與人均小汽車里程數交通量成反向關系。在英國曼徹斯特與布利托市的實證研究中，發現提高居住密度的確能降低小汽車交通量，但是效果不顯著，其原因在于英國的人均小汽車擁有率低于美國，公交利用率高于美國。另外，在對英國威爾士首府卡迪夫（Cardiff）的研究中，發現軌道交通對定點間交通減量（工作），但是對于非定點間交通減量（家庭日常生活、購物、社交）沒有幫助。在倫敦的研究中，發現工作崗位分散化趨勢明顯，軌道交通更加無法降低交通量。以上研究證實了英國緊湊城市中交通減量效果不佳。但是，由于倫敦擁有大量工作崗位與停車困難，城際鐵路承擔了大量的交通量。

（6）城市就業：緊湊城市的理念是在邊界內解決住房、污染與工作問題。雖然提高密度與兼容使用有助于提高當地就業，然而基于工作崗位專業分工與分散化的趨勢不變，在邊界內滿足居民工作機會的理念基本上無法實現。

5　對我國快速城鎮化背景下城市規劃政策的借鑒

5.1 從“集約土地利用”到“城鎮化”

緊湊城市的直接效益在于集約土地利用，其手段包括提高城市密度、維護綠地與促進鄉村。英國布萊爾內閣與中央規劃部門采用剛性規范與區域規劃手段，通過“最小居住密度”與“棕地利用率”提高規劃密度與盤活存地，與“區域經濟戰略”與“區域空間戰略”促進可持續發展。英國在城市周邊建立綠環帶已有80年歷史12），每年新增建設用地僅約0.16%，因此“緊湊城市”的目標不在于集約土地利用，而是致力于在現有城鎮空間內，提高社會公平與經濟發展；也就是說“緊湊城市”理念的最終目標是達成社會的可持續發展；而其優先順序是環境優先，社會次之，經濟再次之。1978-2015年，我國城鎮化水平從18%提升到65%。大量農村勞動力向城鎮與經濟開發區集中，城鎮化與工業化成為我國經濟增長的引擎?？焖俪擎偦瑫r帶來諸多問題——土地粗放利用、生態屏障破環、地方債務增加、城鄉結合部管理困難?；陂_發區、新區、交通基礎設施與工礦用地的粗放利用13），集約土地利用已經成為中央到地方政府的規劃目標。2014年9月，國土部《集約土地利用法案》正式實施14）。當前，我國政府官員對于“緊湊城市”理念的認識集中在集約土地利用，政策焦點在如何從供給側節約土地供應，禁止開發區、新區的土地供應，基礎建設、工礦用地有償利用。關于如何提高社會公平，基于中低收入人群更需要密集公共設施與交通，英國在倫敦綠環帶之內安置社會住宅，而北京規定四環內不提供保障房用地。關于如何提振城市經濟，基于城市經濟增長應當建立在復興城市文化與減少土地供應的基礎上， 英國推行舊城的歷史街區復興與舊有工業用地的再開發，而我國大城市多數舍棄舊城改造，以大規模開發新區來增加城市GDP。因此，集約土地利用，尚不足以達成可持續發展的社會目標。其社會與環境目標的意義與內涵，還需要我國政府給予以更大的關注與認識。

5.2從“集體農村土地”到“鄉村保護運動”

1926年，英國社會精英成立“英格蘭農村保護協會”。演變至今，英國的鄉村被英國視為全國的重要資產，具有生態、景觀、歷史上的綜合意義。1949年英國《城鄉規劃法》將全國土地的“發展權”收歸國有，國家征用鄉村土地的發展權（并非土地所有權）需要貨市補償。鄉村土地變更采用“土地開發許可制”。通過政府、居民公聽會、鄉村保護團體多重審查，土地開發的“增量利益”必須公共化。我國在城鄉二元制的歷史背景下，農村土地長期成為城鎮發展的供應庫?；诩w土地的產權不明確，補償機制不公平，農村集體組織的行政級別較低等等問題；農民對土地的所有權、承包權與經營權的認識，仍然停留在交易價格層次，并無生態屏障、鄉鎮經濟發展、住房與就業保障等等概念。同時，鄉村集體組織與農民欠缺農村保護意識，農村宅基地蔓延與耕地占用情況嚴重。農村保護的概念是犧牲農民土地發展權利來換取城鎮的生態屏障。近日中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺《深化農村改革綜合性實施方案》15），在深化農村土地制度改革放方面，嚴控“確地到戶，確權確股不確地”的范圍。確保農民對集體土地的權利與股份的原則下，鼓勵土地多種流轉形式試點?？傮w上，該方案的有效實施將促進農村保護意識，提高農村土地有償使用代價，并在“所有權不變“及“發展權轉移”的概念下，促進農民有序成為城鎮居民。另外，我國環保團體與居民組織對農村尚未形成類似英國的農村保護行動組織，村莊的違建拆除、規劃許可證核發與城鎮中心區的執行標準尚未統一，各種在農村土地上的“風景區”“文化產業園”的圈地項目層出不窮，仍然需要更大的支持與整治力度。

注釋：

1）“區域空間戰略”對上承接了中央政府的“規劃發展框架”，對下指導郡的“結構規劃”與縣的“地方規劃”。區域規劃制度的特點是：整合型強——規劃就是政策，代表政府各部門間的共同意見，不留模糊空間；行動力強——清楚宣布行動方案、時間與負責單位，讓企業與開發商清楚投資風險與利潤；目標性強：規劃的最終目標是解決區域內的住房需求、低收入者住房與工作、基礎建設投資與鄉村保護問題，不涉及城市間的行政整編、稅收與責任問題，但是有財政虧損與責任加重的，由中央政府專項補貼或負擔建設。

