檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)反腐敗工作銜接機制研究

丁曉波 陳元

（1.長沙市人民檢察院 湖南 長沙 410006；2.西南政治 大學 重慶 400031）

檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)反腐敗工作銜接機制研究

丁曉波1陳元2

（1.長沙市人民檢察院 湖南 長沙 410006；2.西南政治 大學 重慶 400031）

我國腐敗形勢依然嚴峻，檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)作為我國反腐敗工作的兩大支柱，雖然兩機關(guān)在一定程度上已經(jīng)建立了反腐敗工作銜接機制，然而，通過深入分析反腐敗數(shù)據(jù)，結(jié)合反腐敗司法實踐及相關(guān)文獻報道，發(fā)現(xiàn)兩機關(guān)協(xié)作仍然存在線索移送不規(guī)范、辦案協(xié)作不成熟、聯(lián)合預防不深入、相互監(jiān)督未起步等諸多缺陷。必須在堅持法治原則、平等原則、自主原則的基礎上，建立健全線索互移機制、辦案協(xié)作機制、聯(lián)合預防機制、相互監(jiān)督機制，建立反腐敗協(xié)作領導專門機構(gòu)，形成穩(wěn)定、統(tǒng)一、科學的反腐敗工作銜接機制，以此整合反腐敗資源，提高反腐敗效能。

銜接機制現(xiàn)狀及問題產(chǎn)生的原因構(gòu)想

在反腐敗和廉政建設實踐中，我國探索形成了黨委統(tǒng)一領導、黨政齊抓共管、紀委組織協(xié)調(diào)、部門各負其責、依靠群眾支持和參與的具有中國特色的反腐敗領導體制和工作機制。我國的反腐敗和廉政建設的職能機構(gòu)，主要有中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)、國家司法機關(guān)、政府監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)以及國家預防腐敗局。①在反腐敗實踐中，紀委、政府監(jiān)察機關(guān)及國家預防腐敗局合署辦公，統(tǒng)稱紀檢監(jiān)察機關(guān)，國家司法機關(guān)主要是檢察機關(guān)職務犯罪偵查部門、職務犯罪預防部門行使反腐敗職能，審計機關(guān)主要是將其在審計中發(fā)現(xiàn)的違紀、違法問題移送紀檢監(jiān)察機關(guān)、檢察機關(guān)處理，因此檢察機關(guān)和紀檢監(jiān)察機關(guān)無疑是我國反腐敗的兩大支柱。面對嚴峻的反腐形勢，整合反腐敗資源、提高反腐敗效能，必然要求檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)建立順暢的線索互移、協(xié)作辦案、聯(lián)合預防、相互監(jiān)督的反腐敗工作銜接機制。

一、檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)反腐敗職能概述

（一）檢察機關(guān)的反腐敗職能

我國《憲法》和《人民檢察院組織法》都明確規(guī)定：“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”。作為法律監(jiān)督機關(guān)，享有對國家工作人員的腐敗案件進行偵查的權(quán)利。檢察機關(guān)內(nèi)部設有反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局及職務犯罪預防部門，反貪污賄賂局的主要職能是對貪污賄賂等案件進行偵查，研究貪污賄賂案件的特點、規(guī)律，提出懲治對策；反瀆職侵權(quán)局的主要職能是通過對國家機關(guān)工作人員瀆職侵權(quán)犯罪的偵查，結(jié)合辦案，深入研究瀆職侵權(quán)犯罪的發(fā)生原因、特點和形成規(guī)律，從源頭上預防和治理瀆職侵權(quán)犯罪。職務犯罪預防部門的主要職能是研究、制定預防職務犯罪工作計劃、規(guī)定；組織、協(xié)調(diào)和指導預防職務犯罪工作，總結(jié)、推廣預防職務犯罪經(jīng)驗、方法；分析研究典型職務犯罪產(chǎn)生的原因，向發(fā)案單位提出改進、防范建議；分析職務犯罪的特點、規(guī)律，提出預防職務犯罪的研究報告和對策建議；開展預防咨詢和警示宣傳教育；發(fā)現(xiàn)和處置預防工作中發(fā)現(xiàn)的職務犯罪線索。

因此，檢察機關(guān)主要職能主要體現(xiàn)在兩個方面，一是預防貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等腐敗犯罪案件發(fā)生；二是查辦涉嫌犯罪的腐敗案件。檢察機關(guān)在我國反腐敗工作過程中同樣具有極為重要的地位。

（二）紀檢監(jiān)察機關(guān)反腐敗職能

中國共產(chǎn)黨的各級紀律檢查委員會是依據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》設立的黨內(nèi)監(jiān)督專門機關(guān)，由

同級黨的代表大會選舉產(chǎn)生，是開展反腐敗和廉政建設的重要機構(gòu)。其主要任務是：維護黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，協(xié)助黨的委員會加強黨風建設和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作。其經(jīng)常性工作是：對黨員進行遵守紀律的教育，對黨員領導干部行使權(quán)力進行監(jiān)督，查處違犯黨紀的案件，受理黨員的控告和申訴，保障黨員的權(quán)利。中國共產(chǎn)黨十六大黨章（修正案）在黨的各級紀律委員會主要任務中明確提出了“協(xié)助黨的委員會加強黨風建設和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”。該規(guī)定首次以黨章形式確立了紀委在反腐敗工作中的組織協(xié)調(diào)職責，賦予了紀委組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的權(quán)力。

