“十三五”農村土地制度改革對推進城鎮化的影響
——以張掖市為例

楊曉敏

（中共張掖市委黨校 甘肅 張掖 734000）

“十三五”農村土地制度改革對推進城鎮化的影響
——以張掖市為例

楊曉敏

（中共張掖市委黨校 甘肅 張掖 734000）

新型城鎮化對農村土地制度改革提出新的要求，“十三五”期間，我國將大力推進新一輪農村土地制度改革，農村“三塊地”格局將有望實現重構，城鎮化發展的各要素也將由此產生變化。本文以張掖為例，探討農村土地制度改革實踐中存在的問題及對推進新型城鎮化建設所產生的影響，并提出確保農村土地改革、進城農民權益的保障措施，為進一步推進新型城鎮化提供思考路徑。

農村土地制度改革新型城鎮化城鄉發展一體化

農村土地制度問題，一般與城鄉統籌發展、城鎮化建設、農業現代化、農業規模經營、失地農民問題等重大現實問題相聯系。作為農村的一項基本制度，土地制度不僅關系到農村的經濟發展和社會穩定，還直接或間接影響到農村對新型城鎮化發展的支撐和促進。2015年，張掖市常住人口城鎮化率達到42.19%，但戶籍人口城鎮化率比常住人口城鎮化率低十幾個百分點，究其原因還是依附于戶籍的農村土地制度改革尚不到位。因此，摸清張掖市農村土地制度改革的現狀，對推進新型城鎮化具有重要的現實價值。

一、張掖農村土地制度改革的現狀

張掖市轄臨澤、高臺、山丹、民樂、肅南五縣和甘州區，除肅南縣全部為國有土地外，其他四縣一區應完成確權登記發證的宅基地和集體建設用地使用權分別為23.39萬宗和4675宗①。截至2015年底，全市農村宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作進展順利，82.9萬畝集體林地確權到戶②。全市共完成22.27萬宗宅基地和4675宗集體建設用地使用權的確權登記工作，分別占總量的95.2%和100%，通過了省級驗收，并先期為新型城鎮化試點地區，以及65個精準扶貧村的3.82萬宗農村宅基地頒發了集體土地使用證,占應發證總量的17.1%③。農村土地確權工作全面推開，土地經營權流轉頒證、農業設施確權頒證、農村土地承包經營權質押貸款試點工作正在高臺縣、臨澤縣有序開展，農村經濟發展活力不斷釋放。

（一）農村經濟發展勢頭良好

張掖堅持綠色、循環、效益、品牌發展理念，種植業、養殖業、菌業三元雙向循環模式基本形成。全市形成了以玉米制種、蔬菜為主的兩大優勢主導產業，以馬鈴薯、食用菌、中藥材、設施農業、小雜糧為主的五大區域特色產業。全市農業投資年均增長27.4%，糧食生產實現十四年連增。農業增加值年均增長5.7%，高于全國、全省平均水平。2015年，全市實現農業增加值95.02億元，比“十一五”末增加32.61億元，年均增長8.5%；全市農村居民人均可支配收入達10823元，首次突破萬元大關，比“十一五”末增加5248元，年均增長14.1%④。

（二）農業發展方式發生重大轉變

張掖農業科技支撐能力進一步增強，截至

2015年，全市農業科技進步貢獻率達到59%；主要作物良種覆蓋率達到95%；農田高效節水技術推廣面積達占到農作物總播面積的57%。全市建成農業產業化經營組織594家，帶動全市農產品加工轉化率達到60%⑤。農業新型經營主體快速壯大，初具規模的家庭農場達到1500多家，在工商部門登記注冊的農民專業合作社達到5554家，其中國家級示范社17家、省級示范社98家、市級示范社200家⑥。農業產業化發展步伐明顯加快，農業綜合生產能力實現新突破。

