我國輔警規范化管理略論

夏芝絢

(中國刑事警察學院 遼寧沈陽 110035）

我國輔警規范化管理略論

夏芝絢

(中國刑事警察學院 遼寧沈陽 110035）

我國輔警在輔助公安日常工作中發揮了重要的作用。但是我國輔警隊伍在發展的過程中,日益突顯出輔警角色和職責定位模糊,輔警規范化管理的法律制度體系不健全,輔警的招錄、培訓和考核機制有待完善以及輔警的保障機制缺位等問題。解決輔警隊伍目前存在的問題需要從健全和完善輔警隊伍管理的法律制度體系,明確輔警身份、行為性質及職責權限,建立完善的輔警招募、培訓和考核機制以及建立統一的輔警保障機制和職業發展機制等方面入手。

輔警；規范化管理；措施

當前，我國警務工作日益復雜、繁重，而警力卻面對嚴重不足的挑戰。輔警作為一支輔助人民警察從事警務工作的新興力量，在提高公安機關的工作效率，增強公安機關公共服務能力以及緩解警力不足的壓力等方面發揮著巨大的作用。但是，我國輔警隊伍建設起步較晚，在相關的法律制度體系、管理體制以及保障機制等方面尚存在著很大的不足，嚴重制約了我國輔警隊伍功能的發揮。在當前公安改革大背景下，不斷完善并規范我國的輔警制度意義重大。

一、輔警規范化管理的現實意義

(一）輔警規范化管理，是順應我國公安改革趨勢的必然要求。

2015年2月，中央審議通過的《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及其相關改革方案中明確提出：全面深化公安改革我們面臨七個方面的主要任務，其中第七項內容指出：“規范警務輔助人員管理”。2016年1月11日，中央全面深化改革領導小組通過了《關于規范公安機關警務輔助人員管理辦法的意見》，更是突顯了在公安改革的大背景下，中央對輔警規范化管理的重視以及開展輔警規范化建設工作的必要性。在地方層面來看，各地都在積極開展輔警的規范化建設工作。如安徽省淮南市公安局制定了《淮南市公安局輔警管理暫行辦法》，對輔警工作進行規范化管理。為了更好的進行輔警隊伍管理，優化輔警組織機構建設，明確崗位輔警的職責權限，落實輔警行為的歸責以及強化輔警隊伍成員管理，安徽省淮南市公安局建立了淮南市公安局輔警管理支隊，在各分局、交警支隊成立輔警管理大隊(辦公室），明確了輔警的職能定

位。并對輔警實行考核、考試并軌的公開招聘以及“三級教育培訓”模式。江蘇蘇州市政府頒布了《蘇州市警務輔助人員管理辦法》，明確了輔警的角色定位、職責權限及保障等內容。河北省大名縣公安局堅持打造規范待遇、配套制度、輔警文化三大體系，制定出臺了《警務輔助人員管理辦法》，規范了輔警的職權、培訓、考核、晉升、保障與管理等12項49條內容。在公安改革的大背景下，各地根據自身實際都在進行輔警的規范建設工作，這也突顯出在全國范圍內對輔警進行規范化管理的必要性和現實需要。

(二）輔警規范化管理，是緩解警力不足壓力的重要途徑。

從警民比例來看，我國的警民比例僅有萬分之十，低于發達國家的三倍左右[1]。在當前的社會轉型時期，社會治安狀況越來越復雜，人民群眾對公共安全的需求以及對公安機關的期待不斷提高，公安工作更加繁重，而警察數量不能無限制的增長，僅憑公安機關現有的警力來應對當前的艱巨任務，不僅是難以完成的而且還會給民警帶來更大的工作和心理負擔，不利于公安工作效率的提高和民警的身心健康發展。輔警作為一支輔助警力的新生力量，在協助公安行政、人事工作及執法勤務工作等方面發揮顯著作用。例如，公安文職輔警可以協助人民警察從事檔案管理、信息管理、后勤管理、文書助理、窗口服務、大廳業務辦理等工作。而公安民警每天從事上述事務性、重復性的數據搜集和歸檔、信息匯總、材料書寫等工作，不但耗時費力，也是對有限警力資源的一種浪費。如果能夠充分發揮文職輔警的作用，則能大大降低公安民警的日常工作量，緩解民警的工作壓力，保障公安工作的正常運轉。除此之外，在公安機關的直接管理和人民警察的帶領下，輔警參與交通管理、治安巡邏、維護大型活動現場秩序、突發事件的快速處理以及搶險救災等工作，為警務工作提供巨大的人力支持，很大程度上緩解了公安機關在社會管理和案件辦理中警力不足的壓力。