政府監(jiān)察機關(guān)是依據(jù)中國憲法設立的行使監(jiān)察職能的機關(guān)，依法對國家行政機關(guān)及其公務員和國家行政機關(guān)任命的其他人員，對法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務管理職能的組織及其從事公務的人員，對國家行政機關(guān)依法委托從事公共事務管理活動的組織及其從事公務的人員執(zhí)法、廉政、效能情況進行監(jiān)察。

國家預防腐敗局是我國政府為統(tǒng)籌預防腐敗工作而專門設置的機構(gòu)。其主要職責是：負責全國預防腐敗工作的組織協(xié)調(diào)、綜合規(guī)劃、政策制定、檢查指導，協(xié)調(diào)指導企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體、中介機構(gòu)和其他社會組織的防治腐敗工作，負責預防腐敗的國際合作和技術(shù)援助。

因此，紀檢監(jiān)察機關(guān)在反腐敗過程中的作用主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是預防貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等腐敗案件發(fā)生；二是在職責范圍內(nèi)查辦涉嫌腐敗的違紀、違法案件；三是在反腐敗工作中履行組織協(xié)調(diào)職能，即在查辦、預防貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等腐敗案件的過程中，紀檢監(jiān)察部門組織協(xié)調(diào)，促成各執(zhí)紀、執(zhí)法部門密切配合，形成反腐合力。

（三）檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)反腐敗過程中的聯(lián)系

首先，檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)反腐敗在職能層面緊密相連。檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)在中國社會主義體制下，都履行著預防和懲治腐敗的職能，具有相同的目的，這必然在反腐敗過程中產(chǎn)生聯(lián)系和協(xié)作。其次，檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)反腐敗在政治層面緊密相連。我國的反腐敗工作是在中國共產(chǎn)黨領導下開展的，檢察機關(guān)作為黨領導下的國家法律監(jiān)督機關(guān)，在履行法律監(jiān)督職能、依法立案查處腐敗案件過程中要接受中國共產(chǎn)黨的領導，接受紀檢監(jiān)察機關(guān)的組織協(xié)調(diào)，檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)在政治層面形成了緊密聯(lián)系。再次，檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)反腐敗在法律規(guī)定層面緊密相連。《中共中央紀律檢查委員會、最高人民檢察院關(guān)于黨的紀律檢查委員會與國家檢察機關(guān)建立聯(lián)系制度的通知》（1988年）、《中共中央紀律檢查委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部關(guān)于紀律檢查機關(guān)與法院、檢察院、公安機關(guān)在查處案件過程中互相提供有關(guān)案件材料的通知》（1989年）、《中共中央紀律檢查委員會、最高人民檢察院、監(jiān)察部關(guān)于紀檢監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)在反腐敗斗爭中加強協(xié)作的通知》（1993年）、《中共中央紀律檢查委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、監(jiān)察部關(guān)于采取有力措施保護執(zhí)紀執(zhí)法辦案人員合法權(quán)利的通知》（1994年）、《重大復雜讀職侵權(quán)犯罪專案調(diào)查工作規(guī)定》（2012年）等五個法律文件構(gòu)成了檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)相互協(xié)作的法律基礎，要求紀檢監(jiān)察機關(guān)、檢察機關(guān)在反腐敗斗爭中加強協(xié)作與配合，共同打擊國家工作人員腐敗賄賂犯罪，并建立聯(lián)系例會制度、材料移送等制度來保證長期有效的配合。最后，檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)在反腐敗協(xié)作過程當中，經(jīng)過長期的實踐，已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗，并取得了豐碩的成果。上述的檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)的聯(lián)系，為其構(gòu)建反腐敗工作銜接機制奠定了堅實的基礎。

二、紀檢監(jiān)察部門與檢察機關(guān)反腐敗工作銜接現(xiàn)狀及問題

（一）2010年—2014年中國檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)辦案基本情況

通過對2010年至2014年中紀委、最高人民檢察院工作報告進行研讀，并提取相關(guān)反腐敗數(shù)據(jù)，將之整理成如下表1、表2。

從表1、表2數(shù)據(jù)可以得出：

1.從反腐敗情況來看，職務犯罪各項數(shù)據(jù)指標整體都呈上升趨勢，形勢嚴峻。2010年至2015年6年間，無論是接受信訪舉報案件數(shù)、立案件數(shù)、接受黨紀政紀處分人數(shù)、被刑事處罰人數(shù)，整體都呈升趨勢。這說明我國的腐敗形勢依然嚴峻，也反映

出我國反腐敗力度進一步加強。

表1 2010年—2014年②全國紀檢監(jiān)察部門查辦職務犯罪案件概覽

表2 2010年—2014年全國檢察機關(guān)查辦職務犯罪案件概覽

2.從接受信訪舉報數(shù)來看，紀檢監(jiān)察機關(guān)遠多于檢察機關(guān)。雖然2011年全國檢察機關(guān)接受信訪舉報的數(shù)據(jù)缺失，但通過2010年至2015年其他四年的數(shù)據(jù)進行比較可以直觀的看出，紀檢監(jiān)察機關(guān)接受的信訪舉報數(shù)遠遠超過檢察機關(guān)，這也說明紀檢監(jiān)察機關(guān)接受信訪舉報的面比檢察機關(guān)要廣，更容易獲得腐敗案件線索，也從側(cè)面說明紀檢監(jiān)察機關(guān)在反腐敗過程中的社會影響力遠遠大于檢察機關(guān)。

