全球航空治理視野下中國《民用航空法》的現代化和一體化論要*

張超漢

(西北政法大學，陜西 西安 710063)

全球航空治理視野下中國《民用航空法》的現代化和一體化論要*

張超漢

(西北政法大學，陜西 西安 710063)

現代民航強國，呼喚現代航空法治。中國《民用航空法》自1995年頒布至今已實施20多年，在此期間，國內外航空運輸實踐已出現許多新情況和新問題，以《民用航空法》為核心的中國現行民航法律體系面臨過時滯后、漏洞迭出的困境。在國內外航空運輸飛速發展和國際立法人本化發展背景下，中國《民用航空法》的修訂和完善應積極吸收和借鑒國際、區域以及歐美等航空強國立法和司法實踐的有益成份和先進經驗，在締結或參加的有關國際航空公約的法律體系框架下，盡可能保持與國際通行作法相一致，及時修訂和補充其法律原則以及具體的實體性和程序性規則，實現中國《民用航空法》的現代化和一體化，更好地促進中國民航運輸業的快速發展和推進全球航空秩序的治理和變革。

航空治理；民航強國；《民用航空法》；現代化；一體化

一、引論：問題及意義

目前，中國特色的社會主義法律體系已初步建成，中國已實現了立法工作的階段性目標。但是，這一法律體系是動態的、開放的、發展的，必然隨著中國特色社會主義實踐的發展而發展。“中國立法任務依然艱巨而繁重，立法工作只能加強不能削弱。我們要在新的起點上繼續加強和改進立法工作，把更多的精力放在法律的修改和完善上，放到推動法律配套法規的制定修改上……”*吳邦國. 全國人民代表大會常務委員會工作報告——2013年3月8日在第十二屆全國人民代表大會第一次會議上[N]. 經濟日報, 2013-03-21(3).

《中國人民共和國民用航空法》(簡稱《民用航空法》)是中國社會主義法律體系的重要組成部分，是調整中國民用航空法律關系的“母法”。它既調整民用航空活動產生的各種社會關系，又協調民用航空與非民用航空，特別是與軍用航空的關系。它以“維護國家領空主權和民用航空權利，保障民用航空活動安全和有秩序地進行，保護民用航空活動當事人各方的合法權益，促進民用航空事業的發展”*參見《民用航空法》第1條。為宗旨和目標。在全球經濟一體化深入發展的背景和趨勢下，該法必將促進我國航空運輸業、通用航空業和航空制造業的快速發展，有利地促進世界五大要素*通常是指人員、商品、技術、資本和服務等五大要素的跨國自由流動。的跨國自由流動，為確保中國到2020年實現全面建成小康社會偉大目標，到2030年實現民航強國的“中國夢”，為加快推進社會主義現代化，實現中華民族偉大復興發揮重要作用。但遺憾的是，以中國1999年《合同法》、2007年《物權法》、2010年《侵權責任法》、2014年《消費者權益保護法》等民商事領域基本法的相繼頒布和修訂為標志，在建成的具有中國特色的法律體系中，對既調整國內航空活動又協調國際航空活動十分重要的《民用航空法》卻在頒布后的20年多間在一些核心問題上幾乎未做實質性修訂和更新，出現立法滯后、真空迭出的局面和困境。這一狀況使得近年來發生的諸多航空糾紛的解決都十分棘手，引起國內司法界和航空法學界的普遍批評和報怨。面對近年來頻繁出現的空中交通堵塞、航空“詐彈”、航班延誤、霸機、攔機、航空壟斷、航空環境污染以及網絡航空等新情況、新問題，我們有必要深入思考如何修訂和完善中國現行《民用航空法》，研究如何構建一部協調統一、內容涵蓋全面的現代化和一體化的《民用航空法》*中國民用航局已于2016年8月8日在其官網對外發布了《民用航空法》的修訂征求意見稿，公開向社會各界征求修改意見，為此中國民航局也多次召開研討會對收到的不同修訂意見加以討論，這為中國民用航空法盡快實現其現代化和一體化提供了契機。，為中國從民航大國邁向民航強國*民航強國概念最早是由國家民用航空局在1995年制定《民用航空法》前提出來的。2008年全國民航工作會議上，中國民用航空局黨組提出了全面推進建設民航強國的戰略構想。它是指民航業綜合實力位居世界前列的國家，表現為民航業在國家經濟社會發展中發揮戰略作用，具有很強的國際競爭力、影響力和創新能力。具體表現為航空公司強、機場強、空管強、技術支撐和運行保障系統強、政府對民航發展的引導和管理能力強，以及這五個方面的協同能力強。見中國民用航空局文件. 建設民航強國的戰略構想[Z]. 2010-02-21.奠定堅實的“軟實力”基礎，為實現航空強國的“中國夢”提供正能量，從而更好地維護中國航空運輸消費者的權益，更好地促進中國航空經濟的發展。