（三）農民生產方式發生重大變化

據統計資料顯示，2014年，張掖農戶純收入中來自農業的比重不足40%，各類外出務工與兼業的收入超過40%，而財產性收入僅2.9%；全市農村勞動力61.49萬人，其中從事農業的占54%，46%的農村勞動力已經轉為二、三產業。農民的非農就業率逐年提高，對土地的依賴程度逐年降低。相對農業勞動力的轉移，農地的流轉速度也在進一步加快。2014年甘肅省土地流轉率為20.4%，而張掖則為44.1%，其中高臺縣為59.4%、山丹縣為57.5%⑦，土地流轉走在全省前列。截至2015年，全市土地流轉總面積達到116.7萬畝，占農村承包面積的47%，其中50畝以上土地規模經營面積105.2萬畝，占承包面積的42%⑧。土地經營權流轉和規模化經營空前活躍，呈現了良好的發展態勢。

（四）農民的生活方式也發生根本改變

隨著新型城鎮化加快推進，張掖相當一部分農民已經在城鎮就業并購房定居。近年來農村越來越多的年輕人進城務工,體會到了城市生活的優勢與便利,向往城市生活環境,進城買房定居也成為不少農民的新追求。截至2015年，新建改建國、省道及農村公路，公路通車總里程達到12488公里，確保建制村班車通達率99%，4G網絡覆蓋全部鄉鎮，光纖通村率達到95%⑨，信息基礎設施建設水平躍居全國前列。優越的自然條件、便利的城鄉交通，城鄉一體的信息基礎、公共服務設施建設，使得張掖城鄉面貌發生深刻變化，而這些變化也改變著生活于此的農民的生活方式。據統計資料顯示，2014年，全市農民人均支出食品支出占比37.5%，而居住、交通通訊、衣著、文化娛樂等支出占比達62.5%⑩。

農村面貌的改善，農業經濟的提質增效，農民生活的富裕，城鄉一體化發展的進程加快，對進一步推進新型城鎮化奠定了基礎。2014年，國家密集出臺了一系列農村土地制度改革的相關政策措施。習總書記提出了我國農村土地制度改革的“三權分置”和“三條底線”思想，為我國新一輪農村土地制度改革指明了方向。但在農村土地制度改革的實踐中，依然存在一些問題，這些問題如果不能妥善解決將制約著新型城鎮化的進一步發展。

二、存在的問題

（一）農村土地承包經營權確權問題

二輪承包以后，農戶開墾土地的確權存在實際測量面積與原有登記面積不相符的問題，主要有未經批準私開濫墾的農村集體四荒地、經村集體經濟組織公開拍賣或承包開發的村集體土地，以及農戶通過削田埂、擠溝渠、占道路等“拱地頭”擴大的面積，還有農戶多年耕種的機動地如何登記確權的等問題，根據《村民委員會組織法》、《土地承包法》的相關規定，經公示沒有異議的按照現有實際面積予以登記確權，公示群眾有異議的待處理矛盾糾紛后，根據處理結果登記確權。同時，為提高農地測量精確度，須依賴專業測繪公司運用技術手段實測、影像繪圖進行，而目前張掖市具有相應資質的測繪公司較少，開展試點工作費用較高，市、縣兩級財力有限，工作經費嚴重不足,與不動產登記工作銜接難。目前，全市農村宅基地和集體建設用地使用權已進入登記發證階段，但房屋產權調查測繪工作尚未開展，今后能否與房屋調查測繪結果銜接，避免重復投入，仍有待研究解決。

（二）農村土地流轉中存在的問題

由于包產到戶后再未進行大規模的土地整理，土地規模連片流轉難度較大。同一農戶地塊遠近不一、地力條件存在差異。在土地流轉時，一個社或一個片區，只要出現個別農戶不愿流轉，整片土地流轉就難以進行。同時，經濟林木、日光溫室等夾雜在農田之中，不利于連片集約經營。再者，由于農業投資成本高、周期長、風險大、收益低，農業生產又面臨自然周期和市場波動的雙重風險，企業對投資農業開發項目極為慎重，加之土地集