3.從立案件數(shù)、處分的人數(shù)來看，紀檢監(jiān)察機關(guān)都遠遠超出檢察機關(guān)。主要原因是檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)的立案標準不同，紀檢監(jiān)察機關(guān)對腐敗案件立案標準比刑事立案寬得多，對黨員干部腐敗采取的是零容忍的態(tài)度，只要黨員干部違反黨的紀律或行政紀律就可以立案調(diào)查，并給與相應的黨紀、政紀處分，而檢察機關(guān)的立案必須達到刑法規(guī)定的相關(guān)罪名的最低標準，這些最低標準比黨紀、政紀處分標準要高得多。所以紀檢監(jiān)察機關(guān)立案件數(shù)和被處分的人數(shù)都遠遠高于檢察機關(guān)。

4.從查處的涉嫌犯罪人數(shù)來看，檢察機關(guān)自偵案件人數(shù)遠遠超出紀檢監(jiān)察機關(guān)移送檢察機關(guān)的人數(shù)。檢察機關(guān)腐敗案件線索來源面雖然比紀檢監(jiān)察機關(guān)窄，但每年自偵涉嫌腐敗犯罪的案件人數(shù)遠遠高于紀檢監(jiān)察機關(guān)移送的人數(shù)，其中一個重要原因是兩個反腐機構(gòu)具體職能存在差異。

（二）我國檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)反腐敗協(xié)作特點分析

1.紀檢監(jiān)察機關(guān)移送檢察機關(guān)的職務犯罪案件人數(shù)呈上升趨勢。2010年至2015年，紀檢監(jiān)察機關(guān)移送檢察機關(guān)職務犯罪案件人數(shù)由4000余人逐步上升到14000人，但移送的比例仍然較低，在5%左右徘徊。

2.紀檢監(jiān)察機關(guān)移送檢察機關(guān)的職務犯罪案件占檢察機關(guān)立案總數(shù)的比例呈上升趨勢。2010年至2015年五年間，紀檢監(jiān)察機關(guān)移送檢察機關(guān)的職務犯罪案件占檢察機關(guān)立案總數(shù)的比例從12%左右上升到25.81%，特別是2012年至2014年上升速度較快。

3.檢察機關(guān)向紀檢監(jiān)察機關(guān)移送違反黨紀、政紀的案件線索較少。雖然國家層面沒有詳細數(shù)據(jù)反映檢察機關(guān)向紀檢監(jiān)察機關(guān)移送違反黨紀、政紀的案件線索的數(shù)量，但從湖南、重慶等地方的數(shù)據(jù)顯示，檢察機關(guān)向紀檢監(jiān)察機關(guān)移送的案件線索很少，2010年至2015年，長沙市檢察機關(guān)向紀委移送的黨員干部違紀案件基本為零。

4.檢察機關(guān)查辦職務犯罪大案要案有賴于紀檢監(jiān)察機關(guān)的組織協(xié)調(diào)。由于政治上的原因，檢察機關(guān)基本沒有自主對省部級以上官員立案調(diào)查的案例，案

件都是來自于紀委移送，對廳局級以上干部的立案調(diào)查很多也依賴紀檢監(jiān)察機關(guān)的組織協(xié)調(diào)，檢察機關(guān)對辦理大案要案的自主性不夠。

5.檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)反腐敗協(xié)作主要集中在查辦職務犯罪案件領域。首先，從檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)關(guān)于加強辦案合作的五個文件來看，這些文件都是關(guān)于兩機關(guān)如何在辦理腐敗案件中加強協(xié)作的規(guī)定。其次，從檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)每年發(fā)布的工作報告來看，只有在中紀委的工作報告中表述了“涉嫌犯罪被移送司法機關(guān)處理了XX人”，該表述突出體現(xiàn)了檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)之間反腐敗合作集中在辦案協(xié)作方面。最后，從各個地方檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)反腐敗協(xié)作來看，地方出臺了很多關(guān)于反腐敗協(xié)作的規(guī)定，這些規(guī)定大多是關(guān)于兩機關(guān)在辦理職務犯罪中加強協(xié)作的內(nèi)容，未檢索到關(guān)于加強預防腐敗等方面開展協(xié)作的專門規(guī)定。從上述各個方面、各個層次的文件內(nèi)容及反腐敗工作實踐分析，發(fā)現(xiàn)兩機關(guān)反腐敗協(xié)作主要集中在查辦職務犯罪案件領域。

6.檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)辦案協(xié)作模式多樣。具體有以下四種合作模式：（1）前后續(xù)接模式。紀檢監(jiān)察機關(guān)先對違紀對象立案進行調(diào)查，調(diào)查完畢，如構(gòu)成職務犯罪案件，移送檢察機關(guān)進入司法程序查處。（2）提前介入模式。紀檢監(jiān)察機關(guān)先對違紀對象立案進行調(diào)查，實施“雙規(guī)”，紀檢監(jiān)察機關(guān)需要檢察機關(guān)提前介入的，檢察機關(guān)應邀提前介入。（3）同時立案模式。檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)同時啟動立案程序，紀檢監(jiān)察機關(guān)對被調(diào)查對象實施“雙規(guī)”措施，檢察機關(guān)對犯罪嫌疑人立案后迅速采取相應的偵查措施。（4）協(xié)商應急模式。如檢察機關(guān)對犯罪嫌疑人立案傳喚到案后，發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人為人大代表和政協(xié)委員，需有相應的時間啟動法律許可程序，協(xié)商由紀檢監(jiān)察機關(guān)先立案“雙規(guī)”，待許可程序完畢后，再移送檢察機關(guān)辦理。[1]