二、中國《民用航空法》現代化和一體化的內涵及緣由

(一)中國《民用航空法》現代化的內涵

社會實踐是法律的基礎，法律是實踐經驗的總結。社會實踐永無止境，立法工作也應不斷推進。法治建設，是一個國家現代化進程的重要標志。

“現代化”(Modernization)是一個有爭議的概念，就其字面含義而言，它是一個以時間為基礎的狀態和過程的描述。與“現代”相伴的概念一般包括“古代”、“近代”、“后現代”，等等。這些概念所表述的是某個歷史階段的各種特征的總和。當下法學界對法的現代化有不同的理解，但主流觀點認為現代化是指“人類社會從工業革命以來所經歷的一場涉及社會生活諸領域的深刻變革過程，這一過程以某些既定特征的出現作為完結的標志，表明社會實現了由傳統向現代的轉變”*付子堂. 法理學初階[M]. 北京：法律出版社, 2005.137.。對這一概念，學者們已不單純從經濟發展的角度進行分析，而且從社會結構的各個方面對現代化的普遍條件、過程和表征進行歸納和探討。因而，中國《民用航空法》現代化的過程，也應在國際、國內航空運輸實踐發展和變革中實現從傳統向現代的轉變和突破，實現中國民用航空法治從外部因素主導的被動變革轉向內部自發的主動變革，這一自然和自發的變革也是國際及區域航空立法的應然訴求之一。

申言之，中國《民用航空法》的現化代是指中國民用航空立法應根據國際、國內航空立法及司法實踐的新情況和新問題實現從傳統到現代的轉變與突破，實現與最新國際航空公約的內容相協調與一致，實現制度本身的前瞻性、先進性、現代性。

(二)中國《民用航空法》一體化的內涵

一體化(Integration)，字面上看有統一、綜合、整體等涵義，它與“多元化”相對。具體而言，一體化是指許多事物或因素在發展中趨于統一或整合為一個協調整體的過程及其結果。既然把許多事物綜合為一個整體，那就意味著內部是不同質的，有著復雜的結構并包含許多相對獨立的部分。它所強調的只是這些“部分”能協調相處，從而能組合成一個統一體。由此可知，法律一體化是指世界上各國的法律和各種各樣的法律，不再是孤立或截然對立存在，它們越來越接近，越來越具有共性，因而能融洽相處，和諧地并存于世界中。或者說它們之間能夠接軌、對接、連接起來，組成一個統一體*嚴存生.“全球化”中法的一體化和多元化[J]. 法律科學, 2003,(5):84.。這種法律的一體化不僅要求同一個法律體系內部各法律規范之間的統一和協調，而且要求內國法的某些方面與外國法，更多是的與一國締結或參加的國際公約相一致。當然，這種一體化并不否認各國法律存在差異，它是在尊重主權國家已確立的法律制度的基礎上與各國及國際立法在盡可能多的領域和事項上達致協調與趨同，而非法律的統一化。

航空法具有極為明顯的國際性特征，這主要是由航空活動具有的跨國性特點所決定的*關于航空法的國際性特性的詳細論述可參見劉偉民主編. 航空法教程(修訂版)[M]. 北京: 中國法制出版社，2001.13-15.。中國《民用航空法》的國際性，要求國際上有統一的和一體化的航空技術標準和統一的航空法律規范。試想，如果沒有統一的技術標準，國際空中航行安全將難以得到可靠的保障；如果沒有統一的法律規范，國際民用航空活動勢必會處處遇到障礙*如《國際民用航空公約》第37條規定：“締約各國承允在關于航空器、人員、航路及各種輔助服務的規章、標準、程序及工作組織方面進行合作，凡采取統一辦法而能便利、改進空中航行的事項，盡力求得可行的最高程度的一致。”。盡管國際民航組織(ICAO)在統一國際航空法律規范方面做了大量的工作，但是在許多方面還沒有達到令人滿意的統一程度，因而尚待人們進一步努力。

(三)中國《民用航空法》現代化和一體化的緣由

中國《民用航空法》的現代化并非空穴來風，無中生有，而是有一定的理論依據和現實緣由。

第一、國際立法依據的變化是中國《民用航空法》現代化和一體化的前提和基礎。目前，調整國際航空運輸承運人責任的公約主要是以1929年《華沙公約》為核心的華沙體系公約以及對該公約體系進行現代化的最新成果——1999年《蒙特利爾公約》。中國作為這兩大公約的締約國，在享有公約規定權利的同時，理應承擔公約規定的義務，與公約要求的內容相一致、相協調。《民用航空法》作為調整中國民航活動最重要的上位法，該法在制定時大部分私法性內容都照抄照搬1929年《華沙公約》的內容，并以該公約為立法依據。因此，隨著1999年《蒙特利爾公約》的誕生，中國《民用航空法》的相關內容理應根據新的立法進行調適和更新，把新公約中的一些先進制度和創新因素(如雙梯度責任制度、先行賠付制度、第五管轄權、強制保險等)和立法理念(保護消費者權益)吸收和納入到《民用航空法》當中，實現中國《民用航空法》的先進性和現代性。

