“兩岸四地”跨境經濟犯罪打擊對策研究

徐長華（上海市公安局經濟犯罪偵查總隊， 上海 200083）

?

“兩岸四地”跨境經濟犯罪打擊對策研究

徐長華
（上海市公安局經濟犯罪偵查總隊， 上海 200083）

摘 要：為有效打擊跨境經濟犯罪，維護“兩岸四地”經濟發展及社會穩定大局，應加強“兩岸四地”警務合作。當前，“兩岸四地”司法合作協議保障方面還有很大完善空間，合作協議本身多停留在框架層面，配套法律文件的規則制定也需進一步明確、細化。“兩岸四地”警務合作在具體執行中遇到諸多操作層面的問題，建議在加強溝通協作的過程中，通過自下而上匯集問題，自上而下解決問題的方式，強化頂層設計。

關鍵詞：兩岸四地；區際警務合作；經濟犯罪；打擊對策

近年來，內地與港澳經貿關系不斷深化，服務貿易自由化加快，雙向融資、產業投資與金融資本相結合得到有效促進。同時，兩岸經濟關系正常化、制度化、自由化以及經濟合作機制的逐步健全，使得兩岸產業合作、雙向貿易投資及便利化方面的合作不斷加強。隨著“兩岸四地”經濟活動的相互融合，跨境經濟犯罪案件發案數也不斷上升。然而，我國目前“一國兩制三法系四法域”法治格局的特殊形態，使得“兩岸四地”警方的跨境刑事司法合作面臨諸多問題，如何協調“兩岸四地”警方在打擊跨境經濟犯罪方面進行有效、高效的合作，成為迫在眉睫的課題。

一、涉港澳臺跨境經濟犯罪形勢分析

經對比分析，上海近年來涉港澳臺的跨境犯罪呈現出發案多、團伙化、洗錢犯罪日趨嚴重等特點，對偵查打擊工作提出了新的更高要求。

（一）發案特點

2010年至2015年上半年，上海市公安局經濟犯罪偵查部門（下稱“上海經偵部門”）立案偵查的涉港澳臺經濟犯罪案件涉及20個罪名。一是從涉及地區來看，涉臺案件及臺灣籍犯罪嫌疑人比例較高。二是從發案罪名來看，集中于合同詐騙、信用卡詐騙、非法經營、職務侵占、虛開增值稅專用發票犯罪，其中合同詐騙類案件升幅最為突出。三是從立案數看，2010年至2014年，涉港澳臺經濟犯罪案件立案數呈明顯上升態勢。

（二）主體特點

一是出現團伙化。犯罪主體從“單兵作戰”為主逐漸向團伙作案轉變，對社會的不良影響亦大幅增加，特別是跨境洗錢、偽造信用卡案件。如在偽造信用卡案件中，整個犯罪鏈條較長，涉及生產、購買、運輸、出境等環節，團伙人數眾多。二是“四地”人員勾結作案情況突出。內地（大陸）與港澳臺籍人員勾結作案的情況逐漸增多。如涉案單位臺灣籍高管與大陸員工相互勾結進行保險詐騙；在涉稅案件中，出現了內地與香港籍不法分子共謀，通過低報、走私等方式將貨物回流至境內，循環騙稅、非法牟利等情況。

（三）類案特點

一是跨境洗錢犯罪日趨嚴重。由于大陸對外匯資金的管制較嚴，資本市場對資金跨境流動存在內在需求，不法分子在“兩岸四地”間采用“兩地平衡”等方式實施非法跨境匯兌以及非法外匯買賣業務，逃避政府對跨境資金的監管。根據聯合國所屬的亞太反洗錢組織（APG）調查，每年透過兩岸地下錢莊轉移的現金高達700億美元，超過臺灣外匯儲備的四分之一①周娟，章于芳.海峽兩岸打擊地下錢莊跨境洗錢問題研究，武漢金融，2013年第10期。。二是涉眾型犯罪時有發生。在經濟發展新常態背景下，民間資本高度活躍，互聯網金融、小額貸款、融資擔保等新興金融業務迅猛發展，涉眾型犯罪風險不斷聚集。上海地區出現了以港澳臺籍人員為首，進行境外期貨交易、傳銷活動的案件，涉及人數眾多，給維穩工作帶來了壓力。