從上述數(shù)據(jù)分析，研讀相關(guān)文獻報道，結(jié)合反腐敗工作實踐，發(fā)現(xiàn)檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)在反腐敗工作方面協(xié)作越來越緊密，但是依然存在諸多問題，還有巨大的合作空間。

（三）中國檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)反腐敗協(xié)作存在的問題

1.案件線索移送不規(guī)范、不主動、不全面。首先，案件線索移送不規(guī)范。無論是在黨章、黨紀，還是在相關(guān)法律、法規(guī)中都沒有明確規(guī)定紀檢監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)的案件線索移送機制，致使檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)相互移送案件線索不規(guī)范，如案件證據(jù)、材料移送的范圍、移送文書的類型等都沒有統(tǒng)一的標準。其次，案件線索移送不主動。一些辦案人員缺乏大局意識，不及時移送應由對方單位管轄的案件，這易延誤查處案件的最佳時機，使辦案難以獲得預期效果，甚至導致查辦案件失敗。最后，案件線索移送不全面。由于缺乏有效的監(jiān)督，再加上本位主義思想，致使一些辦案人員把紀檢工作和檢察工作兩者等同起來，認為紀檢監(jiān)察機關(guān)或檢察機關(guān)自行處理的案件就不需其他部門進一步處理，有的辦案人員甚至錯誤地認為移送或者不移送案件是自己的權(quán)利，想移就移，不想移就不移，主觀隨意性較大，導致案件線索移送不透明、不全面。

2.辦案協(xié)作機制不規(guī)范、不成熟。辦案協(xié)作機制是檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)反腐敗協(xié)作的重點，很多大案要案都是依靠雙方通力協(xié)作完成的。但辦案協(xié)作機制仍存在一些問題。首先，辦案協(xié)作不規(guī)范。有些地方的檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)在辦案中職責不分，有的實行聯(lián)合辦案，有的互借辦案手段，這可能導致檢察機關(guān)違反程序法的規(guī)定違法辦案，或者導致紀檢監(jiān)察機關(guān)越權(quán)辦案。這不僅違背了有關(guān)法律以及黨紀條規(guī)的規(guī)定，同時也可能侵犯被調(diào)查人的人權(quán)。這一問題突出體現(xiàn)在“雙規(guī)”“兩指”變相借用。不少地方紀委在查辦案件時，檢察機關(guān)常常要求提前介入，或者紀委協(xié)調(diào)檢察機關(guān)提前介入，目的是借“雙規(guī)”、“兩指”突破案件。這也導致兩機關(guān)查辦腐敗案件自主性都不強。其次，辦案協(xié)作不成熟。辦案協(xié)作模式多樣是辦案協(xié)作不成熟的表征，多種辦案協(xié)作模式說明各地方對兩機關(guān)的辦案協(xié)作都處于摸索階段，暫時沒有最成熟的模式。此外，辦案協(xié)作不對等也是辦案協(xié)作不成熟的表征。在反腐敗實踐中，由于紀檢監(jiān)察機關(guān)處于“組織協(xié)調(diào)”地位，紀檢監(jiān)察機關(guān)在自行查辦大案要案過程中，經(jīng)常會組織、協(xié)調(diào)檢察機關(guān)提前介入，協(xié)助其突破案件，檢察機關(guān)一般都會積極配合。然而，當檢察機關(guān)自行查辦的大案要案需要提請紀檢監(jiān)察機關(guān)協(xié)作時，往往會遇到

一些阻力，進而影響辦案的有效推進，有時甚至因為協(xié)作不順，錯過了最佳的突破案件時機。

3.預防腐敗協(xié)作處于起步階段。預防腐敗工作理應擺在反腐敗工作極為重要的位置，然而，無論是在檢察機關(guān)和紀檢監(jiān)察機關(guān)的工作報告當中，還是在關(guān)于兩機關(guān)加強反腐敗協(xié)作的五個文件中，都沒有提及兩機關(guān)預防腐敗協(xié)作的數(shù)據(jù)、表述。預防職務犯罪從某種意義上也是一個公共投資項目，其最大特點是產(chǎn)出不確定，我們難以找到反腐敗成果與預防腐敗投入之間的函數(shù)關(guān)系。這帶來了兩個問題。其一，盡管可以從理論上推定預防可以減少犯罪數(shù)量，但實證研究卻很難為此提供支持性數(shù)據(jù)。其二，盡管懲治職務犯罪與預防職務犯罪的最終目的都是減少犯罪數(shù)量，但前者可以通過抓獲多少犯罪或挽回多少經(jīng)濟損失來衡量其工作成效，而后者卻找不到據(jù)以評價其工作成效的數(shù)字化標準。[2]再加之紀檢監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)扭曲性的以查辦案件數(shù)量為核心指標的考核標準，導致預防腐敗工作長期以來不受重視，更談不上兩機關(guān)的緊密合作。為了加強預防腐敗工作，2007年我國成立了國家預防腐敗局，國家預防腐敗局的一項非常重要的職能是協(xié)調(diào)紀委、監(jiān)察、檢察等部門在反腐敗工作中的關(guān)系，把分散在不同部門的預防腐敗職能，進行一種有效整合和提升，克服各自為政的局面，使紀委、監(jiān)察、檢察、預防腐敗等部門在國家整個反腐敗工作中形成一個良性互動的整體格局。[3]然而，時至今日，也鮮見檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)在高層面上建立預防腐敗聯(lián)合機制，兩機關(guān)之間在預防腐敗方面仍是各自為政為主，合作為輔，難以有效整合腐敗數(shù)據(jù)、及時發(fā)現(xiàn)腐敗規(guī)律、形成有效預防對策，預防腐敗的聚合效力難以發(fā)揮。

