立體化公安經偵協作機制建設探討

鄭賢一（上海市公安局嘉定分局， 上海 201821）

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立體化公安經偵協作機制建設探討

鄭賢一
（上海市公安局嘉定分局， 上海 201821）

摘 要：近年來公安經偵合作機制建設雖然取得了顯著的成效，但仍然存在一些不足之處。構建立體化公安經偵協作機制的對策主要有：建立規范化的協作銜接機制、協作監督機制、協作保障機制與協作溝通機制，打造經偵品牌，提高業務水平等。

關鍵詞：立體化；經偵；協作機制

立體化公安經偵協作機制是指把各個相對獨立的偵查權聯結成為一個遏制、打擊經濟犯罪的體系，從而使現階段以跨地域、跨行業為特征的經濟犯罪得到有效打擊，它是打擊經濟犯罪的社會需要與經濟犯罪偵查管轄制度之間矛盾的產物。如何從制度、機制、內容上對當前經偵協作工作進行優化，已上升為公安經偵部門發揮職能作用的核心內容。本文嘗試結合當前經偵協作中實際存在的問題及其原因，對立體化公安經偵協作機制建設做一些探討。

一、當前公安經偵協作機制存在的問題

近年來，公安機關經偵部門在構建與完善經偵協作機制方面做了大量有益的探索，取得了顯著的成效，但是，當前公安經偵協作機制仍然存在一些不足之處。

（一）存在互相推諉的情形，各自為政

這種推諉既存在于公安機關內部，也存在于公安機關與檢察機關、法院及稅務部門、市場監督部門等外部不同單位之間。例如，一外地婦女初到上海便被某勞動中介公司以推薦工作為名，騙去介紹費300元，她立即到附近派出所報案，值班民警聽了陳述后，以該案不能準確定性為由，讓其前往勞動仲裁部門解決；該婦女到了勞動局，勞動局又以無中介公司市場監督登記不能立案為由，將其推至市場監督局；而后市場監督局又說這是經濟詐騙，應該去公安局經偵部門報案；等到了經偵部門，接待民警當得知案值未達5000元后對該婦女說：“你一定要報案的話，我可以先受理下來，但肯定不會立案，你看怎么辦。”這樣推來推去，“皮球”踢了一圈，不僅造成群眾徒勞往返，浪費時間、精力和財力，對執法部門失去信心，產生怨氣，也使辦案部門貽誤戰機，增加辦案成本。除推諉以外，實際工作中還存在各部門不能相互配合的情況，比如，有相當部分的經偵民警頭腦中存在一種“破案中心論”思想，要求各部門各單位主動配合多，主動配合各部門各單位工作少，信息互相保守，不能溝通共享，經偵部門與協作單位之間合成作戰的局面尚未完全形成，各自為政的情況較多。

（二）存在有罪不究的現象，以罰代刑

這主要表現為“四多四少”現象，即破壞市場經濟秩序的犯罪案件，實際發生多、查處少，行政處理多、移送司法機關追究刑事責任少，查處一般犯罪嫌疑人多、追究幕后操縱主犯少，判緩刑多、判實刑少。行政執法機關查處經濟違法犯罪案件的力度加大了，但移送公安經偵部門追究刑事責任的案件較少，不少經濟犯罪案件被大事化小、小事化了，沒有進入司法程序，一些本應被追究刑事責任的犯罪嫌疑人，卻在簡單地交納一定數額的罰款后，就逃脫了刑事法律制裁。

（三）工作存在一些隨意性，程序脫節

這表現在刑事法律對行政案件移送標準規定不明確、適用不統一，客觀上造成大量犯罪構成的量化標準不夠明確，執法中對罪與非罪的認定非常困難。例如，我國刑法中大量出現“情節嚴重”、“數額較大”、“造成嚴重損失”等模糊用語。雖立法機關相繼出臺了一些刑事追訴或立案標準來緩解這一矛盾，但行政執法人員有意無意間以習慣代替規定，隨意決定是否立案的情況依然存在。另外，行政執法機關移送到公安經偵部門的一些案件，無論最終是移送起訴還是撤銷案件都未得到任何形式的反饋，至多是通過兩個機關領導之間的聯系得到一個簡單的口頭答復，執法信息運行的這種特性，使得經偵部門處于強勢地位，極大挫傷了行政執法人員的積極性。