中連片流轉后，需要實施土地平整、農田改造、新技術推廣等基礎設施項目，投入資金較大，一定程度上影響了企業參與土地流轉的積極性。同時，土地流轉程序也不夠規范。目前，一些農戶與農戶、農戶與專業合作社之間流轉土地，通過口頭協議流轉土地的現象還時有發生，特別是農戶之間的土地流轉，不及時向村委會備案，土地流轉自由性和隨意性較大，容易引發新的農村土地承包糾紛。

（三）土地征用拆遷補償問題

被征地拆遷群眾為尋求今后生活的保障，盲目追求自身利益最大化，對政府存在依賴情緒。特別是個別農民對土地征收及房屋拆遷抱有抵制情緒，對進城務工的前途迷茫，對城市生活不適應，目前對失地農民的社會保障制度還很不完善，使一些農民對土地征用后的生活預期下降，征地后生活水平與征地前落差較大，導致群眾將情緒全部集中到政府或征地拆遷主體身上，提出不切實際的后期補償。同時，現行征地拆遷補償標準與現實存在差距，農民無法享受到土地增值部分收益，而農民離開土地后便失去賴以生存的物質基礎，長遠的生計問題無從保障，農民的補償期望與實際補償款有較大差距。

（四）進城農民后續保障問題

新型城鎮化意味著，移居城鎮的大量農村戶籍人口，不但要享受到與城鎮人口均等的教育、醫療、住房等基本公共服務，更重要的是能在城鎮有充分的就業機會，能在城鎮站得住腳。目前張掖市進城農民就業環境依然不夠寬松，農民進城就業的組織程度仍很低,具有較大的盲目性。由于勞動技能缺乏、合法權益得不到保障，大多數屬于生存型工作。有些勞動環境、工作條件較差，人生安全和健康得不到保障，甚至有些養老、醫療、失業、生育等社會保障都沒有。據統計資料顯示，2014年，參加農村社會養老保險的占農村總人口的65.5%，參加失業保險的僅占總人口5.79%，參加工傷保險的僅占總人口6.5%。據調查，大多數農民普遍缺乏社會保險意識，對社會保險知識了解不多，對社會保障制度心存疑慮，擔心交納的保險金難以收回，參加社會保險的主動性和積極性不高。

（五）農村宅基地復墾問題

依據《土地管理法》規定，集體土地使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農建設。新農村建設中要求農民生活社區化，原設想農戶都集中居住到農村社區，用宅基地換房集中居住可大大節約農村基礎設施建設投入，農民的住房可以抵押，騰出來的宅基地復墾又可以極大節約土地資源。但從實際情況來看，宅基地用于復墾的并不多。宅基地已開始確權，但確權后不能進入市場買賣，賣也只能賣給本村人，因此，許多農戶常年城里打工，農村原有宅基地既不翻蓋整理，也不賣掉，只好任其荒蕪，繼續固化農村宅基地的現狀。如果要實現成片開發，達到土地集約利用的目的則需要時間和改革政策配套。

由于農村土地產權主體不明確和產權不完整，土地有效流轉受阻，農地的交易性、變現性和抵押能力減弱，不僅阻礙農業的規模經營，產權的不穩定也嚴重影響了農戶農地流轉的意愿。農村宅基地不能買賣，伴隨著大量農村勞動力的外流，農村宅基地浪費和大量閑置問題日益嚴重，這與耕地緊張、城鎮建設用地空間不足形成了鮮明的反差，這些問題已阻礙新型城鎮化的推進。

三、新型城鎮化建設中農村土地制度創新的路徑選擇

“十三五”規劃的開局之年，新型城鎮化建設處于新機遇、新起點上。為更好地應對農村土地制度改革所帶來的影響，穩步推進新型城鎮化建設，就要不斷創新農村土地制度改革。

（一）以城鄉科學總體規劃，統籌城鄉土地的可持續利用

“十三五”期間，原有只能在國有建設用地上進行建設的格局將被打破，尤其是城郊的農村集體經營性建設用地，將在城鄉總體規劃的指導下，有望成為下一輪推進新型城鎮化建設的重要載體。建議加快推進以城鄉總體規劃為引領的“三規合一”，優先劃定城市增長邊界，根據農村所處區位，分層制定農村土地改革政策措施，統籌城鄉土地的可持續利用。對于城市增長邊界以內的鄉村，應在現有城鄉總體規劃的規定下，進一步強化農村建設用地用途和開發強度的管理，納入城鄉統