4.相互監(jiān)督機制尚未建立。檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)之間雖然建立了一定的反腐敗協(xié)作框架，但缺乏相互監(jiān)督、相互制約的規(guī)定和機制。這就造成線索移送不透明，立案缺乏監(jiān)督，容易引起選擇性執(zhí)法，縱容腐敗犯罪，導致法治不統(tǒng)一，易引發(fā)司法腐敗等問題。紀檢監(jiān)察機關(guān)在反腐敗過程中處于最上游，對其立案、黨紀政紀處分及涉嫌職務犯罪線索的移送等辦案事項，除了內(nèi)部監(jiān)督外，尚無有效的外部監(jiān)督，這就形成了巨大的權(quán)力監(jiān)督真空，其執(zhí)紀的公正性、對嫌疑人的人權(quán)保護都飽受外界的質(zhì)疑；檢察機關(guān)反腐敗工作中雖然有較為完善法律程序進行約束，但對違紀案件線索的移送、案件線索是否予以初查、對嫌疑人是否立案偵查也存在監(jiān)督真空。針對上述情況，亟需建立相互監(jiān)督機制，確保有案必查，違法必究，構(gòu)建嚴密的反腐敗體系。

5.紀檢監(jiān)察機關(guān)組織協(xié)調(diào)辦案易異化為越位辦案、插手辦案。我國以憲法的形式確定了檢察機關(guān)的法律地位，即中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。雖然我國的憲法和法律是在中國共產(chǎn)黨領導下制定的，但任何黨的組織和機關(guān)又必須遵守憲法和法律，因此，紀檢監(jiān)察機關(guān)組織協(xié)調(diào)辦案不能違反憲法和法律干預檢察機關(guān)具體案件的辦理。然而，在反腐敗實踐中，由于沒有對紀檢監(jiān)察機關(guān)的組織協(xié)調(diào)反腐敗職能做出具體的規(guī)定，紀檢監(jiān)察機關(guān)易越俎代庖將許多涉嫌腐敗犯罪的案件先由自己進行偵破和查處之后才移交給檢察機關(guān)處理[4]；或者將組織協(xié)調(diào)職能異化為插手辦案，對檢察機關(guān)辦理的具體案件進行干預，甚至代做決定，影響了司法公正和法治的統(tǒng)一，損害了檢察機關(guān)獨立行使檢察權(quán)的憲法地位。

三、反腐敗工作協(xié)作問題產(chǎn)生的原因

檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)未能全面建立有效的反腐敗協(xié)作機制的主要原因，并出現(xiàn)上述諸多問題，我們認為主要是法律原因。

（一）反腐敗工作依據(jù)不同影響了協(xié)作機制深入發(fā)展

紀檢監(jiān)察機關(guān)依據(jù)的是《中國共產(chǎn)黨章程》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《中華人民共和國監(jiān)察法》、《監(jiān)察機關(guān)調(diào)查處理政紀案件辦法》等黨的規(guī)定和相關(guān)法律規(guī)定。而檢察機關(guān)反腐敗的主要依據(jù)是《刑法》、《刑事訴訟法》等國家刑事法律。這就造成以下幾個方面的問題。首先，兩套獨立的法律體系導致兩機關(guān)在反腐敗工作中形成了天然的隔閡。無論是預防腐敗還是打擊腐敗，兩機關(guān)都易形成、拘泥于自己獨特的反腐敗模式，形成相互獨立的反腐敗體系。其次，兩機關(guān)的反腐敗的具體目的不同。紀檢監(jiān)察機關(guān)反腐敗工作的目的，一方面是為了預防領導干部腐敗，防止其違反黨紀、政紀，側(cè)重于事前預

防；另一方面是依據(jù)黨紀、政紀查辦違反紀律的領導干部。檢察機關(guān)反腐敗的目的，一方面是為了預防領導干部腐敗，防止其觸犯刑事法律，側(cè)重于事后預防；另一方面是查辦觸犯刑事法律的腐敗犯罪案件。再次，反腐敗的方式不同。紀檢監(jiān)察機關(guān)預防腐敗主要采取黨風廉政建設等方式，通過黨的組織架構(gòu)層層分解到具體單位，依靠派駐紀檢監(jiān)察部門對廣大黨員干部進行監(jiān)督和警示教育，依靠一崗雙責制度督促領導履行黨風廉政建設責任，從而達到預防腐敗的效果；查辦腐敗案件主要采用“兩規(guī)”、“兩指”等具有一定限制人身自由的手段對涉嫌違紀的黨員干部進行查處。檢察機關(guān)預防腐敗主要采取“檢察建議”等方式進行個案預防或結(jié)合具體辦案總結(jié)腐敗規(guī)律，形成職務犯罪預防報告和對策。查辦腐敗案件主要采用“刑事拘留”、“刑事逮捕”、“取保候?qū)彙薄ⅰ氨O(jiān)視居住”等法律賦予的強制措施對涉嫌腐敗犯罪的國家工作人員進行查處。最后，查辦腐敗案件的取證標準不同。檢察機關(guān)的取證標準明顯要高于紀檢監(jiān)察機關(guān)，特別是2012年新修訂的《刑事訴訟法》對檢察機關(guān)辦理職務犯罪刑事案件，在取證標準上提出了更高的要求。紀檢監(jiān)察機關(guān)隨案移送的證據(jù)需要檢察機關(guān)花大量的工作進行轉(zhuǎn)化，以達到訴訟證明標準。這些問題在一定程度上影響了反腐敗工作協(xié)作機制的深入發(fā)展。

