社會治安防控體系之治安征信系統構建思路

毛鵬舉

(四川警察學院 四川瀘州 6460001）

社會治安防控體系之治安征信系統構建思路

毛鵬舉

(四川警察學院 四川瀘州 6460001）

多年來,社會治安防控體系為維護我國社會治安發揮著重要作用,但當前正在臨近“邊際效益遞減”效應區,其根本癥結在于社會治安防控體系一直奉行單一的“外部控制”戰略,如果在現行社會治安防控體系中引入奉行“內部約束”戰略的治安征信系統,二者珠聯璧合,必將實現社會治安效益質的突破和持續保障。

社會治安防控體系；治安征信；外部控制；內部約束

當前，我國正處于改革深化期和社會轉型期，各種社會矛盾交織，社會治安形勢日益嚴峻，嚴重影響著社會穩定和社會發展，這是一個歷史性的社會難題，也是理論界和實踐部門將長期面對的一個高難度課題。為維護社會穩定，早在20世紀80年代初，我國政府就提出了社會治安綜合治理的方針，21世紀初中央正式啟動了社會治安防控體系的建設工作。但歷經多年，社會治安防控體系建設在取得重大成就的同時也在面臨著巨大挑戰，本文擬就此進行一些探索，以期對進一步推進社會治安防控體系的建設和研究拋磚引玉。

一、現狀分析：社會治安防控體系正在臨近“邊際效益遞減”效應區

(一）我國社會治安防控體系的發展歷程。

改革開放以前，中國是一個靜態的社會，人口處于二元戶籍制下的微流動狀態，物資處于計劃經濟下的高度有序狀態，那時的中國社會治安除“十年動亂”外近乎“風平浪靜”。但自改革開放起，隨著人財物流動性的日益增強，社會治安的駕馭難度也日益加大，中國進入了動態社會，社會治安防控體系也就是在這樣的背景下應運而生。

中國人民公安大學的宮志剛教授認為，社會治安防控體系理念從提出至今已有三十多年的歷史，前后可分為三個階段。

第一階段是社會治安防控體系理念的萌芽期(1978_1991年），社會治安防控的理念最早見于社會治安綜合治理方針之中。這一時期，中央先后發布了《第三次全國治安工作會議紀要》(1978年）、《全國政法工作會議紀要》(1982年）、《中共中央關于加強政法工作的指示》

(1982年）、《關于嚴懲嚴重危害社會治安的犯罪分子的決定》、《嚴厲打擊刑事犯罪活動，實現社會治安根本好轉(宣傳提綱）的通知》、《關于抓緊打擊刑事犯罪的有利時機，推動社會風氣進一步好轉的通知》、《中共中央國務院關于加強社會治安綜合治理的決定》等文件，使社會治安綜合治理方針政策逐漸形成和明確，雖然其中未明確提及社會治安防控體系，但已經蘊含了其基本思想。

第二階段是社會治安防控體系提出期(1991_2001年）。這一時期，在以“嚴打”為抓手的社會治安綜合治理策略屢遭挫折的同時，各地方公安機關先后開展了社會治安防控體系的研究和實踐，其效用逐漸顯現，并得到了中央的重視。2001年，中共中央和國務院正式出臺了《關于進一步加強社會治安綜合治理的意見》，提出各地要針對違法犯罪建立和完善全社會的防控體系，由此，社會治安防控體系被視為中央治理社會治安的重要手段。