(三）輔警規范化管理，是提高工作效益和保障公安機關充分發揮公共服務職能的重要途徑。

雖然各地經濟發展狀況以及對輔警的經費支出各有不同，但是從各地使用輔警的實踐中可以看出，招募一名輔警的成本遠低于正式警察，正式警察消耗的成本大約是輔協警的5倍到10倍[2]。但是輔警的工作產出并不比正式的人民警察少，所以聘用輔警從事警務輔助工作，不僅降低了公安機關提供公共服務的行政成本，而且還提高了公安機關的公共服務品質。輔警參與搶險救災、緊急事件處置、維護大型活動秩序等行為，也大大提高了公安工作的效率，在減小事故經濟損失以及塑造公安機關良好形象上發揮了一定的作用。除此之外，輔警輔助警務工作，能夠為正式的公安民警創造了更充足的時間投入到專業警務工作中，在警力有限的情況下，保障警務工作效能的充分發揮。而且在公安民警的指導下，輔警參與輔助街面巡邏勤務，可以有效地震懾和發現犯罪，極大地提高了群眾的“見警率”，提升公眾的安全感以及對公安工作的認同感和滿意度。

(四）輔警規范化管理，為扎實推進社區警務工作提供幫助。

開展社區警務工作是做好公安工作的基石。但是扎實推進社區警務工作離不開充足的警力投入作為保障，讓更多的民警腳踏實地的融入社區、走進群眾，只靠公安機關自己的努力還遠遠不夠。輔警本身來源于群眾，具有更易于與人民群眾展開交流的優勢，聽群眾之所想，解群眾之所急，將有價值的意見和信息反饋到公安工作中，為公安機關開展社區警務工作提供管理方向和指導意見。輔警隊伍的規范化還能夠起到吸引、鼓勵群眾積極參與公安工作，壯大公安機關的社會力量，為開展社區警務工作打下堅實的基礎，優化警民關系，減少人民群眾與公安機關的對立，爭取群眾更大的理解和支持。

(五）輔警規范化管理，是維護公民合法權益以及保障輔警自身權益的有效舉措。

輔警的規范化管理涉及約束和保障兩個方面的內容：一方面，對輔警進行紀律約束，促使輔警在規章制度的規范下，保持隊伍的嚴整性。輔警的行為如果缺乏法律制度的約束就會導致權

力濫用、侵犯公民權利等損害公安機關形象行為的發生。通過實施一系列的輔警規范化管理措施，明確輔警的紀律要求、約束輔警行為，不斷提高輔警隊伍的素質及輔助工作能力，促進輔警積極主動的投入到保平安、解民憂的輔助工作中，避免輔警輔助警務工作行為的負面效益，發揚輔警的利民性。另一方面，輔警的規范化建設也為維護輔警的自身權益提供了切實的保障。輔警的規范化建設涉及輔警的工資、福利待遇、撫恤救濟等權利的保障以及輔警激勵機制的完善。健全的保障體系解決了輔警的后顧之憂，完善的激勵機制滿足了輔警的職業追求，促進輔警積極主動地投入工作中，充分發揮輔警的積極作用。