（四）重管理輕服務，打防脫節

當前，有些經偵部門對基層派出所的做法是“三多一少”，即發文件多、執法質量審核批評要求多，評比檢查多，而深入基層專項培訓少，辦案指導常常“導而不到”，具體服務不到位。督促檢查，理應是促進工作落實必不可少的手段，但檢查太多太濫，就失去了本來的意義。經偵部門對基層公安機關民警專項培訓比較少，理解支持不夠。例如，有一種思想認為，防范是派出所的責任，一個轄區經濟犯罪案件高發，是由于派出所的防范工作不到位，與經偵部門無關，由此形成打擊與防范涇渭分明的現象。這種情況導致隊、所之間不能很好地配合協作，打擊和防范經濟犯罪工作出現脫節現象。

二、公安經偵協作機制建設存在問題的原因分析

（一）法律不夠完善

目前公安機關、檢察機關與行政執法部門聯合發布的各種規則和辦法，法律位階比較低。如國務院發布《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》屬法規層級；最高人民檢察院、公安部會同全國整頓和規范市場經濟秩序領導小組辦公室聯合出臺的《關于加強行政執法機關與公安機關、人民檢察院工作聯系的意見》屬工作規范性質的法律文件，沒有法律上的普適效力和約束力。這些規定沒有觸動銜接機制中所存在的深層次問題，沒有就建立健全銜接機制所需進行的體制性改革進行認真研究，文件中較多的內容是口號性的、倡導性的、調和性的、建議性的，缺乏規范性和剛性。

（二）監督有時缺位

當前的經偵協作是一種督促機制不完善的協作，它的重要特征是以地域范圍作為其權力范圍的依據，超出地域范圍權力就失效。而經偵協作則恰恰是要求跨地域、跨部門的，這二者之間顯然不協調。如一個經偵部門委托另一個經偵部門協查，其效果如何，完全取決于受托方經偵部門的態度和工作熱情，委托方經偵部門受權力的限制，無法對受托方進行督促，更不能指揮、調配人員和指責。這種沒有督促機制的經偵協作，其最終效果如何，關鍵之處要看雙方之間的關系如何，是否呈“利益性合作”。

（三）思想有誤區

一是對協作的重要性、必要性認識不夠。從根本上講，是沒有充分認識到加強經偵協作機制建設是對付新形勢下經濟犯罪的基本需要。二是對協作區域的認識存在片面性。受地方利益保護主義的影響，從自身利益出發衡量得失，區別情況，選擇性地予以合作。三是協作理念存在偏差。常見的有兩種：一種是“關系協作論”，憑關系搞協作，平時有過交往或有關系的給予配合，初次打交道的則往往要吃“閉門羹”；另一種是“有償協作論”，即認為凡是辦理經濟犯罪案件都有利可圖，受利益驅動，給了好處才辦案，索要辦案費用或變相收取費用。

（四）人員素質有欠缺

一方面是業務知識欠缺，工作能力較差。部分干警對行政法規、各行政部門所涉及的專業知識知悉程度有限，法律政策理論水平不高，學習新知識少，鉆研法律少，學非所用，學用脫節現象依然存在。另一方面是職業精神退化，職業道德出現滑坡。少數民警認為協作是份外之事，勞而無功，由于經濟犯罪社會危害程度不象其它刑事犯罪反應那么強烈，一些人有一種“事不關己、高高掛起”的心態，以至于工作配合中敷衍塞責，力度大打折扣。

（五）溝通有障礙

在現行條塊分割的行政執法體制下，各行政執法機關通常是各司其職，少有相互溝通的渠道，而經濟犯罪案件的查處往往涉及多個執法部門，客觀上造成了溝通渠道不暢通。另外，行政執法部門對查處經濟犯罪的認識不夠統一，聯合執法時容易各自為政，導致執法不嚴、打擊不力，工作配合不順暢。再者，經偵部門對不需追究刑事責任、移送行政部門處罰的案件，與行政部門進行溝通時渠道也不夠暢通。

三、公安經偵協作機制建設的對策思考

（一）規范化協作之路：以原則代替習慣，建立健全各項協作機制

1．規范化的協作銜接機制

（1）健全法律體系。其一，要完善相關法律規定，明確涉嫌犯罪案件移送程序法定化。其二，要建立規范的案件雙向移送機制，根據不同行政執法機關職能管轄范圍、案件特點的差異，就具體經濟領域內涉嫌犯罪案件與行政違法案件雙向移送工作制定具體規定。其三，要完善現有的法律、法規關于移送標準的規定，制定關于行政執法機關在執法過程中收集的證據的使用規則，為銜接證據的使用提供明確的法律依據。對于現有法律的完善，筆者建議，一方面，要進一步細化現有的刑事法律中關于犯罪構成的量化規定；另一方面，也是目前最為急迫的，行政執法機關與公安經偵部門應當共同協商，通過共同規定的形式，對證據標準適用上的差異進行協調統一。