第二、國內外航空實踐的新發展是中國《民用航空法》現代化和一體化的內在推動力。該法運行20多年間，國內航空實踐已出現許多新情況和新問題，立法的滯后性已成為保護航空消費者權益的一大障礙，已嚴重影響到司法裁判活動的一體遵行，出現同案不同判或不同賠的現象，出現實踐先行，立法過時的尷尬局面。例如，在承運人責任領域，2004年的“包頭空難”和2010年的“伊春空難”中，因受害人對國內較低的賠償額較為不滿，部分受害者或以產品缺陷為由在美國提起訴訟，或通過談判等其他方式獲賠。事實上，最后受害人獲得的損害賠償額已遠遠超出2006年國務院批準通過的《國內航空運輸承運人賠償責任限額規定》規定的每名旅客40萬人民幣的賠償。在刑事責任領域，近年來國內外已出現了一系列濫用航空器作為武器，使用航空器非法傳播生化核武器、劫持航空器等犯罪行為。另外，網絡航空運輸的興起以及海運、空運和鐵路運輸等一體化運輸方式的出現，這些新問題、新情況也給現行航空立法帶來巨大挑戰和沖擊。法律的生命在于實踐，中國航空立法亦應根據實踐的變化和需求及時進行修訂和完善。

第三、國際社會立法的人本化發展趨勢是中國《民用航空法》現代化的應然價值趨向。從1929年《華沙公約》到1999年《蒙特利爾公約》的轉變和演進，一再證明國際立法在二戰后已明顯呈現出“人本化”*曾令良. 現代國際法的人本化發展趨勢[J]. 中國社會科學, 2007,(1):90-98.的發展趨勢，即以保護在特定環境下處于相對弱勢群體一方的利益為價值追求和導向。中國《民用航空法》在制定時，為了保護和支持當時正處于發展初期幼弱的航空運輸業盡快在國內外發展起來，在立法內容上有意把利益考量的天平放在了運輸部門一方，即以保護航空承運人的利益為規則導向，從某種程度上說，當時的立法在承運人和消費者兩者之間利益的平衡上是有所偏差的。時過境遷，近年來，隨著全球航空科技的快速發展，包括中國在內的各國航空運輸業都有了極大提升和發展，在新的歷史背景下，由中國民用航空局主導制定的《民用航空法》的相關規則理應傾向保護處于相對弱勢一方的航空運輸消費者的利益，應以保護消費者權益為立法原則或價值追求，把國際社會立法的人本化這一價值理念注入和滲透到《民用航空法》的修訂當中，使其真正成為一部科學合理，具有人文精神和人文關懷的現代化的法律。

三、中國《民用航空法》的現代化：國際及區域航空立法的應然要求

中國《民用航空法》現代化的變革，突出表現在發展變化較為迅速的民事責任和刑事責任領域。該法實施整整20年來，國際社會已制定出許多有關航空事務的全球性、區域性公約。其中，調整航空運輸承運人責任最為重要的全球性規則——1999年《蒙特利爾公約》*該公約是國際社會調整有關航空運輸承運人責任的某些規則的最具代表性的統一私法規范。公約于1999年5月在加拿大蒙特利爾制定，于2005年7月對中國正式生效。截止2014年底，該公約包括中國、美國、歐盟、日本、加拿大等主要航空大國和地區在內的105個成員(104個主權國家和1個區域組織)。——已于2005年對我國正式生效。該公約是當代統一國際航空運輸承運人責任法律體系中最重要的立法成果，對建構21世紀國際航空法律新秩序和推動全球航空運輸法律規范的現代化和一體化發展發揮了重要作用。中國已明確規定締結或者參加的國際條約可作為其法律淵源，并經立法轉化或并入后在中國適用。因此，在修訂《民用航空法》時，中國有必要全面落實全球航空法專家集體智慧的結晶——《蒙特利爾公約》對締約國規定的義務，積極汲取公約所創設的一系列創新制度，并借鑒歐盟于2004年通過的有關航空旅客權利的261號條例(簡稱EC.261/2004號條例)*即《關于航班拒載、取消或延誤時對旅客補償和幫助的一般規定》，該條例將于2005年2月17日起生效，取代1991年制定的《歐盟關于定期航空運輸拒載補償制度的一般規定》。等國際及區域性立法的最新成果，及時更新過時、陳舊的規則，補充一些新問題的法律規范，實現立法與時俱進，與實踐相配套，實現《民用航空法》的前瞻性、先進性、可行性、現代性。具體而言，中國《民用航空法》現代化的進路可主要從法律原則、實體規則和程序規則等方面的問題入手。

(一)法律原則的現代化

航空安全是航空運輸立法的第一宗旨和要義，也是國際社會航空運輸立法以人為本的概括性總結和體現。因此，中國應重新定位民航立法的價值趨向，順應國際、區域、國內立法人本化的發展趨勢和潮流，把2004年憲法修訂的“以人為本”的原則和精神，貫徹到各個部門法的修訂當中，保持與國家根本大法的宗旨相一致。

