面向供給側改革的職教集團治理能力提升研究
——以旅游管理類職教集團為例

劉晶

（阜新高等專科學校人文系 遼寧 阜新 123099）

面向供給側改革的職教集團治理能力提升研究
——以旅游管理類職教集團為例

劉晶

（阜新高等專科學校人文系 遼寧 阜新 123099）

職教集團的初衷是在職業教育共建的基礎上形成聯盟，實現資源共享和校企共贏，但現實中職業教育集團失靈偏多，職教集團化辦學成效不高，筆者認為其問題主要根源于治理能力偏低。因此，本文嘗試以旅游管理類職教集團為例進行研究，在分析旅游類職教集團發展過程中存在問題基礎上，結合供給側改革為職教集團治理提出的新要求，構建了理想的旅游管理類職教集團治理體系，提出了旅游管理類職教集團治理能力提升的具體措施，以求能由點及面，為其他類型的職教集團治理提供借鑒。

供給側改革旅游職教集團治理能力提升

隨著經濟社會新常態的到來，中央適時提出了“供給側改革”的概念，其含義是在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系質量和效率。供給側結構性改革的提出主要是源于解決結構性有效供給不足與有效供給跟進不到位的經濟問題，未來政策的著眼點在于供給側、結構性、體制性矛盾的病根。旅游管理類職教集團是職教集團中的一種類型，是作為旅游職業院校、旅游企業等組織為實現資源共享、優勢互補、合作發展而組織的教育團體，是我國加快旅游業發展、提升旅游人才質量的重要模式，近年來取得了一定的成效。但在供給側改革的大背景下，由于旅游管理類職教集團治理能力下降，各種問題也逐步顯露，我們有必要采取措施，不斷提升其治理能力，提高辦學質量，滿足旅游業發展的需求，這與十八屆三中全會提出的治理能力現代化要求是相一致的，也是本文嘗試探索的核心。

一、旅游管理類職教集團的現狀及存在的問題

筆者通過全國職業教育集團化辦學統計與公共服務平臺搜索“旅游職業教育集團”或“酒店職業教育集團”，共搜索出全國共有35個旅游類職業教育集團，涉及20個省份，其中：吉林4個，浙江、云南各3個，遼寧、湖北、山東、四川、甘肅、上海各有2個，湖南、江蘇、山西、安徽、黑龍江、重慶、貴州、江西、海南、天津各1個。通過中國知網相關資料和筆者實地調研總結，旅游管理類職教集團的主要問題有：

1.政府職責邊界不清晰。多年來，我國旅游職教集團發展迅速，在國內已經形成了廣泛的影響，政府和教育行政部門肯定了這一組織在旅游職業教育內部協調、學校與旅游企業合作以及資源利用方面的作用，并積極推動，為推動旅游職業教育集團化辦學出臺了專門的政策和措施，諸如通過樹立典型、經費支持等方式發展職教集團這一模式，這些在一定程度上都起到了積極的推動作用。但是，在旅游職教集團發展過程中，政府的作用與定位不明，職責邊界不清，有時候很難厘清到底是“政府支持”還是“政府干預”。如果政府的支持行

為過多，可能就會變成直接干預職教集團自身發展，長久下去必將嚴重影響旅游類職教集團的獨立性，傷害其發展的內在機理與規律，使其迷失發展方向。

2.旅游職教集團有名無實。由于政府職責不清晰，缺乏對旅游職教集團進行頂層設計，沒有制定權威的認定與評價標準，致使許多旅游職教集團長期處于“只摸石頭不過河”的自由探索階段，雖然數量較多，但很多名不副實，有的旅游企業成員僅僅只是掛名，而沒有任何的實際工作內容，更沒有融入到集團當中來，也就無法形成真正的有效團隊。此外，有些旅游職教集團為了短期壯大或成長起來，可能會將一些不具備集團化辦學特征的團體拉進職教集團充數，為“組建”而“組建”，忽視組建職教集團的根本目的，從而導致旅游職業教育集團的發展生態惡化。

3.旅游職教集團內部治理結構有待改善。多數集團由牽頭單位長期把持集團的主導權，集團內部的民主治理得不到保障，嚴重影響了集團其他成員單位的參與積極性和主動性。與此同時，集團內部成員之間缺乏有效的溝通與交流，經常出現“校熱企冷”的現象，更多的時候是考慮自身利益。其中：旅游企業追求利潤最大化，短期行為較為明顯，缺乏長遠目標，參與治理的動力嚴重不足，在集團治理過程中易“缺席”；旅游職業院校獨立性不強，過分依賴政府與旅游企業的支持以及同行之間的互助，總希望旅游企業和政府能更多的提供資金支持、實訓工作支持等；社會力量、教師、學生群體在治理中參與性不強，很多旅游職教集團除了旅游企業和旅游職業學校外，根本沒有社會力量參與，旅游管理類的教師和旅游專業學生更沒有主動參與其中的意識，集團也沒有邀請旅游專業教師和學生參與的想法。