（二）高層次法律法規(guī)缺失阻礙了反腐敗工作協(xié)作的開展

檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)加強協(xié)作的國家層次的規(guī)定能夠檢索到的僅有五個，這五個規(guī)定對檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)協(xié)作的規(guī)定，主要涉及聯(lián)席會議、案件移送、大案要案聯(lián)合辦案等問題。但是這五個規(guī)定尚不能解決當前檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)協(xié)作中面臨的問題。首先，這些規(guī)定多以通知形式下發(fā)，缺乏權(quán)威性。前文提到的五個規(guī)定都是各機關(guān)根據(jù)需要聯(lián)合發(fā)布的通知、規(guī)定，沒有上升到國家法律層面，沒有明確的權(quán)利義務及責任，缺乏約束力和權(quán)威性，使之難以貫徹執(zhí)行。其次，這些規(guī)定都過于原則，實踐中可操作性不強。五個規(guī)定都是一種指導性、框架性的意見，內(nèi)容過于粗糙，例如1988年《關(guān)于黨的紀律檢查委員會與國家檢察機關(guān)建立聯(lián)系制度的通知》一共為五條規(guī)定，都是一些指導性規(guī)定，如第三條規(guī)定了協(xié)同辦案問題，只是簡單要求紀檢機關(guān)和檢察機關(guān)在查處案件中要相互配合，相互支持，但對于如何配合、支持等問題沒有規(guī)定。最后，有些規(guī)定都時間久遠，難以適應反腐敗新形勢。這五個文件中有四個是上世紀80年代末90年代初所制定，這些年來，隨著改革開放的深入，我國的經(jīng)濟社會形勢發(fā)生了重大變化，新的腐敗方式層出不窮，法治環(huán)境也發(fā)生了重大變化，一些與反腐敗相關(guān)的法律法規(guī)都已重新修訂或廢止，并出臺了一系列新的反腐敗法律法規(guī)，上述年代久遠的規(guī)定都難以適應新的反腐敗形勢。此外，通過互聯(lián)網(wǎng)檢索發(fā)現(xiàn)，在實踐中，一些縣、市制定了紀委和檢察機關(guān)協(xié)作的規(guī)定，但省級層次的類似規(guī)定很少。因而，從制度建設來看，我國檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)在反腐敗工作銜接機制的建設方面仍然滯后，難以適應我國反腐敗新形勢。

四、檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)建立反腐敗工作銜接機制的構(gòu)想

中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會提出，全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)具有不同的政治地位和法律地位，發(fā)揮著不同的反腐敗職能，要充分發(fā)揮兩機關(guān)的反腐敗效能，必須從法治的視角來審視構(gòu)建反腐敗工作銜接機制。建立穩(wěn)定、統(tǒng)一、科學的反腐敗工作銜接機制，必須堅持法治原則、平等原則、自主原則，并在此基礎上建立線索互移機制、辦案協(xié)作機制、聯(lián)合預防機制以及相互監(jiān)督機制，建立反腐敗協(xié)作領導專門機構(gòu)。

（一）建立反腐敗工作銜接機制的原則

1.法治原則

依法治國是治國的基本方略，檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)建立有效的反腐敗工作銜接機制，關(guān)系到反腐敗斗爭的成敗，關(guān)系到國家的興亡，關(guān)系到國家法律的有效實施，必須建立在法治的基礎上。首先，建立在法律基礎上，能更好地明確兩機關(guān)在反腐敗工作銜接機制中的職責。用法律的形式來確定兩機關(guān)在銜接機制中的權(quán)利、義務，能防止造成權(quán)責不清，防止兩機關(guān)在協(xié)作中越權(quán)、失職。其次，建立在法律基礎上，能增強兩機關(guān)反腐敗銜接工作的權(quán)威性。黨和國家機關(guān)都必須遵守憲法和法律，維護憲法和法律的尊嚴，檢察機關(guān)與

紀檢監(jiān)察機關(guān)反腐敗工作銜接，是反腐敗工作中非常重要的一環(huán)，其機制不能朝令夕改，必須有權(quán)威性的法律制度作保障，只有以法律的形式加以規(guī)定，才能保持反腐敗銜接工作的穩(wěn)定性和統(tǒng)一性。最后，建立在法律基礎上，使銜接的各個方面都有章可循，能更好地整合反腐敗資源，提高反腐敗的效能。

2.平等原則

反腐敗銜接機制只有建立在平等的基礎上，才能形成有效的雙向銜接，否則就會異化為指導與被指導、領導與被領導的關(guān)系，形成單向的命令與執(zhí)行的關(guān)系，達不到反腐敗工作銜接的預期效果。因此，反腐敗工作銜接機制的建立，必須堅持平等原則。檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)有著不同的政治地位，在協(xié)作中很容易形成不平等狀態(tài)，進而嚴重影響協(xié)作的有效性。檢察機關(guān)在協(xié)作中必須恪守憲法和法律，依法獨立行使檢察權(quán)，保持自身的獨立性，不能妄自菲薄、自降身份，更不能成為紀檢監(jiān)察機關(guān)的附庸。紀檢監(jiān)察機關(guān)組織協(xié)調(diào)辦案，應該體現(xiàn)在對黨的反腐敗方針、政策貫徹執(zhí)行的指導以及辦案力量方面的組織協(xié)調(diào)，而不能任意擴大到具體案件，應該主要體現(xiàn)為“將各方面的認識、行動協(xié)調(diào)一致到中央和同級黨委的統(tǒng)一部署上來，一般不對具體事項和案件的處理作出決定”。[5]做到不越權(quán)、不失職。