第三階段是社會治安防控體系的形成期(2001年至今）。自2001年中央正式提出“社會治安防控體系”后，各地以公安機關為主體開始了社會治安防控體系的建設[1]。

(二）社會治安防控體系建設的成效與困境。

十幾年來，經過全國各地的持續建設，目前我國的社會治安防控體系已基本成形，可以用“三個基本”加以描述：一是，基本形成了虛實結合、覆蓋全面的防控網絡，即“社會面治安防控網、重點行業治安防控網、社區治安防控網、單位內部安全防控網、信息網絡防控網”。二是，基本形成了系統的運行機制，即“社會治安形勢分析研判機制、實戰指揮機制、部門聯動機制、區域協作機制”。三是，基本形成了集“打、防、管、控”于一體的職能體系。“社會治安防控”從理念到體系的過程，也是理論界和實務部門研究和建設的過程。黨的十八大明確指出：“深化平安建設，完善立體化社會治安防控體系，強化司法基本保障，依法防范和懲治違法犯罪活動，保障人民生命財產安全。”由此，“社會治安防控體系”升格為國家的治安策略，成為我國社會管理綜合治理的一項重要基礎性工程[1]。2015年4月，為有效應對影響社會安全穩定的突出問題，創新立體化社會治安防控體系，依法嚴密防范和懲治各類違法犯罪活動，全面推進平安中國建設。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強社會治安防控體系建設的意見》，并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹執行。新時期，黨和國家關于社會治安防控體系建設的政策和意見，不僅是工作導向，也是對過去多年來社會治安防控體系的社會治安成效的充分肯定。

關于社會治安防控體系的理論研究和實踐所取得的不菲成就，是值得肯定也必須肯定的。但不可忽視的是，當前部分先進地區的社會治安防控體系的建設正在臨近“邊際效益遞減”效應區，或者說正在臨近社會治安效益的瓶頸，甚至有些地方還遭遇了“防不勝防、打不勝打”的困境。對此，筆者以為，我們有必要深刻反思當下社會治安防控體系的建設思路。

二、戰略考察：社會治安防控體系的戰略存在缺陷

(一）社會治安防控體系有戰略嗎？

對于社會治安防控體系建設過程中存在的問題，甚至說正在面臨的困境，理論界和實務界也一直在關注。據筆者對期刊網自1991年以來篇名中含“社會治安防控體系”的400余篇論文的統計，發現研究者們主要關注的是戰術層面的問題，或者是一些具體措施方面的問題，如防控體系的構建模式、運行機制、參與力量等議題。當然實務界也有專家提出了諸如“整體性”[2]、“動態化”[3]、“立體化”[4]等關于社會治安防控體系的戰略性思考和設計。甚至還有為數不多的學者直接提到過“戰略”，但筆者認為這些也不過是戰術的提煉或升化而已。或許是一開始“社會治安防控體

系”就與宏觀的架構設計聯系在一起，研究者們似乎就已經認定“社會治安防控體系”本身就是“戰略”，以至于沒有人實質性的反思過其“戰略”的有無。

那么，現行的社會治安防控體系有無“戰略”可言呢？宮志剛教授綜合各家觀點，將社會治安防控體系界定為：在黨委、政府領導下，以公安機關為主體，以維護治安秩序和公眾安全感為目標，科學整合和利用警力與社會資源，綜合運用各種措施和手段，對危害治安秩序的行為進行有組織的系統化控制工程[1]。這一界定無論在理論界還是實務界都有相當高的認可度。這一界定也說明，社會治安防控體系作為“國家的社會治理策略”，要發揮實效，還必須通過“系統化的控制工程”來實現。因此，社會治安防控體系既是宏觀的架構設計，也是微觀操作的集合系統，所以，不能因為其宏觀的架構，而無視其內在的“戰略”。其實，宮志剛教授的這一界定，已經透射出了社會治安防控體系的戰略思想，即“系統化地控制”，其核心就是“控制”。