4.旅游職教集團資源共享整合效果不佳。由于；旅游職業教育集團具有自發性和民間性，導致集團內部的利益關系不明確，在整體上缺乏統一的合作載體和管理機制，從資源、組織結構到制度的集成非常有限，資源很難進行有效融合，資源利用效率不高。一些旅游職業教育集團理論上可以實現信息技術、辦學條件等資源上的共享，但在實際操作過程中并沒有實現資源的有效整合。究其原因是旅游職業教育集團是松散性非法人組織，各成員單位之間的關系不明確，往往集團只從學校利益出發，主要目標是旅游專業學生的實習和就業，而對成員單位之間職工進修與培訓、技術開發等方面需求考慮不多，從而造成資源豐富但利用率低下的尷尬局面，集團化辦學效益不高。

二、供給側改革對旅游職教集團治理提出的新要求

現代旅游職業教育體系屬于供給側，擔負著為旅游業發展培養高素質技術技能人才的歷史重任，供給側的結構性改革，涉及的關鍵因素包括人力資源的整體提升、產業的調整優化升級、區域新增長點培育等，這些都與旅游職業教育的發展密切相關，需要旅游職業教育的主動調整與適應。旅游職教集團正是基于提升旅游職業教育質量而形成的第三方組織，但在供給側改革的大背景下，要求旅游職教集團在治理過程中，必須改變以往以成員單位各自需求為中心的治理行為，轉向以旅游職教集團整體發展為中心的治理行為，共同發力，整體提高旅游職教集團教育供給端的質量，提升旅游職教集團化辦學的成效，同時實現互利共贏。

三、供給側改革背景下構建理想的旅游職教集團治理體系

據現代公共治理理論，結合供給側改革對職教集團治理提出的新要求，理想的旅游職業教育集團治理體系構建必須實現“三個轉變”：從治理主體維度上看，必須從“一元管理”轉變為“多元治理”；從治理對象維度上看，必須從“系統封閉”轉變為“系統開放”；從機制維度上看，必須從“上令下行”轉變為“多元制衡”。具體來說，應該具有以下特點：

1.治理主體的多元化參與。旅游職教集團治理不能靠旅游企業的一廂情愿，也不能靠旅游職業院校的主動努力，更不是政府單獨就能完成的事情，需要政府、旅游企業、旅游職業院校、旅游從業者、社會力量、旅游專業教師和學生的共同參與，真正實現從政府包攬向政府指導、旅游企業與社會共同治理轉變，鼓勵和支持旅游企業、社會各方面參與，實現政府治理與社會自我調節、旅游職業

院校自治良性互動。當然，多元參與不是一窩蜂的全上，而應該是明晰成員之間的職責，確保形成邊界清晰、分工合作、平衡互動的多主體和諧關系。

2.治理制度的規范與實效。旅游職教集團治理體系與治理能力是職教集團治理制度和制度執行力的集中體現，那么旅游職教集團治理體系與治理能力現代化也就意味著集團制度體系和制度執行力的現代化。因此，治理制度的規范與實效對于推進職教集團治理體系和治理能力現代化的重要意義不言而喻。理想的職教集團治理制度包括宏觀指導層面和微觀操作層面，既要有注重長遠發展的宏觀管理制度，又要有切實可行的具體執行制度，而且治理制度應該是系統性、整體性和協同性的規范化制度。

3.治理方法的多樣與協同使用。治理方法解決的是“具體靠什么手段進行治理”的問題。治理理論要求重點采取法律、行政、經濟、道德、教育、協商手段。旅游職教集團治理是一項綜合系統工程，同樣需要多元方法和手段的協同使用。需要運用法律手段對職責邊界進行界定，需要政府運用行政手段加以引導調控，需要旅游企業與旅游職業院校之間進行協商溝通，需要適應經濟社會發展而創新運用新科技。例如：進入互聯網時代、大數據時代，旅游職教集團辦學必須逐步從“供給導向”向“需求導向”轉變，這就需要我們運用大數據思維和手段提升旅游職教集團治理能力。

4.治理行動的配合與協作。現代治理理論認為，協調治理是實現從治理到善治的必經之路。同樣的道理，在旅游職教集團治理過程中，理想的狀態是多元主體間通過協調合作，形成彼此嚙合、相互依存、共同行動、共擔風險的局面，產生有序的治理結構，能充分地執行現有的相關政策，避免出現旅游職教集團治理體系碎片化、無序化、重復建設和資源內耗的現象，以促進集團利益最大化和利益共贏的實現。