2）2011年英國能源部報告，碳排放在1990年基礎上已減排23%，總體再生能源比重上升至9%，再生能源中，風力發電增加54%，家庭垃圾回收比重增加至25%，家庭垃圾回收比重增加至25%。

3）1991年以來大城市郊區可開發發土地價格增加8倍，房屋價格增加3倍，農轉非土地申請相關費用增加6.5倍。

4）綠帶內新建住宅的比率，1989年以來均維持在2%，土地變更為住宅區比率則在4%～7%間；而綠帶外新建住宅的比率，已從1989年的55%增加為82%，土地變更為住宅區比率則在42%～70%。

5）部分社區反對高密度，因此“社區綠地”不再列入“棕地”范圍，以避免犧牲綠地來興建高密度住宅。2015年8月卡梅倫政府增加“混合功能專區”數量，并擴大中央政府的規劃審批權，否決地方政府限制開發項目的決議，提高土地供應，以解決持續的住宅供應量不足問題。

6）英國現有的閑置棕地共計62,310hm2，空屋70萬戶，足以容納150萬戶住宅，足夠英國未來10年的住宅供應，所有開發都應該使用“棕地”。不僅耕地需要保護，所有受到開發項目負面環境影響的土地均應該禁止開發，包括英國50%土地、70%東南區土地。

7）英格蘭鄉村保護協會（CPRE）認為2012年的NPPF不具有積極性，因為：未公告各地的環境容量，無法保護鄉村與綠帶；未具體列出棕地開發與密度法定比率，無法提高居住密度與內城開發；未提出具體公共或社會住宅建設量與位置，無法抑制房價；2012年取消區域管制，中央對地方政府規劃基本不進行審議，二級審議制度形同虛設。

8）社區與地方政府部估計2008-2018年間，每年新增家戶為252,000戶。2001-2010年間，完工住宅數量年均168,000戶，每年缺口約為84,000戶。

9）2014年，大倫敦市（倫敦市 + 32個自治區）人口842萬，已接近1940年的864萬高峰值，其中內城占40%，近郊區占60%。

10）英國國家統計局估計2006-2031年間，英國單身家戶每年增加16.3萬人，2031年將占總戶數39%，老年人家戶將占總戶數32%，二者獨居人數將占總人口之18%。

11）根據英國國家統計局的《2001-2011城市與鄉村間的人口遷移狀況統計》，該期間英國新增人口403.9萬，其中347.4萬在城市地區（86%），56.3萬在鄉村地區（14%），城市地區人口年增率為0.82%，其中大都會區0.95%最高，地方城鎮0.74%次之，鄉村地區為0.57%。

12）1935年，大倫敦區域規劃委員會提出在倫敦外“建立一個為公眾開敞空間及游憩空間”。1938年倫敦議會通過《綠環法案》，允許倫敦議會購買城市周邊土地建造綠環，目前英國共有14個城市綠環，面積合計15500km2，占英國國土面積12%，倫敦綠環面積4855km2，占倫敦市域面積31%。

13）我國每年經濟增長的主要成分來自固定資產投資，特別是依賴建設用地與建筑面積的增長，導致土地利用粗放與建材供給過剩。我國每年新增建設用地中，基礎設施與工礦用地占約2/3，城鎮建設用地僅占1/3；城鎮工業用地比例偏高與閑置開發區數量龐大。

14）2014年9月1日，《集約土地利用規定》正式實施，對城市布局、節約標準、有償供地、盤活存地與法制化進行規范。

15）2015年11月3日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布《深化農村改革綜合性實施方案》，聚焦農村集體產權制度、農村經營體系、農業支持保護制度、城鄉發展一體化機制與農村治理制度等五大領域。

參考文獻：

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摘要：緊湊城市是城市蔓延治理與促進城市可持續發展的方法之一，1992年以后緊湊城市即成為英國規劃白皮書的主要指導原則，然而緊湊城市的實踐遠比理論來的復雜。它不僅是兼顧環境保護的經濟發展問題，更是政黨立場與地方自治的政治問題，保障房分配與種族包容的社會問題。本文第一部分回顧緊湊城市理論研究成果、與政策實踐上的主要阻力；第二部分分析1990年代以來英國梅杰、布萊爾內閣的緊湊城市政策；第三部分剖析2008年金融危機后，英國的財政緊縮、氣候變遷、人口與移民激增、北方城市復興與倫敦/東南區域土地資源緊張等等變化，對卡梅隆內閣緊湊城市政策的影響；最后提出英國經驗對我國土地集約利用政策的借鑒。

A Historical Review of the Compact City Policy in the UK and Its Prospective Trends

戴雄賜/DAI Xiongci

Abstract:"Compact City" is among the best leading theory to regulate urban sprawl and to enhance urban sustainable development.It has become the dominant policy of the British Planning Guidelines since 1992.However,its implementation appears far more complex than theory,which is not only an economic issue of growth and environmental conservation,but also a political issue of partisan rule and local governance,a social issue of public housing and racial inclusion.Firstly,this article reviews the research of the compact city theory and identifies obstacles in its implementation.Secondly,the urban policy of Major,Blair and Brown administrations are analyzed in terms of compact city focus.The prevailing urban policy of the Cameron Cabinet are reviewed in the context of the latest socio-economic development,such as austerity program,climatic change,population and immigration surge,urban renaissance for northern cities and scarcity of land in London/SE region .Finally,advices are made for China's "Compact Land Use Policy" from British experiences.

收稿日期：2015-11-03

Keyword:British compact city,planning policy statement,austerity program