二、輔警管理過程中存在的問題

(一）對輔警內涵和外延界定存在爭議，對輔警的角色和職責定位模糊。

目前，在學術界定上，我國不同學者對輔警含義的廣義和狹義界定各有其科學性，但目前我國尚未形成對輔警內涵和外延的統一界定。而且在實踐使用中，由于各地的警務工作需求不同，導致各地輔警的稱謂及身份又呈現出不同的表現形式，如治安聯防隊員、警察雇員、交通協管員、特勤、社保人員、協警、文職人員等形式[3]，這就導致很難做到對輔警稱謂、標識、管理、使用和保障的統一，同時這也是導致輔警內涵和外延難以界定的原因之一。

此外，對輔警的行為性質和職責范圍定位也不清。在對輔警輔助行為的法律界定上，目前我國對輔警行為是屬于公法的行政授權、行政委托，還是屬于一種私法行為或者行政助手行為并沒有明確的法律規定。行政授權的輔警行為表現為行政機關依法授權，被授權的輔警以自己的名義從事輔助警務活動并承擔責任；行政委托的輔警行為表現為行政機關委托輔警開展警務輔助工作，輔警以公安機關的名義行使公安機關的部分行政職責；私法的輔警行為表現為輔警完成公安機關交付的工作任務，是以其個人意志完成并交付工作成果，過程不受公安機關的監督和約束；行政助手理論的輔警行為表現為與公安機關簽訂公法合同并在公安機關的監督管理下，不以自己的名義開展輔助警務活動，且輔警行為的后果由公安機關承擔。目前來看，無論將輔警的行為如何定位，在全國范圍內都未能找到權威的法律依據和科學的指導。其次，輔警作為在編警力的輔助力量，不具有人民警察的身份和執法資格，且不能夠單獨執法。目前，法律對于哪些權利輔警可以行使，哪些一定不能夠行使以及哪些權利輔警可以單獨行使并沒有明確的規定。但在實際的輔助工作中，有公安民警在場的情況下會對輔警進行指導和監督，但是在沒有公安民警在場的情況下，輔警單獨開展交通管理等輔助勤務是否具有合法性則沒有法律依據來判定，輔警的行為性質和職責權限定位不清容易導致輔警違法行為以及人民警察不作為的發生。

(二）輔警規范化管理的法律制度體系尚不完善。

在輔警的法治化建設上，我國輔警的規范化管理缺乏宏觀與微觀層面相結合的完善的法制體系作為保障，且目前存在的輔警管理的法律規范的位階較低問題。在宏觀層面上，法律雖對輔警的規定有所涉及，但規定較為籠統和寬泛，對于輔警的地位、性質、職權范圍及具體的管理工作沒有明確的規定。例如《公安機關組織管理條例》第二十二條規定：“公安機關根據工作需要，經中央公務員主管部門或者省、自治區、直轄市公務員主管部門批準，可以對專業性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。但是，對公安執法職位或者涉及國家秘密的職位，不實行聘任制”。從微觀層面來看，各地根據自身的警務需要或者借鑒其他地方已經出臺的輔警管理辦法對輔警進行規范，制定本地方的輔警規范文件，對輔警的日常管理和權利保障等方面進行規范。如江蘇省蘇州市政府制定出臺了 《蘇州市警務輔助人員管理辦法》，河北省大名縣公安局制定并出臺了《警務輔助人員管理辦法》，安徽省淮南市公安局制定了《淮南市公安局輔警管理暫行辦法》等。

但目前我國有關輔警的法律規定并沒有上升到全國統一立法，各地在制定本地政府規章或管理辦法時借鑒其他地方已經出臺的輔警管理辦法再結合本地的實際情況和用人需求，制定本地方的輔警管理的政府規章和管理辦法，但是其法律位階較低，且沒有可參照的全國統一、完善的輔警法律規范體系，不利于保障輔警法律規范的科學性，也不利于輔警管理法律法規相關細則的落實。