5.治理評價的科學與積極。理想的治理體系中需要建立完善科學的治理評價體系，能對旅游職教集團運行和發展的成效進行積極評價。具體來說，應該從治理主體能力評價、治理過程評價和治理成效總體評價等三個維度開展評價工作，而且應該遵循角色的專業性、評估的自主性、規則的有效性以及行為的規范性等原則。評估涉及多個環節都必須按照評估規范有序展開，不能帶有隨意性。

四、面向供給側改革的旅游職教集團治理能力提升對策與建議

鑒于供給側改革要求旅游職教集團改變以往以自身需求為中心的理念，轉向以旅游職教集團整體供給質量為中心的理念，我們有必要采取措施，將旅游職教集團中政府、旅游企業、旅游職業學校、旅游專業老師學生等利益主體凝聚在一起，發揮各自職能與作用，共同提升職教集團治理能力，提升集團化辦學的績效，使旅游職教集團發展的成果惠及全體利益相關者。

1.強化政府的公共責任，加強頂層和底層設計，完善治理制度。作為職能部門的政府如何協調旅游職業院校學校的非營利和旅游企業的營利問題是關鍵，這需要政府利用法律法規、政策條例等宏觀調控來協調旅游職業院校與旅游企業的利益問題，要為職教集團正名，力爭使集團有名有實。政府的這一職能至關重要，處理好這一問題，才能理順旅游職業教育集團運營的基本關系。因此，要加強職教集團治理頂層設計，結合職教集團自身發展特點制定相關政策和文件，制定科學合理的相關制度與規章。例如：建立健全現代職業學校制度，完善職業院校理事會或董事會制度、職代會制度等，提升職業院校治理能力；建立健全以契約為基礎的、責權利分明的行業職教集團董事會或者理事會制度；建立第三方評估制度等，積極引導旅游職業教育集團辦學朝著正確方向健康發展，不斷深化產教融合、校企合作模式，探索培養高素質勞動者和技能型人才的道路。

2.明確旅游職教集團多元治理主體之間的職權關系，完善集團內部治理結構。職教集團治理結構合理與否，將直接決定集團整體效能是否正常發揮。因此，我們有必要明確多元主體之間的職權關系，優化旅游職業教育集團的內部治理結構。具體來說，關鍵是要完善理事會和設立監事會，其中完善理事會方面要規范理事會的職能，明確理事會的結構和規模，健全理事會的運行機制；設立監事會方面要明確監事會的職能，規范監事的任免、

資格和數目，健全監事會的議事規則等。

3.提高政府與社會力量參與和評價分量，營造集團外部治理良好氛圍。集團治理中內部治理是關鍵，但外部環境與氛圍也是重要影響因子。從外部治理來說，應加強政府的監管和利益相關者的監督。其中：一是政府的監管；二是利益相關者的監督。所謂政府監管，是指政府通過一系列的法律體系對旅游職業教育集團進行控制，這是關鍵要素，但必須通過法律或規章明文確定監管范圍，處理好監管過程中可能出現的“支持過度變成干預”的問題。利益相關者的監管，就是發揮社會力量、旅游專業教師與學生等利益相關者的監督與評價，因此要完善旅游職教集團治理的績效考評機制，在績效考評指標中設計好各利益相關者的權重，綜合考慮利益相關者的建議。

4.旅游職業教育集團自身要樹立品牌，加強內涵建設，以獲取社會認同。在獲取法律身份認同和政府政策明確支持之前，現有的旅游職業教育集團不能自怨自艾，應該發揚“沒有條件，創造條件也要上”的精神，在現有條件下加強內涵建設，樹立品牌，以獲取社會認同，增強影響力。而要打響旅游職教品牌，集團必須以協同創新為引領，依托旅游產業，搭建校企合作平臺，努力在管理體制機制、旅游人才培養模式、旅游專業課程建設、師資隊伍建設、實踐教學和旅游人才培養質量等方面開拓創新。

5.轉變旅游職業院校的辦學觀念，規范集團運行。找到“利益共同點”，是所有職業教育集團存在的關鍵所在，在供給側改革的大背景下也是如此。因此，我們有必要在現行職業教育集團管理體制下，轉變旅游職業院校辦學理念，變被動服務于主動服務，應主動鎖定旅游企業需求，提供相應服務，深化校企合作。旅游職業院校也加強內部制度建設，制定具體激勵政策增強校企合作的吸引力，同時改變以往校企合作“單兵作戰”的做法，與其他成員的旅游院校一起，進行旅游專業共建，信息共享，資源整合共用，形成旅游專業共同體與旅游企業進行合作，從而提升旅游職教集團化辦學成效。

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G719.2

A

1007-9106（2016）12-0050-04

*本文為遼西北職業教育聯盟2016年職業教育集團化辦學專項研究重點立項課題“職業教育集團化辦學績效改進研究——以旅游管理類專業為例”（LM201606）的研究成果。

劉晶（1982—），女，阜新高等專科學校酒店管理專業教研室主任、講師，研究方向為旅游管理。