一的建設用地市場；對于城市增長邊界以外的農村，其集體經營性建設用地應嚴格按照用途管制進行管理，預防農村集體經營性建設用地入市，強化對農村宅基地新建擴建的管理，防止形成城鄉交織蔓延。

（二）以差別化的農村土地政策，促進區域協調發展

張掖市農村土地利用如由于耕地面積不同，也存在著區域差異現象，全市耕地面積383.44萬畝，六縣區耕地分布不均，其中甘州區94.28萬畝、山丹104.15萬畝、民樂100.51萬畝，而高臺、臨澤僅38.21萬畝、29.52萬畝(11)。導致農業適度規模經營的“度”也將有所不同。“十三五”期間，張掖市應基于當前區域發展的現狀，從頂層設計著手，分別制定差別化的農村土地政策。繼續完善轉移農民市民化政策，合理引導已進城務工的勞動力落戶城市，在尊重農民意愿的基礎上，有序有償地退出“三塊地”，堅持依法、自愿、有償的原則，加快推進農村承包經營地的流轉，規范開展城鄉建設用地增減掛鉤試點，集中連片開展土地整理，為就地城鎮化和農業適度規模經營打好基礎。

（三）以鎮村合理規劃布局，優化村鎮空間建設格局

“十三五”期間，應繼續推進鎮村布局規劃工作，強化鎮村布局規劃的引導作用，合理規劃村莊布點，選定規劃發展村莊，分類制定農村土地政策，并結合村莊環境整治工作，推進農村土地集約節約利用。針對重點村，應著重加強基礎設施、公共服務設施綜合配套建設，綜合運用土地整理、城鄉用地增減掛鉤等政策，優先在規劃發展村莊開展農村集體土地和房屋確權登記，保障規劃發展村莊的合理建設用地需求；針對“特色村”，應創新特色產業土地供給機制，著力發展壯大特色產業，推進村莊環境整治，并補充完善相關公共服務設施，引導建設“美麗村莊”；對于部分邊遠地區的農村和“空心村”，由于開展農業適度規模經營的需要，其農村宅基地應在鎮村布局規劃的指導下、尊重農民意愿的基礎上，合理引導農民進一步向重點小城鎮和規劃布點村莊集中，改善農村建設用地細碎化的現象。

（四）以人、地、財相掛鉤的制度保障，合理確定建設用地規模

新型城鎮化建設在制度保障方面，要建立人地、財掛鉤的財政轉移支付制度，探索遷入地與遷出地共同承擔轉移農民市民化財政負擔的長效機制。根據轉移農民市民化的數量和質量，通過中央稅收適當返還、下撥地方財政異地調劑等方式予以補貼。建議加快構建市、縣、鄉鎮三級聯動的農村產權交易市場，積極推進農村土地確權發證工作，建立宅基地退出機制，促進承包地、宅基地、集體建設用地產權有序流轉，保障進城落戶農民的合法權益；加快推進跨縣區土地指標流轉，根據轉移農民市民化數量，增加相應用地指標以解決市民化后的用地問題，將遷出地閑置土地復墾合格后的用地指標，按一定比例結算到遷入地，緩解人口流入城市的用地壓力，促進土地資源異地優化配置。

（五）以完善的農地產權制度體系，實現農地資源優化配置

建立科學合理的產權制度體系，是有效維護農民土地權益的關鍵。“十三五”期間，要健全和完善農地集體所有權制度，明晰、細化農民經濟組織集體成員權利。要在確權基礎上，健全和完善農村土地使用權制度，更多地放開農地流轉的各項政策限制，推動農地占有、使用、收益、流轉等權能有效發揮作用，通過因地制宜的制度設計，推動農地產權交易市場建設，并引導和鼓勵社會力量的參與，形成市場主導型農地產權流轉模式，提升市場交易效率。同時為更好地保障農民的土地權益，要進一步建立起適應新型城鎮化發展的農地使用權法律規范。