(三）輔警的招錄、培訓和考核機制有待完善。

輔警在輔助警務工作過程中發揮的作用具有兩面性，由于輔警的日常衣著標識與正式人民警察的區分度不大，人民群眾極易把輔警的輔助警務活動當作人民警察的執法執勤活動，輔警的形象和素質直接關乎公安機關的形象。輔警不顧形象、濫用權力的行為加劇的是人民群眾與公安機關矛盾的對立。反之，輔警全心全意服務于民，積極為民排憂解難，則能幫助公安機關樹立良好形象，贏得群眾的贊譽和對公安工作的支持。而我國輔警隊伍目前存在人員素質偏低、服務意識較差以及責任意識不強等問題，這些問題的存在與不完善的輔警招錄、培訓和考核機制有很大的關聯性。首先，由于各地經濟發展狀況和對輔警的使用條件、要求各不相同，以及輔警招錄方式(目前我國存在的輔警招錄方式主要有：自籌經費制、合同制輔警、保安制輔警以及政府雇員制輔警[4]）本身存在的缺陷，全國范圍內沒有明確的輔警招錄參照標準，且對輔警的招錄缺乏背景、學歷等方面資格的嚴格審查和筆試、面試等方面的能力把關，導致輔警隊伍的素質參差不齊。其次，輔警的培訓和考核機制不完善。各地對輔警培訓的主體、對象、內容、方法、周期以及對培訓效果的考核檢驗標準和培訓經費保障等內容缺乏科學系統的規定，不利于輔警隊伍的健康發展。雖然部分地區對輔警的培訓工作做了基礎性和具體性的規范，如安徽省淮南市實行“三級教育培訓”模式和開展崗前培訓、定期輪訓、日常訓練、實戰訓練等“四個培訓”環節，崗前培訓包括法律法規學習、職業教育、隊列練習和技能培訓，但是對培訓主體、經費保障以及培訓效果評估等內容還缺乏相關的細則規定。各地區根據自身情況分別制定的培訓、考核計劃難免存在缺陷，不利于提高整個輔警隊伍培訓的質量和效率，而且極易導致資源的浪費。

(四）輔警的保障、獎懲激勵機制有待完善。

輔警隊伍不斷壯大，輔警發揮的作用越來越突顯，但其職業認同感和隊伍穩定性并沒有同步提高，這主要源于輔警保障機制不健全、缺乏輔警職業發展規劃以及輔警的相關獎懲激勵機制的缺位。首先，隨著輔警規范化工作的推進，各地輔警的保障機制也在逐步完善，但是由于各地的經濟實力不一以及輔警的管理方式各異，各地輔警保障能力的水平和力度也不盡相同，突出表現就是工資福利待遇偏低。例如江蘇省金壇輔警平均月工資除去保險僅有1500元，工資水平遠低于一般企業職工，養家糊口都成問題。不僅如此，絕大部分輔警的工作任務比較繁重，超時加班現象更是家常便飯，但是對輔警的加班補貼并沒有有力的制度保障，這不利于提高輔警崗位的吸引力，輔警極易為了爭取更高的工資薪酬而隨意辭退現有的輔警工作。其次，輔警的職業保障機制缺失。輔警參與搶險救災、處理應急事件，人身安全時常受到威脅，但是輔警的傷亡撫恤保障體制還不健全，相關保障尚未落實或者已有落實但保障力度有待提高，這些問題導致輔警在面臨急難險重任務時存在后顧之憂，不利于提高輔警對職業的認同感和責任感。再有，從人力資源管理的角度來看，在完善輔警保障機制的建設中，對輔警的職業成長規劃沒有足夠的重視。輔警規范化管理過程中，輔警的成長規劃內容主要包括：輔警所從事的崗位是否與其本身相匹配、輔警人才的發現和培養、輔警考評激勵等內容。輔警缺乏職業規劃導致輔警難以形成正確的職業認識和自我定位。輔警所從事的工作與其自身的興趣、愛好和專長是否匹配直接影響輔警工作的效率和質量。雖然輔警隊伍所發揮的作用日益突顯，但對輔警隊伍的班子建設還不夠重視，不利于輔警人才的發現、培養和輔警隊伍整體素質的提高。部分年輕輔警基于考取公務