二、“兩岸四地”跨境警務合作現狀

（一）基本概念

所謂“兩岸四地”跨境警務合作，指基于懲治犯罪、維護社會、經濟運行穩定的共同目標，各地區的刑事犯罪偵查機關通過特定的途徑，相互提供刑事偵查的支持、便利和援助，或一方根據他方委托，在所轄區域內代為對方實施各項警務措施的總稱。由于歷史原因，我國形成了內地（大陸）、臺灣、香港、澳門四個法域，但20世紀90年代兩岸達成了“九二共識”、港澳實施了“一國兩制”，因此，與港澳臺開展警務合作，既不同于國際警務合作，也有別于同一法域內部警務合作，其在本質上應屬區際警務合作。②熊一新，吳仲柱.海峽兩岸及內地與港澳警務合作比較研究，北京人民警察學院學報，2011年第1期。

（二）合作模式

目前“兩岸四地”跨境警務合作模式主要有三種：第一種，國際刑警組織模式。根據第五十三屆國際刑警組織大會的決定，臺灣作為中國的一個地區，以“中國臺灣警察局”的名稱可以繼續留在國際刑警組織內。國際刑警中國國家中心局可以通過國際刑警總部與臺灣警察機關進行聯系。第二種，民間組織模式。主要包括警察學術團體的交流、民間機構簽署合作協議等。如在兩岸民間中介機構大陸海峽兩岸關系協會（下稱“海協會”）與臺灣財團法人海峽交流基金會（下稱“海基會”）磋商下，于1995年初就“兩岸劫機犯等遣返事宜”和“違反有關規定進入對方地區人員之遣返及相關問題”達成一致意見并開展了務實的合作。第三種，直接聯絡模式。2009年簽訂的《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議》（下稱《南京協議》）為大陸和臺灣警方直接進行警務合作作了制度安排。此外，通過“FT913”機制、部港澳臺辦、滬港澳刑偵協作聯絡辦公室等授權窗口，“兩岸四地”初步建立起直接聯絡機制。①吳劍.ECFA實施背景下海峽兩岸打擊跨境經濟犯罪警務合作機制的創新，公安研究，2013年第4期。

（三）經驗成果

1. 個案合作。個案合作模式主要源于廣東省檢察機關與港澳間刑事司法實踐。一是協議階段。1990年，廣東省人民檢察院和香港廉政公署的代表在珠海市舉行會晤，共同簽署了《會晤紀要》，確定了開展個案協查的范圍、協查的方式、聯絡的渠道。二是定點階段。《會晤紀要》簽署同年，經外交部、國務院港澳辦同意，最高人民檢察院決定在廣東省人民檢察院內設“個案協查辦公室”，規定今后凡是內地各級檢察機關同香港廉政公署、澳門反貪公署相互協助調查職務案件，都要通過該辦公室聯系。②裴兆斌.兩岸四地區際刑事司法協助機制比較研究——兼論《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議》運行展望，理論與現代化，2010年第6期。三是法制階段。1993年，最高人民檢察院發布《關于同港澳地區司法機關進行案件協助調查取證工作程序的規定》，將個案協查納入法制軌道。2009年簽訂的《南京協議》將中國區際刑事司法互助的司法實踐以及中國區刑事法律理論都大大地向前推進了一步，③趙秉志，黃曉亮.論中國區際刑事司法合作機制的構建——以《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議》為切入點，江海學刊，2011年第2期。確立了“類案協同與個案協助”的協作模式，構建了當前大陸與臺灣刑事司法合作的框架。公安機關也在個案合作方面取得成效，上海公安經偵部門根據《南京協議》，積極開展警務合作，協助臺灣司法部門開展調查取證、協查涉案人員及涉案公司等工作。

2. 警務聯絡。一是建立渠道。2000年1月起，廣東省公安廳經偵部門與香港警務處商業罪案調查科正式建立直接聯絡渠道。二是擴大渠道。2002年7月，廣東警方與澳門司法警察局相關部門也開始直接聯絡，并授權深圳、珠海警方與港澳警方建立直接聯絡渠道。三是豐富渠道。“兩岸四地”警方逐步建立粵港澳警方的緝毒24小時連線與專職聯絡員制度、兩岸警方“FT913”公共平臺聯絡員日常聯系機制、珠澳陸路口岸警務聯絡機制、粵澳警方歸口聯絡和對口直接聯絡工作機制等。2003年以來，上海公安機關與香港、澳門警方分別建立滬港、滬澳刑偵合作聯絡機制，設立了以偵查打擊部門為主導的港澳刑偵合作聯絡辦公室 。為進一步完善滬港澳間“發函請求協助、赴港澳調查取證”等雙向協作機制，上海市公安局制定了《上海公安經偵部門與香港、澳門警方開展經偵合作的實施細則》。根據上述機制和規范性文件，上海公安經偵部門在信息交流、線索處理、案事件協查、犯罪打擊防范等方面與港澳警方開展了務實的合作。