目前，中國的執行理念已從“執政為國”轉向“執政為民”，真正把保護人的利益和尊重人的生命價值放在了國家各類事務的首位。在航空領域，國際航空運輸責任法的發展演變經歷了一個以保護稚弱的航空運輸企業的利益為規則導向，向以保護航空運輸消費者的利益為規則導向的發展演進過程，這一變化正是體現了國際航空運輸人本化立法的價值理念和精神。對此最新國際立法，如1999年《蒙特利爾公約》在其開篇序言中就明確提出“認識到確保國際航空運輸消費者利益的重要性，以及在可恢復性賠償原則的基礎上提供公平賠償的必要性”*參見《蒙特利爾公約》序言第3段。的宗旨和原則，它是國際航空運輸責任立法在新的歷史背景下、以保護消費者權益為規則導向趨勢下的一種宏觀發展歸結。因而，在修訂《民用航空法》時，有必要把保護航空運輸消費者權益作為一項基本原則規定在總則中，使航空運輸從提供高端性消費向滿足大眾(包括殘疾人等特殊群體)經濟型消費擴展，使社會大眾享受到安全、便捷、經濟的航空客貨運服務，以真正保障其權益。

此外，中國民用航空法的修訂還應補充最新航空環境保護的原則，發展綠色航空運輸業和航空器制造業，實現發展經濟與環境保護兩者之間的和諧、可持續發展*在防止全球氣候變暖，控制航空碳排放方面，歐盟于2008年通過的EU-ETS(航空排放物貿易體系)于2012年在歐盟生效，該法案對進出歐盟的航班征收航空碳排放稅。雖然該法案的合法性和合理性因各國航空經濟利益的博弈，遭到不少國家質疑，并在實踐中暫存執行的困難和障礙，但是該法案所體現的綠色航空的先進價值理念和環境保護的大勢卻不容置疑和否定。值得慶幸的是，2016年10月6日在加拿大蒙特利爾召開的國際民航組織第36屆大會上通過的兩份重要文件：《國際民航組織關于環境保護的持續政策和做法的綜合聲明—氣候變化》和《國際民航組織關于環境保護的持續政策和做法的綜合聲明—全球市場措施機制》，使歐盟及許多負責任的大國倡議的綠色航空的理念經過多年努力終于獲得一致通過，從而形成了第一個全球性的行業減排市場機制。這既是國際航空減排談判的重要階段性成果，也是推動國際航空運輸綠色發展方面做出的積極嘗試。中國為推動構建包容、公平、合理、可行的全球國際航空減排框架做出了重要貢獻。參見國際民航組織第39屆大會就國際航空減排市場措施通過決議[EB/OL]. (2016-10-07) [2016-10-08]. http://www.caac.gov.cn/XWZX/MHYW/201610/t20161007_40012.html.，從而實現一個環境友好型、資源節約型的現代化民航。

(二)實體規則的現代化

中國《民用航空法》實體規則的現代化應在不違反《蒙特利爾公約》規定的強制性義務，并借鑒國際民航組織于2009年制定的《關于航空器對第三方造成損害賠償的公約》、《關于因涉及航空器的非法干擾行為而導致對第三方造成損害賠償的公約》以及2010年《北京公約》和《北京議定書》所規定的一系列創新制度的基礎上，從以下五個方面加以完善：

第一，修訂航空運輸承運人責任制度，以11.31萬特別提款權(SDR)為分水嶺，11.31萬SDR以下規定承運人“無過失責任”，在11.31萬SDR以上規定承運人“推定過失責任”，實行“無過失責任”和“推定過失責任”并行的、二元結構的“雙梯度責任制度”(Two-tied Liability System)，實現保護消費者利益與承運人利益的動態平衡。當然，此處的分水嶺限額，應是一個動態的數據，在司法實踐中可根據中國修訂《民用航空法》的具體時間以及結合當前全國經濟發展水平，在《蒙特利爾公約》規定的責任限額復審基礎上作出一個科學、合理的規定*根據《蒙特利爾公約》第24條的規定，公約規定的責任限額由公約保存人(國際民航組織)在公約生效后每隔五年復審一次，并在復審結果表明通貨膨脹因素已超過百分之十時，修改責任限額。國際民航組織已于2009年完成了公約生效后的第一次復審工作。確定經修改的責任限額自2009年12月30日起對1999年《蒙特利爾公約》的所有當事國生效。修改后的責任限額主要涉及以下幾個方面：一、根據公約第21條，對于因旅客死亡或者身體傷害而產生的損失，對每名旅客第一梯度的賠償責任限額由100,000SDR(約合人民幣1069120元)提高至113,100SDR(約合人民幣1209174.72元)；二、根據公約第22條第1款，在人員運輸中因延誤造成損失的，對每名旅客的賠償責任限額由4,150SDR(約合人民幣44368.48元)提高至4,694SDR(約合人民幣50184.4928元)；三、根據公約第22條第2款，在行李運輸中造成毀滅、遺失、損壞或者延誤的，對每名旅客的賠償責任限額由1,000SDR(約合人民幣10691.2元)提高至1,131SDR(約合人民幣12091.7472元)；四、根據公約第22條第3款，在貨物運輸中造成毀滅、遺失、損壞或者延誤的，對每公斤貨物的賠償責任限額由17SDR(約合人民幣181.7504元)提高至19SDR(約合人民幣203.1328元)。根據公約保存人的通知，上述修改后的限額將于2009年12月30日起對我國生效。上述數據參見：國際民航組織發布1999年《蒙特利爾公約》限額修訂生效的通知[EB/OL]. (2009-11-20) [2015-12-16]. http://www.caac.gov.cn/dev/zcfgs/GZDT/200911/t20091120_29014.html.通過以上數據的變化可知，如果未來中國《民用航空法》的修訂工作遲滯緩慢，那么這些責任額度還會發生變動。所以，關于承運人嚴格賠償責任限額的確定，我們應以動態發展的視角來看待，當然這還涉及一個立法技術問題。。