員或者其他資格考試的目的而選擇輔警崗位，一旦通過考試后就辭掉現有的輔警工作，造成人才流失，不利于輔警隊伍的穩定性。最后，輔警的考評激勵機制也有待建立和完善。一方面，輔警長期從事簡單、枯燥的輔助任務，且缺乏爭優創先的激勵機制和工作晉升渠道，極易產生消極怠慢情緒。另一方面，缺乏相應的輔警監督懲處機制，對輔警的日常工作及行為缺乏約束，易導致輔警損害公安機關形象，甚至輔警違法行為的發生。

三、輔警規范化管理的措施

(一）健全輔警管理的法制體系，明確輔警的法律定位。

世界各國都極其重視輔警隊伍管理中的法制化建設。完善我國輔警的規范化管理，相關法律體系的完善是基礎和前提。首先，應當建立起中央立法和地方立法相結合的輔警規范化管理法制體系。在中央立法層面上，提高輔警法律制度的位階，在2016年中央深改小組頒布的《關于規范公安機關警務輔助人員管理辦法的意見》的指導下，制定并出臺專門的“輔警組織管理條例”，明確輔警的法律定位、職責范圍及權利保障，統一輔警名稱、標識、管理和使用，明確輔警的最低工資標準、輔警享有的權利、福利保障及撫恤制度等內容。同時，在地方立法層面，各地可以根據自身經濟發展狀況，依據“輔警組織管理條例”制定本區域內的“輔警管理辦法”及相關細則，對本地區的輔警隊伍進行具體管理。明確輔警可以單獨行使的權力、禁止行使的權利以及做好輔警行為的歸責，確保將輔警的一切行為控制在法律的框架下，保證輔警行為的合法性。在完善輔警保障機制的前提下，也要嚴格輔警的紀律要求，嚴格輔警的著裝要求及行為規范，對輔警進行服裝、標識的統一，輔警要有明顯的身份標識，便于人民群眾做好正式人民警察與輔警的區分，促進輔警提高自我認識和責任意識，主動規范自身行為。

(二）建立起完善的輔警招錄、培訓和考核機制。

首先，要嚴把入口關，對輔警的學歷、背景及道德品行等基本情況進行嚴格把關，確保進入輔警隊伍人員的基本情況及素質能力符合公安輔助工作的基本要求。其次，在對輔警的培訓方面，培訓經費應由當地政府承擔，制定出全面、可行的輔警培訓方案，改經驗管理為科學管理，并對培訓成果進行科學的評估，將評估結果作為輔警的職業發展和職務變動的參考和依據，保證輔警隊伍能進能出、能上能下。為了節約培訓成本，提高培訓效率，可在全國及地方組建專門的輔警教育訓練基地，專門負責輔警的培訓。最后，為加強輔警工作的日常監督和管理，要建立起系統、完善的輔警考評機制和體系。針對不同性質和特點的輔警崗位，科學的制定考核標準，對輔警人員做出適當的評判，推行分類考評機制。對于文職類輔警和輔助執法勤務類輔警的考評要有所區別，辦公室文職輔警主要負責日常的文件信息梳理、數據的維護和管理，很少面向人民群眾開展活動，考評設計要注重對其工作的繁重程度、工作的效率以及工作效益的考評。對于窗口服務及負責辦證輔警的考評要注重對其服務態度、工作質量及群眾滿意度的考評；對于輔助執法勤務類的輔警考評，要根據其日常輔助行為的合法性、服務態度以及群眾反映等標準進行考察，并將輔警的所有考評成績建立起臺賬，便于對輔警隊伍和人員的使用和管理。對于表現優秀的輔警要給予晉升或物質獎勵等激勵，對于表現較差的輔警要給予批評指導，并對其進行再教育和培訓，直至辭退。

(三）完善輔警的保障和激勵機制，重視輔警的職業發展規劃。

加強和完善輔警的各項權利保障，主要包括工資及補貼保障、輔警優撫待遇、輔警休假等權利的保障。首先，應解決輔警的經費保障問題。輔警在維護公共秩序、保障社會安全等方面發揮了突出的作用，創造了巨大的公共效益，所以輔警的使用經費應由地方政府進行專門撥款，各級