(二）社會治安防控體系的戰略有缺陷嗎？

根據上述判斷來考察現行的社會治安防控體系，不難發現，雖然從思想認識上，我們并沒有對社會治安防控體系的“戰略”給予應有的關注，但我們的行動實質上是在不折不扣的力求“控制”一切社會治安要素(人、地、事、物等），以維護社會穩定。至今不少先進地區已經在社會治安防控體系的建設上做出了很大努力，但為什么達不到應對自如的效果呢？這說明“戰略”有缺陷。那么缺陷又是什么呢？筆者以為，“控制”戰略本身并沒有問題，關鍵在于如何實現控制！現行的情況是：我們主要通過控制“地、事、物”等社會治安要素來消減“特定人”的違法行為時空，針對的是“特定人”行為的外部條件，也可謂“外部控制”戰略。這種控制戰略運行至今，其問題愈加顯性，也就是說我們控制“地、事、物”的體系無論多么動態、立體，相對于“人”來說，都是靜態的、被動的，長此以往，出現“防不勝防、打不勝打”的困境就是早晚的事。因此，依托單一的“外部控制”就是現行社會治安防控體系戰略的缺陷。

(三）社會治安防控體系的戰略應是什么？

不容置疑的是，這種單一“外部控制”戰略在運行之初，甚至在相當長的時間里，其社會治安效益是顯著的，但伴隨著社會環境的日益動態、復雜，“外部控制”戰略的相對靜態性會越來越明顯，其控制力就會越來越弱。當然。我國當前各地的社會治安防控體系的建設水平差異還很大，加之局部地區的社會治安態勢也不同，最終體現出來的社會治安效益也不同，有的剛剛出效果，有的正是效果好的時候，有的已經表現出控制力增長乏力的跡象，但整體走向邊際效益遞減是必然的，為時也不會很長。

雖然如此，我們并不是要摒棄此戰略，只是說單一的“外部控制”戰略，其控制力有限，更何況不少地方的治安防控體系還有較大的完善空間。所以，在此討論社會治安防控體系的戰略問題，是從整體上、長遠上考慮，要盡早想辦法彌補“外部控制”戰略的缺陷。前面已經分析過，“外部控制”戰略重在控制“人”的違法行為時空，筆者以為，應考慮植入“內部約束”戰略。所謂“內部約束”戰略，是指把“人”作為最關鍵的治安要素，通過一定的利益機制來約束“人”的違法行為動機，使最廣泛的社會治安參與人自覺規范個體行為，從而最大限度的維護社會治安。此戰略與“外部控制”戰略并不矛盾，可以相互獨立，而又相輔相成。“內部約束”戰略實施的關鍵在于引入利益約束機制，那么，什么樣的機制才合適呢？

三、路徑選擇：金融征信系統的內部約束功能具有延伸性

(一）征信在金融領域的內部約束功能考察。

考察“內部約束”戰略的社會實踐，我們發現，在金融領域早有成功典范，那就是金融征信

系統。它的內部約束功能，是因其經濟利益的制約性產生的，而且經濟利益的制約性也可以擴展到其它利益，延伸到其它領域。征信源于信用交易的產生和發展，從1830年英國倫敦成立的世界第一家征信公司算起，至今國外征信服務業發展己有180多年的歷史，征信為世界經濟的發展做出了卓越貢獻。在中國，征信也是個古老的詞匯，《左傳》中就有“君子之言，信而有征”的說法[5]。現代征信是指專業化的、獨立的第三方機構依法收集、整理、保存、加工自然人、法人及其他組織的信用信息，并對外提供信用報告、信用評估、信用信息咨詢等服務，幫助客戶判斷、控制信用風險，進行信用管理的活動。可見，征信的價值在于揭示“信用”。我國1979年版的《辭海》中介紹了信用的三種基本含義：一是誠信、信任。二是踐守成約，取得信任。三是借貸活動，以償還為條件的價值活動的特殊形式。