（2）完善證據銜接制度。其一，加強相關法律、法規的宣傳、學習與交流，提高執法人員對證據標準的實際駕馭能力。為此，立法機關應及時將刑事立法的最新內容根據職能劃分告知相關行政機關，行政執法機關須及時在本系統內組織學習。其二，加強行政執法機關與公安經偵部門的執法合作，加大聯合執法、專項檢查的力度，確保案件證據收集的全面、及時、有效。

2．規范化的協作監督機制

（1）健全案件移送監督制度。行政執法機關對發現涉嫌犯罪的案件必須同時報送檢察機關備案，以防止“以罰代刑”；對行政執法機關不移送涉嫌犯罪案件，有關單位或個人舉報、群眾反映強烈的，檢察機關可以派員調閱、查詢有關案卷材料，必要時，可以向行政執法機關提出檢察意見，并對拒絕移送刑事案件的行政執法人員行使建議處分權和刑事追究權；對公安經偵部門不接受行政執法機關所移送的案件的，或行政執法機關對公安經偵部門不予立案的決定有異議，檢察機關可進行立案監督。通過這種監督使涉嫌犯罪的經濟犯罪案件盡可能進入刑事訴訟程序，同時通過健全案件移送監督制度，快速暢通地將不屬于自己管轄的案件線索移送其他部門，提高工作效率。

（2）完善職務違法犯罪追究機制。公安經偵部門要建立清晰明確的責任機制，明確協作雙方的責任。協作單位在主辦單位法律手續完備的情況下，應該無條件竭力相助。在此基礎上，一方面要擴大檢察機關偵查權范圍，對公安經偵民警或行政執法人員在協作中貪污受賄、玩忽職守、失職瀆職以及徇私舞弊不移交刑事案件等職務違法犯罪依法進行偵查，另一方面為保證檢察監督落到實處，應建立并完善領導責任制、崗位責任制、錯責查究制等相關制度。通過這種事前控制和事后懲治措施，形成對協作單位及其工作人員的監督，最大限度地保障公安經偵協作機制建設的健康發展。

3．規范化的協作保障機制

（1）完善基礎保障。一是設立專門的協作機構。加強經偵協作隊伍專業化建設，首先要根據當前打擊經濟犯罪斗爭形勢和協作任務的需要，設立專門的、統一的協作機構，同時選拔一批知識面寬、業務能力強、素質高的復合型人才充實基層經偵部門的領導崗位，并通過集中培訓、經驗交流等多種形式，加大對民警的培訓力度，提高民警素質。其次是建立健全規章制度。建立健全適應新形勢下隊伍正規化管理的規章制度，依靠制度進行管理，避免管理上的隨意性。

（2）嚴格考評機制。一是要全面衡量各部門各單位的工作，充分體現考評指標確定的公平性。在制定考評辦法時，合理確定指標和標準，既不能過高，讓個體成員望而生畏，也不能過低，起不到調動積極性的效果，要綜合平衡各部門及成員的工作指標，保證考評效果。二是要充分考慮各部門各單位的主要業務與聯動關系，注意考評工作的指導性。在制定有關經偵協作的考評辦法時，既要考慮單位及成員的主要業務，又要考慮聯動協作內容，防止主要業務失衡。三是要激發協作工作活力，提高個體成員的積極性。在目標管理考評中，要將公安經偵部門的破案率與行政執法機關的移送案件數掛鉤、基層派出所轄區的發案數與經偵部門的工作掛鉤，切實做到績效捆綁，榮辱與共。對于積極向公安經偵部門提供破案線索的協作單位成員和指導協作單位開展針對性工作有突出成效的經偵部門民警，除了即時獎勵外，還要在干部的提拔使用上予以政策傾斜。四是要健全獎懲機制，用科學的辦法開展考評。根據公安機關目前的情況，把協作工作完成的好壞作為衡量部門和個人工作業績的標準。確立與各經濟管理部門辦案協作相適應的獎懲機制，在年終或一定時期內進行考核、評比，對完成經偵協作工作數量多、質量好的，給予表揚獎勵；反之，則給予批評和必要的懲罰。這樣將偵查協作工作與部門的工作業績和民警個人的工作實績掛起鉤來，使各部門各單位及其成員對經偵協作工作既感到有壓力，亦有動力。