公安機關負責做好輔警所用經費的具體申報工作。其次，要完善和落實輔警的福利待遇和優撫工作。在做到輔警基本工資有保障的前提下，為輔警解決后顧之憂，完善輔警工作的福利待遇，為輔警購買人身保險或給予必要的人情關懷。例如組織輔警進行健康檢查，開展輔警業余活動等增強輔警工作積極性和自豪感的暖心行動。對輔警的撫恤水平要明確定級，為傷亡輔警提供科學合理的救濟渠道。最后，輔警的規范化管理應對輔警的職業成長規劃給予重視，從輔警崗位分配、輔警人才的發現和培養以及輔警的激勵機制等方面建立起完善的輔警職業發展規劃體系。一方面，根據輔警自身的興趣愛好、專長、能力水平的不同，為輔警安排適當的崗位，做到才盡其用，才盡其用，提高輔警工作的積極性和主動性，避免輔警因為長期從事簡單工作而產生的消極怠慢心理。另一方面，要助力輔警的職業成長。輔警人才的職業發展方向可以分為管理發展方向和專業發展方向。在輔警的日常輔助工作中，一些輔警從事工作過程中突顯出管理才能，并能總結輔警隊伍管理經驗，可以發展其在輔警隊伍中擔任管理者，既能發揮其輔警隊伍管理的經驗、才能，又能對輔警隊伍起到一定的晉升激勵作用。部分輔警在長期的輔助工作中業務能力表現出色，在專業工作中體現出特有的才能的，可以為其建立起專門的輔警人才庫，安排其負責其他輔警的管理和幫助輔警的訓練工作。輔警職業規劃的目的就是為了保持輔警隊伍的良性發展和隊伍整體素質、戰斗力的提升，善于發現和培養各方面的輔警人才，有利于輔警隊伍管理的科學化和規范化。

總之，在輔警的激勵機制建設中，要打破輔警晉升的“天花板”，對輔警隊伍進行等級劃分，實行層級晉升，并建立與其等級相對應的工資水平，為輔警提供更高的發展空間和職業追求，規劃輔警的職業生涯，增強其職業認同感和責任心，促使其全心投入維護社會治安等警務輔助工作中。

四、結語

我國使用輔警的歷史較短，管理經驗相對缺乏，相關的制度保障也不夠健全，加強輔警的規范化管理有一個相對漫長的道路要走。但是，我們應當立足于公安管理體制改革的時代大背景，立足于充分發揮輔警輔助警察、維護社會治安的重要作用，不斷對輔警制度進行改革和完善，促進輔警隊伍管理的規范化、法制化和職業化。

[1]何光英.警察素質提高與警察人力資源開發關系思考[J].教育與人才,2012,(12):78.

[2]張應立.輔協警制度及其發展問題初探[J].吉林公安高等專科學校學報,2009,(2):63.

[3]馬順成,于 群.輔警的主體定位行為性質及職責范圍探討[J].江西警察學院學報,2015,(3):15

[4]閔 劍.輔警隊伍規范化建設問題探討[J].公安研究,2011,(5）:89.

A Brief Discussion on Standardization Managementof Auxiliary Police in China

XIA Zhi_xuan

The auxiliary police play an important role in the daily work of public security.But there are some problems in the process of standardization management,for example,the roles and duties of the auxiliary police are not clear,and the legal system is not sound,etc.In order to solve these problems,we need to improve and perfect the legal system,clarify the roles and duties,establish sound recruitment,training and evaluation mechanism and establish a unified securitymechanism and professional developmentmechanism.

Auxiliary Police;Standardized Management;M easures

D035.31

A

1674-5612（2016）02-0120-06

(責任編輯:吳良培)

中央高校基本科研業務費重大項目培育計劃項目《依法治國背景下我國輔助警力制度研究》(112113006）

2015_12_11

夏芝絢，(1990_），女，山東濟寧人，中國刑事警察學院2014級公安管理方向碩士生，研究方向：公安管理學。