3. 研討交流。上海公安經偵部門在滬港澳刑偵合作聯絡框架下，與香港警務處商業罪案調查科、澳門司法警察局持續深化滬港澳經偵警務交流協作機制。2004年以來，積極依托“滬港（滬澳）經濟犯罪偵查實務研討會”、“滬港警方雙向觀摩學習活動”及“滬港警方銀行卡風險管理研討活動”等平臺，圍繞銀行卡犯罪形勢、研建信息合作平臺、反洗錢信息共享、知識產權犯罪打擊、警社合作情況、警營文化及警民公共關系建設等議題開展了定期研討會商，進一步深化了警務合作。2014年11月，上海公安經偵代表團赴澳門出席了“第十屆滬澳經濟犯罪偵查實務研討會”，雙方進一步在密切警務交流、拓展合作領域、提升實戰效能等方面達成了諸多共識。

4. 信息交互。上海公安經偵部門主動加強與港澳警方對口聯絡員的溝通協調，建立了“每日動態化溝通、每周類案化溝通、每月系統化溝通”工作機制。2014年，香港警務處傳來某重大洗錢犯罪線索，總隊立即啟動緊急核查，并在市公安局領導指揮下迅速開展相關工作，與香港警方進行了實務對接。

5. 跨境追逃。目前，各地警方已建立了多項跨境追逃合作機制，如兩岸紅十字會主導、雙方警務人員配合的“兩門兩馬”海上遣返機制等。①熊一新，吳仲柱.海峽兩岸及內地與港澳警務合作比較研究，北京人民警察學院學報，2011年第1期。上海方面，為全力推進“獵狐2014”專項行動，“境外追逃滬澳工作組”于2015年7月專門赴香港、澳門協商，就境外追逃深度協作建立了相關機制，取得積極成效。同時，上海警方還根據《南京協議》與臺灣警方開展追逃合作。

三、打擊跨境經濟犯罪面臨的挑戰

（一）法律制度方面

“兩岸四地”的刑事法律，如刑法原則、刑事程序、犯罪構成等方面存在很大差異，直接對跨境經濟犯罪打擊產生不利影響。

1. 實體法方面。一是對同一犯罪行為的罪名認定不同。如根據臺灣地區法律規定，偽造新臺幣最終處死刑或無期徒刑；對偽造人民幣犯罪，最初不認定為犯罪，至20世紀90年代才認定為“偽造有價證券罪”，但刑罰最高僅處7年有期徒刑；而大陸刑法規定偽造貨幣犯罪最高可判處死刑。兩岸對偽造人民幣犯罪刑事責任規定差異極大，刑罰威懾力也不同，勢必影響警方打擊效果。二是量刑幅度不同。如臺灣地區刑法對經濟犯罪經常適用詐欺罪、侵占罪、背信罪等罪名，最高刑期僅為5年，均屬于輕罪范疇，而相關犯罪在大陸則可能面臨無期徒刑，這就導致在大陸作案的臺灣籍犯罪嫌疑人在案發后逃往臺灣的傾向性較大。此外，如果犯罪嫌疑人最終在臺灣接受審判，受到的刑罰較輕，也起不到較好的震懾效果。三是對犯罪構成規定不同。以洗錢犯罪為例，香港對洗錢犯罪的上游犯罪認定最為嚴厲，包括所有嚴重犯罪；澳門地區洗錢罪的上游犯罪僅限定于黑社會組織犯罪；臺灣地區洗錢罪的上游犯罪包括走私犯罪、偽造、變造有價證券犯罪、金融詐騙犯罪及貪污犯罪等；大陸刑法對洗錢犯罪的上游犯罪限于規定的七種特定犯罪。這就導致不同法域對同一洗錢行為是否構成犯罪的認定不同，從而對案件的管轄、偵查、起訴等環節產生一定障礙。

2. 程序法方面。一是追訴時效期間和計算方式不同。臺灣對5年以下刑期的追訴時效為10年，且不因嫌疑人規避偵查而暫停；而大陸刑法規定，法定最高刑不滿5年有期徒刑的，追訴期為5年；在人民檢察院、公安機關、國家安全機關立案偵查或者在人民法院受理案件以后，逃避偵查或者審判的，不受追訴期限限制。實踐中，有的情況下大陸的“實際追訴時限”要長于臺灣地區。上海警方向臺方移交的一起案件，由于追訴時效差異原因，原本在大陸可以追訴但在臺灣卻已超過追訴時限，故臺檢方作出不起訴決定。二是證據規則不同。“兩岸四地”由于法律淵源差異等原因導致了證據規則的不同，在證據形式、取證主體、取證階段、質證要求方面有較大差異。如大陸刑事訴訟法規定“凡是知道案情的人，都有作證的義務”，但是臺灣地區的刑事訴訟法規定了證人拒絕作證的情形①參見臺灣地區“刑事訴訟法”，福建律師協會官方網站法律法規數據庫http://fj.chinalawinfo. com/newlaw2002/slc/slc.asp?db=twd&gid=939524669。。港澳在各自相關法律中也都明確規定了“在特定條件下，證人享有拒絕作證的權利”。由此可能會出現在大陸必須作證的證人，在港澳臺地區則可能因享有拒證權而拒絕作出關鍵證據的情況。如在上海警方偵辦一起涉港案件中，上海警方工作人員在香港警方的協助下在香港找到了證人李某，但李某拒絕配合公安機關再次制作筆錄，導致案件中一重要情節無法取得重要證據材料證實，從而影響到犯罪認定。