4．規范化的協作溝通機制

（1）建立打擊經濟犯罪協調會商機制。協調會商機制是各部門在防范和打擊經濟犯罪工作中加強協調和配合的載體，目的是在正常的司法制度和工作程序基礎上增強合力，逐步形成完善的監督、防范、偵破體系，建立預防和打擊經濟犯罪部門間協作長效機制。工作中要加強對涉及預防和打擊經濟犯罪工作的重大問題、重要事項、重點案件進行會商，建立信息靈通、反應迅速、協調有效、打擊有力的協作機制，使各部門能夠協調行動、形成工作合力。

（2）建立派駐聯絡員工作機制。建立公安經偵駐各單位各部門聯絡機制，向審計、監察及有關監管部門和經濟部門派駐聯絡員，與派駐單位共同研究確定聯絡員具體職責，主動及時交流、通報經濟犯罪的情況，進一步加強協作人員間的聯絡與溝通，調動人員間合作的積極性。要在互相信任的基礎上，建立與行政執法人員長期的、經常性的、緊密的、和諧高效的合作關系。

（3）建立工作關系網絡。借助信息化建立經偵部門與協作單位之間的一體化電子信息網絡，整合各單位特有信息系統，保證執法信息傳遞的便捷、規范、透明、高效。要實現對公司、企業市場監督注冊登記和納稅信息資料的聯網查詢，將被市場監督、稅務等部門依法查處過的人員和單位的情況信息收集起來，結合經偵部門自身收集的情況信息，建立起涉嫌經濟犯罪人員信息資料庫，掌握其慣用手法，為日后偵破案件提供線索和依據，以及為有關部門加強對不良信譽企業、個人和中介組織的監管工作創造良好的條件，發揮打擊經濟犯罪的整體作戰優勢。

（二）人性化協作之路：以人為本， 促進經偵協作機制和諧發展

1．打造經偵品牌。“現代營銷之父”菲利普?科特勒曾經說過：“品牌是產品戰略的一個主要課題。品牌建設是昂貴的和花費時間的，它可以興旺或毀掉一種產品。最有價值的品牌必然有它的資產權益，它是公司的重要資產”。對于警察組織而言，品牌是警力，更是戰斗力。無論是警察隊伍建設、警察文化建設還是警察公共關系建設都必須樹立自己獨特的品牌意識。在這個方面，我們已不乏成功的范例，公安經偵部門要擺脫一般化的工作傾向，構建人性化的協作機制，就必須打造特色鮮明的經偵品牌，樹立自身良好的執法形象。因此，在協作過程中，需要正確的方法并遵循普遍的社會道德規范，與人為善、以誠相待、平等互利，不斷改善經偵部門與其它政府組織及社會公眾之間的關系。

2．提高業務水平。要組織經偵民警和行政執法機關、經濟管理部門有關執法人員加強有關業務法規的相互學習。經偵民警主要學習市場監督、稅收、煙草等業務知識及增值稅發票、識偽防偽知識等。行政執法機關、經濟管理部門干部主要學習《刑法》《刑事訴訟法》等。行政執法、經濟管理部門人員可以通過司法部門的培訓講座等活動，增強刑事訴訟意識，提高識別案件性質的能力和收集、固定、保全證據的水平。公安經偵民警通過向相關的行政執法、經濟管理部門學習，熟悉、掌握涉嫌犯罪的行政案件的行業知識，增強辦理此類涉嫌犯罪行政案件的能力。

Probe into the Development of Three-Dimensional Cooperative Mechanism of Economic Criminal Investigation

Zheng Xianyi （Jia Ding Branch of Shanghai Municipal Public Security Bureau, Shanghai 201821, China）

Abstract:In recent years, great achievements have been made in the development of cooperative mechanism of economic criminal investigation. However, there still exit some shortcomings. The countermeasures concerning the formation of three dimensional cooperative mechanism of economic criminal investigation are to form a standardized cooperative mechanism, cooperative supervision mechanism, cooperative support mechanism and communicative mechanism, to make the brand of economic criminal investigation and to upgrade professional level and etc.

Key Words:Three-Dimension; Economic Criminal Investigation; Cooperative Mechanism

中圖分類號：D631

文獻標識碼：A

文章編號：1008-5750（2016）02-0045-（06）

DOI:10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2016.02.005

收稿日期：2015-12-28 責任編輯：何銀松

作者簡介：鄭賢一，男，上海市公安局嘉定分局經偵支隊信息技術室主任。