第二，中國《民用航空法》的修訂應明確規定航空運輸消費者所享有的一些基本的實體性權利，如規定某些行動不便的人或有特殊需求的人的權利，以及在發生航班延誤、拒載或航班取消時旅客獲得救濟、補償和提供食宿等的基本權利。具體立法可參鑒歐盟2004年261號條例、美國2007年《航空旅客權益法案》*See Airline Passenger Bill of Rights Act of 2007.以及俄羅斯于2007年實施的《關于航空旅客、行李、貨物運輸和有關旅客、貨物托運人和收貨人服務要求的一般規定》*See General regulations concerning air transportation of passengers, baggage, cargo, and requirements concerning service of passengers, cargo shippers and cargo recipients.的有關內容作出科學的規定。

第三，落實公約義務，增加發生航空器事故時航空公司向受害人先行支付賠償金的義務，即規定先行付款(Advance Payment)*對該制度的詳細探討參見張超漢. 國際航空運輸事故承運人先行付款制度研究——以1999年《蒙特利爾公約》第28條為分析文本[J]. 法律科學，2016,(6).制度。增加承運人責任限額的定期復審機制(Review of Limits)，公約規定5年為一個復審周期。目前，中國也有學者認為，鑒于中國社會經濟的飛速發展，規定每3年進行一次復審比較合適*專家建議全國人大：空難賠償限額40萬元有失公平[EB/OL]. (2012-12-03) [2015-08-08]. http://politics.gmw.cn/2012-12/03/content_5886100_4.htm.；增加電子客票作為現代化運輸憑證的規則。借鑒歐盟、美國、加拿大等有關航空運輸承運人強制責任保險(Mandatory Insurance)的立法*See Sebastian Fernandez Pena. Defining Insurance Coverage Adequacy under the Montreal Convention of 1999[C] // Annals of Air and Space Law, Canada: The Carswell Company, Ltd, 2009, Vol.ⅩⅩⅩⅣ, pp.343-378. 另見王瀚,張超漢. 國際航空運輸承運人強制責任保險制度研究[A]. 黃進,肖永平,劉仁山. 中國國際私法與比較法年刊(2012年卷)[C]. 北京：北京大學出版社，2013.328-385.，增加航空承運人對旅客傷亡，貨物、行李、延誤損失時的責任保險制度等實體性規范。

第四，全盤修訂現行《民用航空法》第8章有關公共航空運輸企業的規定，將中國共產黨十八大確定繼續深化經濟體制改革和擴大對外開放的精神融入到航空運輸法中：對航空市場準入、航空運力、航空運價實行開放式管理模式；禁止航空運輸行業壟斷和不當競爭行為，鼓勵民間資本進入航空運輸業；鼓勵航空運輸與其他運輸方式開展聯合運輸，推進航線網絡化建設，建立綜合運輸體系；管制航空碳排放，建設綠色航空；鼓勵中國航空運輸企業“飛出去”，積極開展國際航空運輸業務，鼓勵航空貨物運輸物流化，使中國航空運輸業積極融入經濟全球化的發展進程，與世界航空運輸管理體制及其通行規則接軌。