3.自主原則

依據(jù)我國現(xiàn)行制度，職務犯罪偵查權(quán)只能由檢察機關(guān)行使，紀檢監(jiān)察機關(guān)只擁有紀律監(jiān)察權(quán)，對涉嫌刑事犯罪的案件只能交由檢察機關(guān)偵辦。然而，兩機關(guān)協(xié)作辦案中經(jīng)常允許紀檢監(jiān)察機關(guān)借用檢察機關(guān)的辦案手段，以聯(lián)合調(diào)查小組的名義對當事人進行調(diào)查，已經(jīng)無異于“讓紀檢機關(guān)代行偵查權(quán)”。[6]這明顯違背了我國最基本的法律制度，違背了社會主義法治原則。與此同時，協(xié)作辦案也使得檢察機關(guān)常常借用“兩規(guī)”、“兩指”的措施。“兩規(guī)”、“兩指”的性質(zhì)為紀律性措施，不受刑訴法的約束，使得檢察機關(guān)可以借此而規(guī)避刑事訴訟法對偵查手段的諸多限制。然而，由此產(chǎn)生的惡果便是限制當事人人身自由的行為得不到有效的規(guī)制，當事人的合法權(quán)利得不到應有的保障，也容易造成辦案程序模糊。我們認為，互用辦案手段在短期內(nèi)對反腐敗工作能帶來一定好處，但長期來看不利于檢察機關(guān)和紀檢監(jiān)察機關(guān)獨立執(zhí)法、執(zhí)紀，易造成職能混淆，削弱辦案自主性，侵害人權(quán)，損害司法公信，不利于反腐敗工作的長期發(fā)展。因此，檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)在反腐敗銜接工作中，要保持辦案的自主性。

（二）建立反腐敗工作銜接機制

1.建立扎實的線索互移機制

案件線索互相移送是保證有案必查的基礎，是維持反腐敗高壓態(tài)勢的前提，是維護黨的紀律和國家法律尊嚴的首要條件。案件線索互移應當全面、及時、規(guī)范。首先，線索互移應當全面。檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)線索移送應當是相互的、全面的，凡是違反刑事法律的腐敗案件，紀檢監(jiān)察機關(guān)都要毫不例外的移送檢察機關(guān)，由檢察機關(guān)對涉案人員進行立案偵查。凡是檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)的不構(gòu)成刑事犯罪，但已經(jīng)違反黨紀政紀的案件，要毫不例外地移送紀檢監(jiān)察機關(guān)進行處理。辦案人員失職或徇私舞弊導致該移送的不移送，應當追究相應責任。其次，案件線索移送應當及時。檢察機關(guān)或紀檢監(jiān)察機關(guān)在發(fā)現(xiàn)是對方管轄的案件線索后，應當在規(guī)定的時間內(nèi)移送給對方，不能無故拖延移送時間，因失職或徇私舞弊導致案件線索移送超出規(guī)定時間或因移送不及時導致案件線索失去可查性的，應當追究相應責任。最后，線索移送必須規(guī)范。隨案移送的案件材料、贓款贓物應當規(guī)范，移送文書必須規(guī)范。隨案材料應當整理成標準的案卷，贓款贓物應當有規(guī)范的標志。移送文書應制定統(tǒng)一的案件移送通知書、移送材料目錄、贓款贓物清單、送達回證、接受案件反饋通知書等。[7]這有利于保證線索可查性，提高反腐敗的效率和質(zhì)量。

2.建立科學的辦案協(xié)作機制

在辦理大案要案過程中，須充分發(fā)揮紀檢監(jiān)察機關(guān)的組織協(xié)調(diào)職能，充分調(diào)動有利于推動案件進展的各種資源，建立辦案協(xié)作機制的重點之一就是要充分發(fā)揮這一職能。為此，要用制度明確兩機關(guān)在辦案協(xié)作機制中的責任和義務，消除本位思想和部門利益思想，雙方任意一方在辦案中需要對方協(xié)作，只要辦理的案件符合協(xié)作規(guī)定，相關(guān)法律手續(xù)及有關(guān)材料完備，就必須履行協(xié)作義務，對不符合協(xié)作條件的，應當說明理由。協(xié)作的具體內(nèi)容應當包括以下方面，一是紀檢監(jiān)察機關(guān)在查處違紀案件時發(fā)現(xiàn)可能涉嫌犯罪的，可以邀

請檢察機關(guān)派員提前介入，共同研討是否達到刑事追訴的標準，檢察機關(guān)認為涉嫌犯罪的，可以視情況提前介入，指導、協(xié)助紀檢監(jiān)察機關(guān)調(diào)查取證，就證據(jù)的收集、固定和保全等問題提供意見。二是檢察機關(guān)立案偵查涉嫌犯罪案件，提請紀檢監(jiān)察機關(guān)協(xié)調(diào)時，紀檢監(jiān)察機關(guān)應當予以方針、政策方面的指導，在黨規(guī)、法律授權(quán)范圍內(nèi)全力組織協(xié)調(diào)公安、稅務、審計等部門，為檢察機關(guān)搜集證據(jù)、查獲犯罪嫌疑人等方面提供支持。