（二）打擊實戰方面

1. 案件跨境移交問題。一是案件跨境移交制度有待建立。與臺灣方面，由于刑事管轄權是一國司法權的重要組成部分，在海峽兩岸關系上屬于最敏感的問題，因此《南京協議》刻意回避了此問題。②吳曉瑛，鄧曉東.論海峽兩岸警務合作存在的問題及對策，海峽法學，2012年第4期。實踐中，如果上海警方偵辦的案件中主要犯罪嫌疑人為臺灣籍，且在大陸作案后逃往臺灣，而臺灣又基本不可能將上述臺灣籍犯罪嫌疑人移交大陸警方，大陸警方如果想讓案件順利偵破，使主要犯罪嫌疑人受到司法審判，只能采取以移交案件材料的方式將案件移交臺方。與港澳方面，由于未簽訂相關合作協議，還不存在案件移交的可能。二是案件情況通報不便捷。目前，“兩岸四地”還未建立較為便捷有效的案情互通渠道。由于大多數經濟犯罪十分復雜、專業，與一方僅僅提供書面材料相比，通過雙方或多方偵查人員的當面介紹及討論，能夠更快更準確地理解案情及提供相關證據，也方便直接提出進一步證據要求，但派員赴對方地區會商案情程序復雜，成本過高，可操作性低。

2. 案件材料移交后續處理問題。按大陸的刑事訴訟法規定，在內地不同省級公安機關移送案件后，辦案主體隨之發生變化，移出單位不能再對案件進行偵辦。如果參照大陸的案件移送制度，大陸警方將案卷材料移交臺灣后，即停止對案件的偵查。但由于兩岸的法律制度不同，案件材料移交后可能會出現臺灣方面不予立案、不予起訴、審判結果較輕等情況，導致無法起到震懾犯罪作用或者挽回大陸受害人損失的結果。此時大陸警方如果再想進行偵查工作，則會面臨因為案件已經移交而無偵查可能的情況。

3. 跨境聯合打擊有待加強。一些在同一法域內已經成熟的打擊犯罪策略，如“控制下交付”、“多地同步收網抓捕”等策略，在境外實施時會遇到政治、法律、程序等方面的阻礙，極大降低了跨境犯罪的打擊效率。如在打擊地下錢莊方面，由于兩地任何一方的司法機關偵辦當地的地下錢莊之后，另一方的地下錢莊業者仍舊存續，只需重新覓得代理人，仍然可以繼續發展其地下通匯的業務，致使地下錢莊難以根絕。③周娟，章于芳.海峽兩岸打擊地下錢莊跨境洗錢問題研究，武漢金融，2013年第10期。因此，在打擊跨境犯罪行動中，要聯合各個地區警方實行同步打擊，從而使打擊效果最大化。

4. 跨境取證效率較低。在跨境信用卡犯罪、非法經營犯罪、證券犯罪等案件的偵查過程中，涉及境外服務器勘驗、偽卡鑒定、代作筆錄等工作時，會遭遇取證周期長、渠道不暢等諸多困難，嚴重影響了案件偵查效率。《南京協議》只規定了兩岸委托取證和聯合偵查、偵辦兩種形式，未明確操作規則和時限要求，取證效率較低，內地與港澳之間亦面臨同樣問題。

5. 跨境追逃問題。一是局限于個案合作。《南京協議》中第六、第九條分別對人員遣返作出了相應規定。然而協議主要針對跨境緝捕的結果環節進行了規范，卻對兩岸警方如何聯合開展跨境緝捕的過程環節未作規范，在司法互助實踐中還局限于重大個案的合作。二是在操作層面還有諸多問題。如《南京協議》并未對臺灣籍犯罪嫌疑人的緝捕規范等問題予以明確；并存在派員出境追逃審批程序繁瑣、周期長等一系列問題。