第五，在航空刑事責任制度上，航空犯罪和航空安全方面已出現新形勢、新問題，中國亦應適時修訂《民用航空法》，切實保障民用航空安全和人民群眾的切身利益。

2001年“9·11”事件之后，國際社會恐怖襲擊事件仍舊時有發生，新情況、新問題層出不窮。中國反對恐怖主義、分裂主義和極端主義三股勢力的斗爭形勢也不容低估，加之近年來國內連續發生的幾起針對航班的虛假恐怖信息“詐彈”事件，已明顯反映出中國航空刑事責任立法過時、陳舊，出現了實踐先行、立法滯后的困境，這一現狀嚴重影響了中國法律的權威性和嚴肅性。目前，現行《民用航空法》的大部分條文仍轉引全國人大于1979年出臺的舊《刑法》的內容(第105-108條，第110條，第114-115條，第158-159條，第163條，第187條)。而現行刑法系1997年10月1日起施行的并歷經九次修正的《刑法》，條文排序以及內容都與1979年《刑法》文本有較大出入。因而，《民用航空法》轉引的舊《刑法》文本不再作數，急需更新和調整。對此問題，雖然在2007年《刑法》修訂以后，中國于2009年8月27日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于修改部分法律的決定》對《民用航空法》第15章的相關罪名做了相應的修訂*參見《全國人民代表大會常務委員會關于修改部分法律的決定》中第38項、第47頁、第56頁、第70項的修訂內容。，但是，從總體上來看，此次修訂只是對有限條文具體措辭的修改，并未增新的法律規范，現有立法已遠遠不能適應21世紀高科技、信息化時代復雜的航空犯罪行為。另外，2010年9月，國際航空安保公約北京外交大會出臺了2010年《北京公約》和2010年《北京議定書》。公約和議定書規定了一些新的犯罪行為，如濫用航空器作為武器，使用航空器非法傳播生化核武器或其他有毒物質，對民用航空器進行生化核攻擊、威脅型犯罪，使用航空器非法運輸危險物質罪(包括生化核武器)，使用航空器非法運輸逃犯罪，協助實施違反《北京公約》和《北京議定書》規定的罪行等。“雖然這兩大公約的生效尚需時日，但其發展了國際航空安保公約，無疑將為國際社會防治危害航空安全的犯罪行為提供更加完善的法律支持”*楊惠,張莉瓊. 國際航空保安公約的新發展——以《北京公約》和《北京議定書》為視角[J]. 中國民用航空， 2012, (8)：27.。中國作為這兩大公約的當事國理應履行和承擔公約義務，通過國內刑法的轉化實現對此類犯罪的打擊*劉曉山. 論《國際航空安保公約》非法運輸類犯罪及其與我國刑法之銜接[J]. 武漢大學學報(哲學社會科學版)，2015, (3)：98.。由于航空安保公約屬于國際航空刑法的范疇，因此，中國除了根據新《刑法》內容刷新《民用航空法》的相關內容外，還需補充一些新的制裁航空犯罪行為的規范。

(三)程序規則的現代化

中國《民用航空法》程序性規則的現代化可通過修訂國內其他單行程序法或特別法的方式，間接予以現代化，對此，可重點關注以下兩個問題：

其一，在管轄權問題上，中國有關立法可在已有四種管轄權的基礎上增加1999年《蒙特利爾公約》第33條所規定的第五種管轄權(Fifth Jurisdiction)，即由事故發生時旅客主要且永久居所所在國的法院管轄，通過增加受害人所在國法院的管轄既有利于保護受害人的權益，又有利于及時、有效地解決紛爭。

其二，在糾紛解決方式上，鑒于近年來各類航空糾紛數量增長的爆炸性、爭議原因的多樣性、社會影響的廣泛性，以及事故調查、取證的復雜性和高技術性，國內外法院在處理航空糾紛時，在爭議解決的準確性、高效性和專業性等方面屢遭詬病，而調整國際航空運輸事故的華沙責任體制及《蒙特利爾公約》由于爭議解決速度較為遲緩也備受批評。因此，除了調解、訴訟等傳統的爭議解決方式外，中國立法可積極吸收《蒙特利爾公約》第34條規定的當事人可約定通過仲裁方式解決航空糾紛的內容，增加航空貨物運輸爭議仲裁條款(Arbitration Clause)，豐富爭議解決的方式，提高爭議解決的效率*如2014年8月28日，根據中國航空運輸協會，國際航空運輸協會，上海國際仲裁中心在上海共同簽署的《國際航空仲裁戰略合作協議》而設立的上海國際航空仲裁院，標志著航空仲裁在中國的正式確立。它作為中國乃至全球首個專門服務于民航業的國際仲裁機構，對國內外航空爭議的解決與規則的制定具有至關重要的作用。。

(四)通用航空規則的現代化

通用航空與公共航空運輸共同構成民用航空的“兩翼”。通用航空是民用航空業的重要組成部分，它在促進中國社會經濟發展、應對突發事件和搶險救災等工作中發揮了重要作用。中國現行《民用航空法》對此問題在第十章中僅用6個條文草草加以規定，“通用航空”概念模糊，表意不清，其他5個條文內容表述過于簡單和原則。鑒于通用航空在國民經濟生活中的重要地位，在國家對通用航空業發展的法規政策指引下，我們有必要在《民用航空法》第十章立法內容的基礎上，結合國務院和中央軍委于2003年1月10日聯合發布的《通用航空飛行管制條例》、國務院和中央軍委2010年11月14日印發的《關于深化我國低空空域管理改革的意見》、國務院2012年7月8日發布的《關于促進民航業發展的若干意見》、國務院辦公廳2016年5月17日印發的《關于促進通用航空業發展的指導意見》等各類國家指導意見的基礎上，可考慮制定一部含有無人機(Unmanned Aerial Vehicle)等新型法律問題的先進的和具有前瞻性的單行《通用航空法》。當然，如果目前制定單行立法的時機和條件還不成熟的話，可借此次修訂民航法的良機，補充和豐富現有通用航空的內容，使國家政策和相關意見法律化，盡可能使通用航空法律體系的內容與公共航空運輸(第九章)的條文數量相當，從而為未來通用航空業的發展提供堅實、穩定的法律保障和支持，為中國向民航強國轉變注入新的動力。