（六）建立健全失地農民就業保障機制，提高農民的市場競爭意識

對失地農民來講，就業問題既是解決他們生活的問題，又是一個社會問題。只有確保失地農民能夠充分就業，才能推動新型城鎮化持續健康地發展。針對失地農民，政府要有相應的扶持政策，支持和鼓勵失地農民自謀職業或自主創業。政府要在稅費減免、小額貸款等方面對那些自謀職業和自主創業的失地農民給予優惠政策，引導和鼓

勵失地農民在旅游服務、餐飲服務、運輸服務等行業就業或創業。加強對失地農民的就業和創業援助，從資金、技術等方面支持援助他們就業或創業。通過建立健全失地農民就業保障方面的制度機制，促進農民轉變就業觀念，從根本上解決因新型城鎮化給他們帶來的長期收益風險。

（七）規范政府的政策行為，形成有效保障農民土地權益的制度機制

在新型城鎮化建設中，政府的政策行為是影響農民土地權益保障的關鍵因素。建議政府應該制定有利于維護農民土地權益的公共政策。建議在六縣區確立試點推行取消農業和非農業戶口的劃分，制定土地管理與戶籍管理相配套的制度改革。針對失業農民制定出相應的再就業制度和失業救濟制度，完善農民社會養老保障體系。同時，政府要嚴格土地征用審批，在保護耕地總量的前提下，促進農地的集約化使用及產業化經營，指導農村土地合理規劃利用。政府在執行相關政策時，要公平合理地協調好各方利益關系，最大程度地保障好農民土地權益。

（八）提高農民的維權素養，增強農民維護自身土地權益的能力

維護農民土地權益不光要靠法律制度對政府及其他利益相關者的約束，更要靠農民自身的力量。首先，要不斷提高農民的維權意識。政府要向農民普及土地相關法律法規和政策，提高農民的法律素養和對農地產權制度及政策的認知能力，懂得依法依規維權。同時，還要提高農民的維權技能，使農民不但懂得通過司法途徑和政府治理途徑去維護土地權益，而且懂得通過社會途徑去維護土地權益。其次，要不斷提高農民的監督意識。為了促進農村信息公開化、透明化，更好地保障農民土地權益，構建一個完善的農村信息網，充分發揮農民對政府執行農地制度情況的監督。特別是要引導農民積極參與網絡監督，通過網絡及時維護合法土地權益，調動農民參與新型城鎮化建設中流轉土地的積極性，增強農民對自身土地權益保障的信心，推動農村經濟持續健康發展。

注釋：

①③數據來源于張掖市國土局信息。

②數據來源于張掖市政府工作報告。

④⑤⑥數據來源于張掖市農業局信息。

⑦數據來源于甘肅政務網。

⑨數據源于張掖政府工作報告。

⑧⑩(11)數據來源于2014年張掖統計年鑒。

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［3］姜大明.建立城鄉統一的建設用地市場［J］.南方國土資源，2013（2）：14-17.

［4］劉守英.中國城鄉二元土地制度的特征、問題與改革［J］.國際經濟評論，2014（3）：9-25.

［5］中共中央國務院.國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）.

［6］張掖市統計局、國家統計局張掖調查隊張掖2014年統計年鑒［Z］.2015：8.

［7］張掖政府工作報告［N］.張掖日報，2016-2-1.

F301.11；F299.21

A

1007-9106（2016）12-0045-05

*本文為2016年度張掖市委黨校校級課題“新型城鎮化與土地制度改革”（編號2016-003）成果之一。

楊曉敏（1972—），女，張掖市委黨校教研部副主任、副教授，主要從事區域經濟、地方問題研究。