3.建立全面的聯(lián)合預防機制

檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)由于掌握的職務犯罪信息不同，預防的側(cè)重點不同，預防的方法存在差異。兩機關(guān)都是在掌握腐敗信息不全面的情況下進行的預防，容易形成預防盲點，造成預防失效。檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)建立聯(lián)合預防機制，需從情報信息共享、共同研判腐敗形勢和規(guī)律、協(xié)同出臺預防腐敗對策、推廣預防腐敗經(jīng)驗、建立預防腐敗與腐敗案件發(fā)生之間的函數(shù)關(guān)系等方面著手，提高腐敗預防的針對性、有效性和科學性。

4.建立有效的相互監(jiān)督機制

權(quán)力得不到約束必然產(chǎn)生腐敗。由于兩機關(guān)的反腐敗工作都關(guān)系到當事人的人身自由，非常有必要進行監(jiān)督。檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)建立反腐敗銜接機制為兩機關(guān)相互監(jiān)督提供了契機。檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)相互監(jiān)督機制主要應該體現(xiàn)在以下幾個方面：一是案件移送監(jiān)督，雙方通過案件線索共享平臺、群眾舉報等的渠道，相互監(jiān)督對方是否存在沒有移送應屬于己方立案調(diào)查的案件；二是立案監(jiān)督，相互監(jiān)督應當由對方立案的線索對方是否予以立案，或濫用權(quán)力將不應該立案的案件予以立案；三是辦案過程監(jiān)督，雙方通過辦案過程相互督察、案卷檢查，確定對方辦案行為是否存在違法取證、侵害人權(quán)、隱瞞罪證等行為；四是辦案結(jié)果相互通報，相互監(jiān)督各自辦案的公正性、合法性。

（三）建立反腐敗工作協(xié)調(diào)機構(gòu)

反腐敗工作協(xié)調(diào)機構(gòu)是建立上述四個機制的運行載體，是機制有效運行的基本保障。該協(xié)調(diào)機構(gòu)應當由紀委書記、監(jiān)察局局長、預防腐敗局局長、人民檢察院檢察長、分管反貪、預防腐敗的副檢察長組成。重點制定《反腐敗協(xié)調(diào)機構(gòu)工作規(guī)則》、《反腐敗協(xié)調(diào)機構(gòu)協(xié)調(diào)辦案規(guī)則》、《案件線索管理制度》等專門性的法律文件，作為反腐敗工作協(xié)調(diào)機構(gòu)的運行基礎，該機構(gòu)主要負責反腐敗重大問題的決定。在此基礎上，建立反腐敗工作協(xié)調(diào)日常工作辦公室，負責該協(xié)調(diào)工作機構(gòu)的日常運行，主要負責定期聯(lián)席會議、臨時特別會議的籌備，案件線索的管理，案件查辦的跟蹤等工作。建立案件線索信息共享平臺，對腐敗案件線索進行集中管理，檢察機關(guān)和紀檢監(jiān)察機關(guān)的案件線索都要上報該平臺備案，對案件線索流向，案件線索辦理結(jié)果進行動態(tài)跟蹤監(jiān)督，確保每個案件線索都受監(jiān)督、有結(jié)果。建立腐敗案件共同研究機構(gòu)，對辦理的腐敗案件進行研判，發(fā)現(xiàn)腐敗案件規(guī)律，預測腐敗發(fā)展動向，制定預防腐敗對策等等。

五、結(jié)語

腐敗形勢依然嚴峻，反腐敗工作任重道遠。檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)建立、健全反腐敗工作銜接機制，將為雙方開辟廣闊的反腐敗合作空間，對推進我國的反腐敗工作發(fā)展具有重要的意義。

注釋：

①中國的反腐敗和廉政建設白皮書，2010年.

②表1、表2的數(shù)據(jù)來自于2010年至2014年度中央紀律檢查委員會工作報告和最高人民檢察院工作報告.

［1］梁莉.完善檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)協(xié)調(diào)配合機制［J］.人民檢察，2014（10）：30.

［2］桑本謙，李華.檢察機關(guān)預防職務犯罪的困境和出路［J］.當代法學，2010（3）：63.

［3］匡乃安，何正華.試論國家預防腐敗局成立后檢察機關(guān)預防職務犯罪職能［J］.法治論壇，2008（1）：158.

［4］陳寶劍.論反腐倡廉體系建設［J］.當代法學，2012（4）.

［5］韓忠信：關(guān)于紀委組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的思考［J］.觀察與思考，2003（3）.

［6］邱文化.試析紀檢口供的證據(jù)效力［J］.河北法學，2005（11）.

［7］賴林濤.檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)辦案銜接工作機制研究［C］.北京教育紀檢監(jiān)察工作研究會，2007年年會論文集：348.

D926.3

A

1007-9106（2016）12-0120-08

*本文為2015年湖南省人民檢察院課題“檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)工作銜接機制研究”階段性研究成果，課題號：XJ2015C54。

丁曉波（1965—），男，長沙市人民檢察院反貪局局長，主要研究方向為刑事司法實務；陳元（1981—），男，西南政法大學刑法學博士研究生，長沙市人民檢察院反貪局檢察員。