四、中國《民用航空法》的一體化：國際航空法的天然屬性

新世紀已降，經濟全球化已成趨勢。現代高新科技的飛速發展，使人類社會生活發生了前所未有的變化。在此巨大變化和變革當中，法律的一體化趨勢也在顯著加強，這一趨勢在航空法領域更為凸顯。英國著名華裔航空法專家鄭斌(Bin Cheng)教授曾嘆言：“我們希望天空聯結各國人民，而不是隔離他們。”*[英]鄭斌. 國際航空運輸法[M].徐克繼譯.北京：中國民航出版社，1996.362.此言揭示了航空活動天然的國際一體化特性。這種一體性不僅體現了航空活動動輒穿越各國領空(尤其在歐洲領土面積較小的國家之間)具有典型的跨國性，而且體現了作為調整航空事務的航空法為避免各國航空法律規則不一致產生沖突時所具有的天然國際性和一體性。國際航空法的這種天然一體化屬性要求中國航空立法做到：

第一，緊扣國際航空法的宗旨和原則，采取集體行動，切實加強空中航行國際法律和技術合作，開放航權，實現航空運輸自由化，為構建全球統一協調的航空法而努力。如2003年ICAO召開第十一次世界航行大會，討論未來20～50年全球空中交通管理系統的發展規劃，提出全球空中交通管制一體化概念。又如，在航空器適航標準上，中國應建立健全初始適航和持續適航審定系統，制定適應國際新技術、新程序的適航規則，與國際通行適航標準和歐美等國的標準在總體保持一致，以利于中國制造的民用大飛機(C919)能夠順利進入國際市場，促進航空制造業的發展。藉此，中國應根據國內、國際航空運輸一體化的發展趨勢，適時簽署并批準多邊性的航空公約，融入全球航空一體化立法的大背景，盡量減少各國因航空法律沖突產生的糾紛和摩擦，實現中國航空立法與國際公約，以及與全球普適性法律規則的有機結合和統一。

第二，在空域管理模式的選擇上，也即由哪一部門或機構來管理空域資源的選擇與博弈問題，這是中國《民用航空法》修訂的難點和焦點，直接關系到《民用航空法》修訂的命脈以及公共航空運輸和通用航空業的發展前景。目前，空域管理的模式主要有四種，即軍隊主管、民航主管、軍民分管和軍民共管模式*張千帆等. 建立統一的中國航空法體系——理論初探與立法建議[J]. 北京航空航天大學學報(社會科學版), 2008,(2):43-49.。世界上大多數發達國家都采用軍民共管模式。

空域管理的關鍵是深化體制改革問題，涉及如何正確協調軍民航關系。我們應該對航空法的概念、適用范圍、調整對象和性質等基礎理論問題進行深入研究，統一認識，尋求科學、符合現實情況的解決問題的途徑，建立起符合中國國情的管理模式*趙勁松. 我國民航法修改的幾個關鍵問題[N]. 中國民航報, 2011-10-18(007).。當前，軍民航融合發展已成全球趨勢，它是經濟建設和國防建設協調發展的內在規律要求，是國家安全和實現航空戰略的重大決策。為了更加有效地利用中國空域資源和發展航空經濟，采用軍民一體化的空域共管模式理應成為一種現實的最優選擇。即通過國家獨立的空管部門統一協調和管理全國空域資源，優化和共享空域資源，提高空域使用效率，實現軍民融合大發展。

為融合軍用和民用航空，在更大范圍內統一規范航空活動，可建議在法律條文中明確航空法的法律性質和空域資源的國家屬性及在平戰時期的分配權重。航空法是調整民用航空活動的平時法，而非特殊時期的戰時法。在平時，民用航空應主要為經濟建設和社會發展服務，擴大民航使用空域的范圍；在戰時，民航使用的空域資源可統一歸軍方接管和使用。這種平戰結合的空域管理方式，是富國強軍的正確道路和明智選擇。

第三，結合中國多法域的國情，以及全球航空立法一體化發展趨勢，在“一國、兩制、四法域”的框架下，我們可考慮拋開大陸與臺灣地區政治因素的干擾，制定一部統一的《民用航空法》來調整和管理大陸與臺灣地區間的航空事務。在多法域國家內實現統一的《民用航空法》調整一切民航法律關系，實現與國際航空立法趨勢相一致。對此，像美國等聯邦多法域國家，由聯邦國家制定統一的航空法管理和調整各法域的航空活動，其法律約束力也自然高于各法域在其本區域內制定的法律規范。通過統一的《民用航空法》調整兩岸之間的民航活動，可極大地促進中國及全球經濟增長，實現兩岸人員和貨物流通的便捷化，實現爭議解決的高效化和一體化。