6. 追贓問題。一是贓款返還存在障礙。香港法律規定，“在控方凍結了被告人的財產后，一旦被告人被定罪和判刑，控方可以要求沒收這些財產”。①彭旭輝.香港反洗錢立法及其與國際社會的合作簡述，中南大學學報（社會科學版），2004年第2期。臺灣方面，《南京協議》第9條規定“雙方同意在不違反己方規定范圍內，就犯罪所得移交或變價移交事宜給予協助”，但內容表述含糊。二是贓款處理方式導致聯合追贓積極性不高。在國際聯合打擊犯罪實踐中，存在對犯罪收益進行分配的做法，極大提高了參與方的積極性，《聯合國禁毒公約》也鼓勵這種做法。但我國《刑法》第64條要求沒收的財物和罰金，一律上繳國庫，不得挪用和自行處理，且未與其他國家專門締結有關沒收資產分享的雙邊或多邊協定。②陳暉.論我國對洗錢罪的沒收措施——以《聯合國禁毒公約》為視角，山西省政法管理干部學院學報，2006年第2期。由此，我國法律對贓款處理方式的規定也極大影響了跨境聯合追贓的積極性。

（三）基礎保障方面

1. 信息交互不足。一是線索獲取渠道不暢。目前，上海警方與港澳臺地區其它業務部門之間的協查還是通過“四地”的警方協助開展，效率低且范圍過窄。如內地警方獲取港澳臺地區銀行證據效率低下，只能通過警方之間發函查詢，或者派員前往并在對方警方協助下進行。二是警務信息共享有較大發展空間。當前，“兩岸四地”警務信息共享雖然已經進行了部分有效嘗試，但仍存在較大發展空間。實踐中，由于沒有足夠的信息支持，導致給犯罪預防及打擊帶來障礙。

2. 合作對接不暢。一是警務合作主體問題。在兩岸警務合作中，大陸地區刑事案件的偵查主體主要是公安機關，檢察院主要扮演監督者角色。但根據臺灣地區“刑事訴訟法”規定，警察、憲兵及其他“依法令關于特定事項，得行司法警察之職權者”均是“司法警察”，均可受檢察官之命令偵查犯罪。從法理上講，與大陸警方對口的應當是臺灣地區的檢察官，但由于臺灣地區檢察官并不親自執行偵查，所以實踐中歸口聯系的是臺灣地區“內政部”下屬的“警政署”或“法務部”下屬的“調查局”。大陸警方甚至會因此有無所適從的困惑，往往是輾轉努力聯系上對方某單位之后才發現對方并不擁有我方所想當然的相應職權和罪案信息。③吳曉瑛，鄧曉東.論海峽兩岸警務合作存在的問題及對策，海峽法學，2012年第4期。二是機構人員設置問題。如內地公安系統與香港警隊在架構、人員分工及工作程序等多方面存在差異，且香港警方相關崗位人員交流頻繁，基本每個崗位兩年調動一次，雙方對口業務及聯絡部門的主管、主要聯絡員對彼此人員、工作方法和聯絡程序了解不足，影響工作效率。

3. 專門人才匱乏。跨境經濟犯罪偵查對偵查員的知識水平要求較高，一般來說要達到“三懂”（即懂偵查、懂法律、懂外語）。但目前在偵辦跨境經濟犯罪案件及緝捕行動中，熟悉區際警務協作相關業務、法律、知識的偵查員還不多，基層公安機關這方面的人才更是匱乏，這嚴重影響了辦案效率和效果。

四、操作層面相關的對策與建議

“兩岸四地”警務合作在具體執行中遇到諸多操作層面的問題，建議在加強溝通協作的過程中，通過自下而上匯集問題，自上而下解決問題的方式，強化頂層設計。在地方開展創新探索的同時，提請上級部門對存在的諸如案件協查、追贓追逃等關鍵問題進行整體調研梳理，調整、優化、細化操作辦法，統一大陸與港澳臺司法協作的具體執行規范。