當前我國提供征信信息服務的主要平臺是中國人民銀行建立的個人征信系統和企業征信系統。其中個人征信系統于2004年3月正式啟動，2005年8月該系統在全國試運行，2006年1月實現全國聯網運行；企業征信系統于2006年7月正式運行，是在分散于全國300多個地市的銀行信貸登記咨詢系統基礎上升級而來。截止2015年9月，征信系統共收錄法人2102萬戶，其中有貸款卡的企業和其他組織1041萬戶；收錄自然人數8.7億人，其中有信貸記錄的自然人數3.7億人[6]。征信系統的主要功能：第一，幫助商業銀行核實客戶身份，杜絕信貸欺詐、保證信貸交易的合法性；第二，全面反映企業和個人的信用狀況，通過獲得信貸的難易程度、金額大小、利率高低等因素的不同，獎勵守信者，懲戒失信者；第三，利用企業和個人征信系統遍布全國各地的網絡及其對企業和個人信貸交易等重大經濟活動的影響，提高法院、環保、稅務、工商等政府部門的行政執法力度；第四，通過企業和個人征信系統的約束性和影響力，培養和提高企業和個人遵守法律、尊重規則、尊重合同、恪守信用的意識，提高社會誠信水平，建設和諧美好的社會。此四者，前兩者可謂征信的原生功能，或者說經濟功能；后兩者則為征信的派生功能，或者說社會不良行為的約束功能。之所以會產生約束功能，是因為“社會人”的“經濟人”特性，征信的獎懲效應會驅使“社會人”約束自我不良行為。

(二）征信的內部約束功能正在延伸。

征信的價值在于評估信用，其社會功能是對人的社會行為產生“內部約束”，所以它的效應不只在金融領域產生，只不過因為“社會人”都是“經濟人”，征信首先出現在了金融領域而已。隨著人類社會事務不斷擴展，征信的內部約束功能必將被更多的社會事務所需要，它也必然更加寬廣地延伸出去。如，2014年7月1日開始實施的南京市《南京市軌道交通管理條例》第五十六條規定，違反本條例第三十四條規定，乘客有冒用他人證件、使用偽造證件乘車和其他逃票行為三次以上的，逃票信息可以納入個人信用信息系統。不僅如此，征信的內部約束功能還被上升到了誠信層面。黨的十七屆六中全會就提出了“把誠信建設擺在突出位置，大力推進政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設，抓緊建立健全覆蓋全社會的征信系統，加大對失信行為懲戒力度，在全社會廣泛形成守信光榮、失信可恥的氛圍”。繼而，黨的十八大再次強調“深入開展道德領域突出問題專項教育和治理，加強政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設”。國家推行誠信建設的意圖很強烈，就是要把大量的違法行為和違反道德行為與個人的各類利益掛鉤，加大對失范行為的約束。

筆者以為，征信的內部約束功能同樣也可以延伸到社會治安防控體系中。現行社會治安防控體系不僅無法管控所有的違法行為，甚至只能掌控重點對象，而且對查獲的治安違法行為，治安管理法律規范對其懲戒力度也很弱。因此，在社會治安防控體系中引入治安征信系統，不失為實現其“內部約束”戰略的理性選擇。

四、構建思路：治安征信系統應當關聯金融征信系統

(一）治安征信系統的關聯取向。

要實現社會治安防控體系的“內部約束”戰略，就必須建立治安征信系統，也就是要征集治安違法行為信息，并由此影響違法主體的相關利益，進而約束其不良社會行為。在與違法行為主體相關聯的諸多利益當中，經濟利益應當是主要的、最具普適性的利益。當然，隨著社會的發展，還可與違法主體的其它利益相關聯，可實現的方式還有很多，將來的模式是實現綜合利益的關聯，其制約效應將會更大。當前，中國人民銀行征信中心已經建立起了與信息主體的信貸權益密切關聯的規模巨大的企業和個人征信系統。因此，治安征信系統可以首先考慮與違法行為主體的信貸權益或者說經濟利益相關聯，由此，就要使治安違法行為信息進入中國人民銀行征信中心的個人征信系統。