第四，現代交通運輸已不再是單一運輸方式的獨立運輸，而是融合了全部運輸方式的綜合運輸。綜合運輸要求綜合立法，綜合運輸立法已成為國際運輸立法的主導思想*楊萬柳. 關于我國民航法律體系的反思和重構[A].楊惠,郝秀輝. 航空法評論(第1輯)[C]. 北京：法律出版社, 2011.25.。2008年中國進行大部制改革，新組建的交通運輸部整合了原交通部、原中國民用航空總局以及原建設部指導城市客運的職責，負責管理國家郵政局和新組建的國家民用航空局。實行大部制是行政體制改革的必然趨勢，2013年“兩會”期間，國務院轉變職能，減少職權交叉、簡政放權，發揮市場主導作用，把鐵道部并入交通運輸部也是應有之義。交通運輸部的主要職責是擬訂組織實施鐵路、公路、水路、民航行業規劃、政策和標準，承擔涉及綜合運輸體系的協調工作，促進各種運輸方式相互銜接。在大交通運輸體制下，中國《民用航空法》的修訂也應該貫徹綜合運輸立法的思想，避免因運輸方式不同而使賠償金額大相徑庭(主要指國內航空運輸、鐵路運輸、公路運輸和海上運輸四種運輸方式)。然而，在實踐中，運輸方式不同，所適用的歸責原則也有所不同，有的適用過失責任原則，有的適用無過失責任原則，導致賠償標準各不相同。目前，海上運輸只是航空運輸賠償標準的1/10。根據民事責任賠償制度演變的客觀規律，中國在綜合運輸立法的大背景下，根據民事賠償責任發展趨勢的客觀規律，可考慮將無過失責任原則作為各種不同運輸方式的歸責原則，適用一體化的歸責原則，按照中國經濟發展和人民生活水準，大幅度提高賠償標準，對不同運輸方式的不同賠償問題，逐漸適用統一的責任限額*辛紅.專家建議廢止國內航空運輸40萬賠償限額規定[N]. 法制日報, 2012-11-23(03).，實現中國航空損害賠償制度的一體化和現代化，保護當事人權益，促進民航業的快速發展。

五、結語：期待與行動

現代民航強國，呼喚現代航空法治。經過長期努力，中國民航法律體系建設雖已取得很大成績，但是離市場經濟、民航深化改革和行業快速發展的客觀要求還有較大差距，尤其是與普通大眾出行密切相關的航空私法領域的立法更新和修訂工作較為滯后。作為上位立法的《民用航空法》的許多內容已不符合現代民航改革發展的現實情況，極大地削弱了作為航空母法的約束力和執行力，出現不利于保護中國航空運輸消費者利益的困境。因此，要真正成為現代化的民航法治強國，當前我們應在內外兩個環境中下大功夫：

其一是在全球航空治理背景和國內航空運輸實踐出現新趨勢、新問題的情形下，中國應結合實情，適時檢討和反思已有航空上位法律規范，從內部自發地進行立法修訂和更新，根據實踐發展情況科學合理地補充和完善《民用航空法》，把修訂工作重點放在承運人責任限額、性質、航空安全、航空管理、通用航空立法等內容上，最終實現中國《民用航空法》的現代化和一體化。

其二是在國際民航組織和全球各類航空運輸活動中提升話語權的實力，把握立法的主動權和參與機會，也即中國應積極、主動地參與國際航空運輸標準、規范、條約等法律文件的起草、制定和研討工作，爭取規則制定的話語權和主導權，從外部大環境中為中國航空業的發展贏得寬松、有利的條件。

縱觀世界民航強國的發展規律，中國現代民航法律體系的建設符合客觀形勢的發展趨勢和要求，是中國航空運輸業、通用航空業和航空制造業快速發展大背景下的理性選擇。以現代化和一體化的《民用航空法》為核心所構建的中國現代民航法律體系，將應該是法的前瞻性與可行性、原則性與具體性相結合的一個動態、開放、發展，而非靜止、封閉、僵化的統一體。

Outline on Modernization Integration of the Civil Aviation Law of the PRC under the Perspective of Global Aviation Governance

ZHANG Chao-han

(Northwest University of Political Science and Law, Xi’an, Shanxi 710063, China)

The modern civil aviation nations shout for advanced aviation law governance. There are more than 20 years with its implementation of Civil Aviation Law of P.R.C since stipulated in 1995. China and the world aviation practices have changed dramatically and also had appeared lots of new problems and issues during this period. Our existing civil aviation legal systems with the core of Civil Aviation Law have outdated and have been many blank aspects. Under the background of fast development of civil aviation industry here and abroad and the tread of humanism development of international legislation, the amendment and supplement of the Civil Aviation Law of PRC should actively absorb and draw some instructive ingredients and advanced experiences of international, regional and different countries’ legislations and judicial practices. In order to promote quickly development of China’s civil aviation transportation industry and be favor of global aviation governance, it should keep the same level with relevant air conventions concluded or acceded by China under its framework to remain consistent with the international practices to achieve modernization and integration by revising and supplementing its legal principles and specific substantive and procedural rules in time.

aviation governance; powerful nation of civil aviation; civil aviation law; modernization; integration

2016-10-12

本文受2016年陜西省社科基金項目“空中絲綢之路經濟帶建設中的陜西航權開放法律問題研究”(立項編號：2016F009)和西北政法大學國際法學科青年學術創新團隊資助。

張超漢，男，西北政法大學國際法學院講師，法學博士，上海交通大學凱原法學院博士后研究人員，加拿大蒙特利爾大學訪問學者，主要研究方向：國際私法、國際航空法。

D997

A

1672-769X(2016)06-0094-09