（一）強化法律支撐

針對當前“兩岸四地”刑事法律存在諸多差異的現狀，從服務實戰出發，建議加強“四地”協商，特別是從簽訂合作協議、推動各方立法兩方面進行改進。

1. 制定多發犯罪打擊專門合作協議，提供操作標準。在當前情況下，“兩岸四地”通過簽訂多發犯罪打擊專門合作協議來彌補刑事法律差異缺陷具有成本低、效率高的優勢。在已有的制度基礎上，總結相關經驗，針對“兩岸四地”共同面對和需要優先打擊的犯罪，先簽訂分項區際刑事合作協議，為打擊過程中由法律不統一而引起的操作層面沖突提供統一的工作標準和規范，提高合作效率。以洗錢犯罪為例，大陸對洗錢犯罪的定罪必須確定上游犯罪，犯罪構成要求很高。而香港洗錢犯罪構成并不以上游犯罪的犯罪構成為必要條件，只要是具有合理根據，系犯罪收益而進行處理，即可構成洗錢犯罪。面對這種差異，建議參照《歐洲反洗錢公約》第2條第1款規定“締約國是否對原生罪擁有管轄權，無關緊要”。《歐盟反洗錢指令》第1條第3款規定：“即使產生洗錢財產的行為是在另一個成員國或者第三國領域內實施的，仍然應當認為是洗錢。”①陳暉.內地與港澳跨境洗錢犯罪的刑事司法協助問題，西南政法大學學報，2006年第5期。據此，內地與香港可以簽訂合作協議，規定“盡管上游罪的行為是在境外實施的，即使該行為按照行為地的法律規定不構成犯罪，也仍然可以洗錢犯罪論處”。此外，還可以充分借鑒其他現有國際打擊犯罪合作經驗，如國際反洗錢組織（FATF）關于反洗錢的“40+9項建議”等。

2. 推動相關立法，提高刑事法律的契合度。針對“兩岸四地”刑事法律的差異，通過協商，各方結合實際推動自身立法，使法律規定逐步接近。如根據新修訂通過的《刑事訴訟法》、《公安機關辦理刑事案件適用查封、凍結措施的有關規定》，司法機關在對經濟犯罪以及洗錢犯罪進行調查、起訴中，只能查封、凍結與犯罪行為相關的財產與犯罪收益，而不能像香港一樣，只要符合條件，就可以對犯罪嫌疑人、被告的所有可實現財產進行限制。建議內地借鑒香港關于處理犯罪收益的方式，修改、制定相關法律法規，既有利于消除在打擊洗錢犯罪中追贓等操作層面的障礙，又能加大犯罪打擊力度。

（二）優化打擊操作

1. 規范案件移交。一是建立完善“案情事先溝通、意見充分交換、承辦單位交接、上級部門見證”的移交程序。上海公安經偵部門在實踐中發現，將案件材料移送臺方后，犯罪嫌疑人最終能否受到刑事處罰、受到什么程度的刑事處罰、需不需要大陸相關部門轉交有關證據等均難以預料，故需要與臺方進行案件移交方面的先行溝通，如臺方表示愿意針對我方提供的案件材料啟動立案程序，再由公安部正式通報臺方。對此，建議建立完善“案情事先溝通、意見充分交換、承辦單位交接、上級部門見證”的移交程序，以提高案件移交成功的幾率和效率。同時，要設計專門針對“兩岸四地”材料移送的“案件移交文本”，使案件移交規范化。二是建立一般個案聯系人制度。建議建立“兩岸四地”案件偵破聯系人制度，實現“點對點”辦案對接，確保案件移交后的跟進責任落實。三是建立視頻實時對話系統。在不能派員面對面溝通交流的情況下，視頻實時交流十分有效。為此，建議建立跨“兩岸四地”的視頻聯絡系統，以提高工作效率。

2. 加強聯合打擊。一是充分借鑒國際合作經驗。上海警方在偵辦“4.8”跨境銷售假藥案中，將美國境內收貨人的信息通報給美國警方，并溝通相關部門構建無障礙的信息直通車，最終促成中美警方共同開展收網行動，開辟了國際警務合作新領域。“兩岸四地”在跨境犯罪打擊過程中，可參照上述模式。二是探索嘗試跨境打擊策略。偵辦特別重大的跨境經濟犯罪案件中，在個案協助機制框架下，可以結合實際情況探索適用跨境同步收網抓捕等策略，并逐步固化經驗，建立機制。

3. 提高跨境取證效率。一是探索派員直接取證制度。“兩岸四地”在進一步細化關于相互代為詢問證人，相互委托檢查、鑒定、搜查和扣押，相互移交書證和物證，以及送達文書等具體性事務工作規范的基礎上，針對偵查方所屬地區公民，可探索通過簽訂協議等方式打破各法域取證主體局限，建立在對方司法人員陪同的前提下，一方偵查員在境外直接進行詢問證人、搜查和扣押等取證工作制度，并同步全程錄音錄像，提高取證效率。二是嘗試遠程視頻取證。2005年7月21日簽訂的《中華人民共和國和西班牙王國關于刑事司法協助的條約》第10條第3款就規定“在可能且不違反任何一方法律規定的情況下，雙方可根據具體情況約定通過視頻會議獲取證詞”。①吳曉瑛，鄧曉東.論海峽兩岸警務合作存在的問題及對策，海峽法學，2012年第4期。筆者建議，“兩岸四地”可建立視頻取證工作機制，當一方需要取得對方地區人員的證詞時，提出遠程詢問申請，對方同意后將相關證人帶至安裝有遠程聲像實時傳輸系統的專門詢問室，由對方偵查員根據申請方提供的詢問提綱進行詢問或者由申請方偵查員通過遠程視頻對話系統直接對證人進行詢問，整個過程錄音錄像。同時，通過簽訂相關協議和立法，使通過此種形式取得的證人證詞具有確定的法律效力。通過上述方式，可大大減少跨境取證周期，提高工作效率。