目前中國人民銀行征信中心的征信征集范圍已經在向非銀行的業務信息擴展。中國人民銀行征信中心個人征信系統的個人信用信息由三部分組成：第一部分是個人基本信息，包括身份證號碼、居住地、職業、配偶信息等；第二部分是信貸信息，包括個人在銀行的信用卡信息、準貸記卡信息、個人貸款信息、擔保信息等；第三部分是非銀行信息，包括個人參保和繳費信息、住房公積金信息、繳稅信息及其他有可能影響個人信用狀況的刑事處罰、行政處罰、行政處分或民事賠償記錄等[7]。只有征信信息越全面，個人信用報告才會越有價值，正是基于中國人民銀行征信系統正在走向綜合征信，才給治安征信系統與違法主體的經濟利益相關聯提供了條件。

(二）自建與植入。

目前，中國人民銀行征信系統非銀行信息跨部門采集還存在較大問題：一是各非銀行部門內部信息化建設程度不一，有些部門內部數據信息分散在各地，沒有充分整合與共享，因此征信系統采集這些信息難度非常大。二是各部門的數據信息沒有統一的標準格式，對同一信用主體的信息記錄格式不一致，與個人征信系統采用的報文格式不相匹配，這些信息直接導入征信系統存在困難。三是各部門尚沒有形成統一合力，沒有統一的運作模式，人民銀行目前在采集這些部門的數據時通常采用各自協調模式，尚未在政策層面、業務流程、技術上進行統一的部署，各部門之間缺乏緊密協作[7]。以上問題恰恰在當前作為社會治安防控體系主體的公安系統里普遍存在。

基于以上情況，治安征信信息要植入中國人民銀行的金融征信系統，必須具備以下條件：第一，自建征信系統，將大量的散存于內部各部門各信息子系統中的治安違法行為信息整合起來。第二，由公安機關的頂層機構與中國人民銀行征信中心溝通協調，按照中國人民銀行征信系統的數據標準要求規范治安征信信息，形成符合對接標準的數據，然后再適時推送到中國人民銀行金融征信系統。如此，才能對全國范圍內治安違法主體產生普遍性制約，才能提高和維持公民的守法自覺性，以實現社會治安效益質的突破和持續保障。

[1]宮志剛,李小波.社會治安防控體系若干基本問題研究[J].中國人民公安大學學報(社會科學版）,2014,(2）：107-115.

[2]楊玉海.整體防控理論指導下的社會治安防控體系建設[J].中國人民公安大學學報(社會科學版）,2006,(1）：41-46.

[3]劉 和.大力推進動態社會環境下會治安防控體系建設[J].公安研究,2004,(6）：36-39.

[4]王在山,王精忠.治安立體防控戰略論綱[J].山東警察學院學報,2006,(5）：88-94.

[5]周 偉.論我國個人征信模式的構建[J].法制與社會,2013,(4）：162-164.

[6]陳斌輝.我國征信系統建設與發展研究[J].中國金融電腦,2013,(6):40-44.

[7]宋永存.個人征信系統跨部門數據采集應用實踐[J].征信,2013,(10）：39-40.

Construction of Public Order Credit Investigation System in the Prevention and Control System of Social Public Order

Mao Peng_ju

The preVention and control system of social public order has been playing an Vital role in maintaining China，s social public order，howeVer，it also approaches the progressiVely decreasing effect zone of marginal utility.The root cause lies in the unitary external control strategy applied by the preVention and control system of social public order. If a public order credit inVestigation system that applies internal constraint strategy could be introduced，the effort to maintain social public orderwould achieVe qualitatiVe breakthrough and lasting effectiVeness.

the PreVention and Control System of Social Public Order；Public Order Credit InVestigation；External Control；Internal Constraint

D035.34

A

1674-5612（2016）02-0045-06

（責任編輯：吳良培）

2016_02_09

毛鵬舉，(1974_），男，四川仁壽人，碩士，四川警察學院副教授，研究方向：治安學。