4. 加強跨境追逃。一是建立跨境追逃機制。“兩岸四地”定期互通境外逃犯信息，即時發現境外逃犯的落地信息或行蹤動向，并通過熱線聯絡機制即時反饋查控信息。二是探索解決操作層面問題。（1）借鑒英國“簽注逮捕令”制度。在跨境移交逃犯過程中，針對“逮捕令”效力問題，建議參照英國簽注逮捕令制度（此制度用以解決英倫三島與愛爾蘭共和國之間移交逃犯的問題，適用《1965年簽發逮捕令法》）。即在統一區際司法協定框架下，就另一法域地區簽發的逮捕令僅作形式審查，使其擁有本法域內相同的效力。②王停林.中國大陸打擊有組織犯罪的區際合作，四川警察學院學報，2008年第2期。這種快捷的移交逃犯程序正是當前“四地”之間區際刑事司法合作急需的。（2）細化追逃合作協議規定。針對在大陸犯罪的臺灣籍嫌疑人遣返辦法方面，建議大陸相關部門與臺灣司法部門進行溝通，請臺灣司法部門加大對內地逃往臺灣地區的臺灣籍犯罪嫌疑人的緝捕遣返力度，并細化相關協議，制定規范。（3）建立“出境審批”綠色通道。2013年，內地警方在緝捕境外逃犯陳某的過程中，公安部國際合作局為組團赴境外開展工作開辟了“綠色通道”，由于出擊及時，逃犯順利到案。希望公安部能固化這一成功經驗，簡化組團赴港澳臺地區緝捕的審批流程。

5. 加強跨境追贓。探索制定“兩岸四地”沒收的犯罪收益分配規則。通過簽訂犯罪收益分享合作協議或者對內地刑法中關于“犯罪收益一律上繳國庫”的規定作出修改，制定跨境追繳犯罪收益的地區間分配制度。或者通過研究協商，制定“兩岸四地”跨境犯罪收益處理辦法，解決贓款所屬權分歧。

（三）加強基礎保障

1. 加強信息、線索交互。一是加強警務信息共享。（1）探索建立“兩岸四地”打擊經濟犯罪信息合作平臺。構筑快速、便捷、高效的綠色通道，提供一個具有點對點、點對面、面對面全方位交流功能的平臺。將各方偵辦案件中涉及對方地區的犯罪情況信息、線索、新型作案手法、犯罪類型及某類高發的經濟犯罪突出情況及時通報對方。（2）完善與港澳臺信息交流工作規范。制定關于加強涉港澳臺案（事）件報送規范，通過簽訂多方合作協議，修改、制定法律規范等方式，圍繞案件協查程序、時限、對口主體等方面不斷完善現有規則，提高工作效率。同時，要求各級公安經偵部門及時做好涉港澳臺案（事）件信息、研判及報送工作。二是拓寬信息來源渠道。（1）充分利用互聯網獲取信息。強化對互聯網中跨境有組織經濟犯罪線索的研判分析，有力打擊以電腦、網絡、通訊設備、電子集成器等為工具的跨境有組織經濟犯罪。（2）強化社會非公開信息交流。聯動銀行、外匯監管等部門，強化對新興資金平臺（如第三方支付平臺）可能出現的經濟犯罪風險的監控，探索建立可疑信用卡詐騙、跨境洗錢、騙取出口退稅、侵犯知識產權等犯罪資金查控模型，將查獲的犯罪線索及時移送公安機關并有效預警。如在打擊地下錢莊工作中，聯動各部門加大對貿易、對外投資等項目下外匯核銷、售付匯背景的審查力度，疏堵結合，最大限度遏制地下錢莊活動。

2. 明確辦案主體及聯絡部門。2014年，由公安部和上海市公安局兩級港澳臺辦帶隊的“獵狐”赴臺工作組準確把握了臺灣檢察機關為辦案主體的職能分工，與臺灣“法務部兩岸司”對接，將三起案件材料移送臺方，并最終由臺灣檢方予以立案。由此，需要明確對接主體，如與內地公安經偵部門對應的是香港警務處下屬的商業罪案調查科及澳門司法警察局下屬的刑事調查廳。同時，“兩岸四地”要加強日常聯絡與交流，建立相關人員機構變動通報機制。

3. 開展跨境打擊經濟犯罪專業培訓。（1）建立培訓機制。針對當前新類型、新領域經濟金融犯罪持續高發的形勢，由各地警方根據實戰需要提出培訓需求，定期組織培訓團或各地警方相關專家互訪，培訓經濟犯罪打擊防范、立法、綜合治理、警察公共關系等方面的先進經驗，以及主動應對新類型、新領域經濟金融犯罪等方面的先進理念、經驗、模式等。（2）加強跨境警務研討。通過理論交流、實務互動、警營文化交流等方式，互通有無、取長補短，更好地實現區域間執法協作、信息共享，以此推動“兩岸四地”警務合作常態長效發展。

五、協議框架層面的發展構想

當前，“兩岸四地”司法合作協議保障方面還有很大完善空間，合作協議本身多停留在框架層面，配套法律文件的規則制定也需進一步明確、細化。如《南京協議》在內容上比較豐富，但具體涉及刑事司法合作的實體性條文僅有7條，大部分條文存在模糊性。此外，兩岸對該協議的理解和重視程度也存在較大差異，在臺灣地區，由于該協議系由兩岸民間團體簽訂，法律位階不高，尚未通過臺灣“立法院”決議。根據臺灣“憲法”，不能作為羈押臺灣籍人員的法律依據，導致對大陸方面的刑事拘留、逮捕，甚至國際刑警組織的紅色通緝令整體持否定態度。鑒于“兩岸四地”政治格局和法律體系的現狀，建議強化頂層設計、優化“四地”間司法合作協議、建立橫跨“四地”的警務合作體系。

（一）關于合作協議

“兩岸四地”針對跨境合作中遇到的犯罪認定、證據規則、案件移送、信息交流、類案打擊、跨境取證等問題，逐步制定針對性刑事司法合作協議，最終構建一個完整有效的區際刑事司法合作制度。簽訂合作協議時應盡量細化規則，使之具有較高的可操作性。同時，在不能簽訂協議的情況下，各方司法機關可以出臺針對協議的工作意見，細化工作流程和規范。此處特別建議，推動“兩岸四地”在協議簽署主體選擇方面盡量達到“高法律位階”。如大陸與臺灣簽署互助協議，兩岸要選擇官方機構作為簽署主體，簽署的協議要敦促臺灣“立法院”決議通過，從而在采取刑事強制措施方面具有法律效力。

（二）關于“兩岸四地”跨境犯罪打擊合作框架

“兩岸四地”須秉持尊重、互惠、均衡等原則，通過務實協商，訂立相應規程，求同存異，切實體現彼此利益的高度一致。建議：第一階段，在區際警務合作機制基礎上，“兩岸四地”各自設立跨境警務合作專門主管機構；第二階段，在“兩岸四地”分別設立經濟犯罪打擊聯絡處，建立密切的合作關系，互通跨境案件線索，共同打擊跨境犯罪行為；第三階段，參照目前大陸公安機關“九省一市”經偵區域警務合作機制，建立“兩岸四地”區際警務合作機制，實行“四地”警方輪值制度，由輪值方定期召集研商會議；第四階段，設立唯一最高跨境警務合作主管或協調機構，最高行政長官“四地”輪值，全面負責協調、指揮跨境取證、緝捕、追逃追贓、確定刑事管轄、突發性重大案件協作等工作，達到“統一協調、統一指揮、統一偵查、統一打擊”的效果。

On Countermeasures of Economic Crime in Policing Cooperation among Four Districts across the Strait

Xu Changhua
（Economic Crime Investigation Department of Shanghai Public Security Bureau, Shanghai 200083, China）

Abstract:The experience of international and regional policing cooperation provides suff i cient evidence for the important and fundamental role in the course of economic crime investigation. This rule is also applicable to the policing cooperation among China mainland, Hong Kong, Macau and Taiwan. With the establishment of the cooperation of policing strategy, it is more convenient for the criminal exchange to be taken out, which enables policing cooperation among the four districts to win a strong drive and opportunity for its development. However, there are problems in di■ ering subjects, criminal systemization and legal procedure, which shall be addressed so as to enhance the very system of policing cooperation.

Key Words:Four Districts across the Strait; Regional Cooperation of Police; Economic Crime; Countermeasures

中圖分類號：D631.1

文獻標識碼：A

文章編號：1008-5750（2016）02-0005-（11）

DOI:10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2016.02.001

收稿日期：2016-01-18 責任編輯：孫樹峰

作者簡介：徐長華，男，上海市公安局經濟犯罪偵查總隊黨委書記、總隊長，本刊編委。